北京大学公共政策讲义：政府职能和公共政策(大师原创珍藏版).ppt

公共政策分析,政府职能和公共政策,0. 主要内容,治理、政府职能和公共政策 社区途径的优势和缺陷 第三部门途径的优势和缺陷 市场途径的优势和缺陷 政府途径的优势和缺陷,1. 治理、政府职能和公共政策,经济学关于公共政策的逻辑 当市场失灵时，需要政府通过制定和执行公共政策进行干预。但政府也存在失灵的可能性，因此，公共政策的制定和执行要避免政府失灵 按照该逻辑，政策分析就是要： 针对特定的政策问题，分析是否存在及存在何种市场失灵 将政府失灵的可能性作为一种约束条件，考察政府干预是否有助于问题的解决 使用何种政策工具来进行干预。,cont.,本部分中，从“治理”的视角对上述逻辑进行扩展： 从“治理”视角思考政府角色、进行政府和政策的改革已经成为世界性的趋势 将政府、市场、公民社会的角色综合地考虑来决定政府职能和公共政策的角色。 该路线同样可适用于对单个的政策问题和政策领域的分析。 本部分所采用的方法：将政府、市场和公民社会看作解决社会问题的三种途径，综合地考虑每一种途径的优势和缺陷 特别指出：面对具体问题，常常很难判定其是市场失灵的结果，还是政府或者社会失灵的结果！,cont.,治理的概念 Governance is the exercise of political, economic and administrative authority to manage a nations affairs. (UNDP) Governance is the manner in which power is exercised in the management of a countrys social and economic resources for development. (ADB) 一种不太确切但容易理解的定义 所谓治理就是通过各种方式来管理一个社会的各种事务、解决一个社会的各种问题。,cont.,为什么谈“治理”？ “治理”概念的“历史”简介 “治理”与“政府管理”的不同 “治理”（governance）通过多种途径达成。它所涉及的权力或权威不仅仅是政府的权力或权威 “政府管理”（government）仅仅是治理的多种途径之一,治理的三种途径 Wikipedia, “governance” ：In general, terms governance occurs in three broad ways: through top-down methods that primarily involve governments and the state bureaucracy, the use of market mechanisms where market principles of competition are employed to allocate resources while operating under government regulation and through networks involving public-private partnerships (PPP) or with the collaboration of community organizations. 治理的三种途径：政府、市场、公民社会 社会问题的解决有三种途径,政府 它由各种正式的公共机构（或组织）组成； 正式组织：（1）按照宪法、法律的原则而组成；（2）有明文规定的组织章程，规定了组织的目的、结构等；（3）其运行也要符合正式规则的约束；等等 它是经由政治过程而形成的强制性权威；它调节其它所有部门（组织、个人）的活动 它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者：国家安全、基础设施、国内的规则体系等等 有学者认为：政府在提供物品（或服务）时不应追求赢利性。,市场： 市场发挥作用的方式是：（分散的）交易 每一个交易主体独立地做出自己的决策 作为人类社会的一种主要的制度安排，市场主要用来提供私人物品（和服务） 交易的主体主要是正式的私人组织（企业）以及家庭和个人 也包括：国有企业、政府部门、非正式私人组织（小企业） 在市场中，私人提供物品（或服务）的主要目的是为了获得利润。,社会 第三部门、志愿部门 它由一些非政府的（NGO）、非赢利的（NPO）组织组成； 它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）； 它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织； 它在提供物品（和服务）时一般并不以赢利为主要目标,社区：一个非正式部门 除了政府和非政府组织，社区提供了另一种集体行动的途径。比如，家庭之间通过谈判来进行合作，以达成某种目标 社区中的集体行动经常依赖于个体之间通过各种途径形成的各种非正式的、但又非常紧密的关系；其权威经常来自传统 社区的最主要特点是它的非正式性。