关于新升级国家级开发区规范管理的几点思考.doc

关于新升级国家级开发区规范管理的几点思考省级开发区升级标志着中国开发区发展从数量扩张进入质量提升的新阶段，相关部门应从当前中国经济社会发展面临的国内外形势以及开发区发展所处的特定阶段着手，加强对新升级开发区的规范管理，积极主动地应对开发区提档升级后出现的各类问题。一、防范产业结构同构和不良竞争目前，中国的经济技术开发区和高新技术开发区已经存在一定程度的产业结构雷同，大多数经开区和高新区都是以先进制造、电子信息、生物医药、新材料等为主导产业，也有一部分经开区和高新区房地产、行政管理、餐饮娱乐等服务业占有一定比重，很多地方和城市的经开区和高新区产业结构没有明显的区别，并且相互间在招商引资、项目布局等方面存在恶性竞争。省级开发区升级后，中国国家级开发区数量大幅度增加，截止2014年6月30日，国家级经济技术开发区已经达到215家，在东、中、西、东北四大区域及31 个省份均有分布，特别是一些东部沿海发达省市分布着多家国家级开发区。在目前国家加强战略性新兴产业培育和发展、进一步优化产业结构、解决产能过剩等新环境和形势下，必须更加重视省级开发区升级后开发区加快发展面临的产业同构和不良竞争问题，这既包括国家级经开区和高新区之间，也包括国家级开发区和省级开发区之间。应充分依托和发挥各类、各级开发区的基础、特色和比较优势，坚持存量优化和增量引导相结合，加强规划约束、准入严控和政策激励，促进开发区分工合作、良性竞争和错位发展。二、加强规范园区扩区和一区多园改革开放以来，开发区保持快速发展，发达省市的开发区内已经布满了各类项目，空间接近饱和，中西部欠发达地区的一些开发区仍存在土地闲置、利用率低的现象。不少开发区采取扩大范围或者区外建设“一区多园”的方式，直接或变相扩大开发区的面积。对于开发区规划面积相对较小或者开发区内非工业用地比重过高、确实难以适应产业集聚和升级需求的情况，适当扩大开发区面积是合理可行的。但是，也存在一些开发区为了圈占土地、享受有关优惠政策和权益而随意扩大范围或将周边的其他园区并入开发区，造成土地资源浪费和开发区之间的盲目攀比。这次省级开发区“升级热”应提前预防一些开发区借升级之名，进行扩区或大搞“一区多园”，要对开发区扩区和“一区多园”实行严格规范的评估、论证和审批。开发区扩区必须符合土地利用规划、城市总体规划及有关专项规划的要求，收并其他园区必须考虑园区与开发区之间的区位通达和产业关联程度，同时要依照开发区现有土地的开发强度、投资强度、产出和利税强度等主要指标，科学论证开发区扩大面积的必要性和可行性。三、细化整合针对不同开发区政策目前，国家级经开区主要享受以下几方面的优惠政策：一是根据授权行使地、市级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能；二是具有省级商务部门外商投资企业审批权限，有权批准3 亿美元以下鼓励类、允许类外商投资项目；三是土地使用和重大项目立项更容易得到国家的支持；四是基础设施建设可申请中央财政贷款贴息。国家级高新区在2008 年新企业所得税法实施后，原来享有的高新企业所得税减半征收、新办高新企业免征2 年所得税等优惠政策扩展到高新区以外的全部高新技术企业，区域性优惠政策已经取消，目前主要在争取银行信贷、上市融资、财政贴息、招商引资等方面具有品牌和信用优势。另外，各地方针对不同级别和类型开发区的发展也制定了名目繁多的各类优惠政策。总体上看，国家对于开发区的优惠政策比较原则，各地方对于开发区的优惠政策则相对杂乱和不规范，大批省级开发区升级后必然对政策提出更高、更迫切的需求，容易造成政策的竞相攀比和恶性竞争。应细化整合开发区的各类政策，对于国家过于原则的政策要细化，制定便于操作和执行的政策细则；对于地方相对杂乱的政策要整合，明确政策制定的原则、标准和优惠限度，加快构建开发区灵活有效、类型多样、动态调整的政策体系。四、建立完善合理可行的管理体制中国开发区大多实行地方政府派驻的党工委领导下的管委会体制，管理机构和职能相对精简，为开发区高效开发、建设和运行提供制度保障。目前，开发区管委会体制大致有三种模式：一种是比较常见的独立的管委会模式，国家级开发区管委会一般享受地、市级经济管理权限，行政级别设置为副地市级；第二种是开发区与行政区一体化的管理模式，即开发区和所在城市行政市辖区设立统一的党委和政府机构，如大连经开区、株洲高新区等；第三种是“多区合一”管理体制，即针对一个城市的多家开发区设立统一的管委会，对全市所有开发区实行集中管理，如广州、哈尔滨等城市的开发区。省级开发区升级后，国家级开发区的数量明显增加，特别是一些省会城市及沿海发达城市拥有多家国家级开发区和省级开发区，应根据所在城市的经济发展水平、开发区的类型、数量及开发建设阶段，选择适宜的开发区管理模式。同时，结合省级开发区升级后面临的新形势，探索建立有利于开发区升级发展的土地、财税、金融、投资、人才、社保等领域的灵活体制，加快发展成为带动体制改革和创新的先行示范区。五、加强开发区相关资源共建共享目前，全国开发区之间存在一定的相互封闭、分割和盲目竞争现象，尚未建立完整有效的资源要素流动、配置体系和机制。国家层面对于开发区的统计和指导主要针对国家级开发区，目前相关的经济指标统计和业务指导并不完整，而且分属商务部、科技部等不同部门，不利于国家级各类开发区之间的资源共享和要素流动。上千家省级开发区由省、市和县级政府进行管理和统计，部分省级政府设立了开发区管理的专门机构，但是仍有不少省级政府缺少对全省开发区的有效监管，造成不同省份之间、不同城市之间甚至同一城市不同开发区之间的封闭和分割，难以实现开发区之间各类资源要素的有效配置。省级开发区升级后，开发区发展面临新的竞争和压力，应加强对各级各类开发区的信息统计、运行监管和战略指导。中央和省级政府应分别加快推进和完善针对国家级和省级开发区的信息数据库建设，及时全面掌