在社区中所形成的各种关系一般不需要通过法律承认的程序进行认可；社区中一般也不形成各种正式的组织；社区中所形成的合作关系往往游离于政府管制之外。,顺便谈谈“善治”（good governance） UNESCAP：,治理和政府职能 善治的实现需要政府、市场、公民社会各自发挥自己的职能，因此：为了“正确地”理解政府职能，我们必须理解三种途径之间相互替代、相互补充的可能性。 进一步地，要想理解三种途径之间相互替代、相互补充的关系，我们必须了解三种途径各自的优势和缺陷。这就是理解政府职能问题的理论基础。,“公共政策”就是“政府的政策”。因此，考虑公共政策发挥作用的范围时就需要注意如下情况： 政府与市场、公民社会之间相互替代的可能性 理论上，对于特定的任务，任何一种途径都可以实现，但由于各种途径都既有优势又有缺陷，采取不同途径达成目标的成本和收益是不同的。 结论是：公共政策发挥作用的范围受到市场和公民社会的优势的限制，同时也受到政府自身缺陷的限制。,政府有意选择“有所不为”，让市场和公民社会来发挥作用。这也是政府的政策 或者说，市场和公民社会也可以成为政府的政策工具 经常发生的情况是，三种途径各司其职、相互补充和配合 政府与市场合作：比如，通过“合同外包”的方式来提供公共物品。 政府与公民社会合作：比如，为NGO、NPO组织提供资助，充分地利用它们的优势来解决社会问题。,例4-1：社会的安全和保障问题 纵向的考察和横向的比较,史前社会 原始公产主义：公有制的保障作用 目前：非洲国家部落组织中的公有制 古斯巴达的军事化社会,cont.,农业社会 家庭 不具备劳动能力的未成年人、丧失劳动能力的老人 大家庭的保障作用 亲属关系的保障作用 社区：传统村落 NGO、NPO：慈善组织、宗教组织 政府：对灾害的救助,cont.,工业社会 家庭：规模缩小、保障职能降低 社区：流动性增加、传统社区的功能逐渐消失 市场：企业通过创造就业而提供保障 中国的减贫历程：经济增长和中小企业 NGO、NPO：在反贫困中发挥重要作用 政府： 中国政府的反贫困实践（下页） 社会保障：社会安全网 福利国家的实践,中国 农村扶贫 开发式扶贫为主+救济式扶贫（五保户、社会救助） 主要由中央政府负责 农村扶贫体系（图） 城市扶贫 救助式扶贫社保制度（低保制度） 主要由地方政府负责 城市扶贫体系（图）,2. 社区途径的优势和缺陷,优势 信息优势：以紧密的人际关系为基础 激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情 有利于社会资本（Social capital）的提高 参见世界银行对社会资本的解释（后面） 具有较好的回应性 对财政资金的依赖程度较小,“社会资本”简介,Social Capital refers to the norms and networks that enable collective action. It encompasses institutions, relationships, and customs that shape the quality and quantity of a societys social interactions. Increasing evidence shows that social capital is critical for societies to prosper economically and for development to be sustainable. Social capital, when enhanced in a positive manner, can improve project effectiveness and sustainability by building the communitys capacity to work together to address their common needs, fostering greater inclusion and cohesion, and increasing transparency and accountability. 社会资本指的就是那些帮助我们进行集体行动的社会规范和社会网络。它由一些制度、关系和习惯所组成。这些制度、关系和规范刻画了一个社会内部的互动关系的数量和质量。 社会资本对于一个社会的繁荣和可持续发展至关重要。,Social capital can be broken down into five key dimensions: Groups and networks - collections of individuals that promote and protect personal relationships which improve welfare; Trust and Solidarity elements of interpersonal behavior which fosters greater cohesion and more robust collective action; Collective Action and Cooperation - ability of people to work together toward resolving communal issues ; Social Cohesion and Inclusion - mitigates the risk of conflict and promotes equitable access to benefits of development by enhancing participation of the marginalized; and Information and Communication - breaks down negative social capital and also enables positive social capital by improving access to information. These dimensions capture both the structural and cognitive forms of social capital. 社会资本包括5个维度：社会群体和网络；社会信任和社会团结；集体行动和合作；社会凝聚力和包容力；信息的获得和沟通,缺陷 社区中之所以能够形成相对紧密的人际关系其主要原因是社区的范围一般不会太大、社区中所容纳的人口一般也相对较小，从而为人们重复的交往从而形成稳定、紧密的关系提供了条件 社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。两个特点相结合就阻碍了社区作为一种社会问题解决途径时发挥作用的规模。由于这个原因，在许多社会问题的解决方面，社区往往只能作为一种辅助的手段而被采用。,3. 第三部门途径的优势和缺陷,优势 与社区相比，具有相对较大的活动范围和较高的解决问题能力。主要因为它属于正式部门。 与政府相比，相对较小的垄断性和相对较大的竞争性 与政府相比，对个性化需求的回应性 与社区类似，增加社会资本（促进参与、促进一些有益的社会价值，比如，团结） 作为一种自愿行动，在激励方面拥有优势。例子：Lin对退出权的分析,缺陷：Voluntary Failure 单纯依靠第三部门往往不能提供足够数量的公共物品： 搭便车问题，从而缺乏解决问题的稳定机制：比如，稳定的资源（人、财、物）来支持集体行动。 在吸引专业化人才方面存在一定困难 将家庭和企业的某些机制带入第三部门的组织中，从而与民主原则相违背,在地区和人群的分布上差别巨大 比如，受资助者偏好的影响，仅仅对特定地区和人群给予帮助的慈善服务 在富裕人群中自愿性质的集体行动往往更容易形成 富裕人群可能有更多的公共物品需求 公共物品的成本问题,4. 市场途径的优势和缺陷,优势 市场交易与社会分工互为因果；社会分工又是专业化生产的主要推动力；专业化生产成为现代工厂体系产生的主要原因；最后，专业化生产、工厂体系的产生是投入产出效率提高的最重要的原因之一 Adam Smith对分工和专业化生产的解释：针的生产和波斯的宫廷美食 现代的解释：Learning by doing、专门的研究和专门的知识、规模经济效应,通过各种报酬方式来为市场参与者提供激励，从而提高投入产出效率 市场是评价劳动者（一般劳动、管理劳动）贡献的最有效的方式 对劳动者贡献的评价反映在各种报酬方式上 正确的贡献评价和报酬体系能够为劳动者提供充分的激励，从而保证投入产出效率 通过价格机制的形成和运行来保证资源配置效率 资源配置问题的核心是使生产出来的产品符合社会的需要，最大限度地提高社会福利 这就需要对社会成员的需求进行正确的评价 市场价格机制是最理想的评价机制,进一步：理论上，市场的上述功能通过经济计划也可能实现，那么市场与计划到底哪个更具有优势？ 20世纪三十年代西方学者关于“计划经济”与“市场经济”的争论。（图4） 计划模式的缺陷：信息 市场模式的优势：市场机制引导个体自动显示他的需要,缺陷：市场失灵理论 市场“可能”是不完美的。不完美的市场可能会造成效率损失；同时，不完美的市场有扩大收入不平等的可能性。二者合在一起可称作“市场失灵”。 四个主要方面：垄断、外部效应、公共产品、信息不对称 垄断 垄断的定义：个体具有了影响价格机制的力量 现实世界中，具有影响价格机制力量的例子很常见。 只有在影响程度比较大时，垄断才成为一个问题。,垄断的后果： 福利和效率损失（图）：为了增加自身的利益而操纵市场（价格），从而降低社会福利和效率 X-inefficiency：由于处于垄断地位从而缺乏改进企业效率的激励；垄断也可能阻碍技术进步：例4-2、4-3 为保持垄断地位或为寻求垄断地位所造成的社会资源浪费（后面，寻租）,SKIP,R,例4-2：关于中国汽车行业的一个争论,汽车行业高利润率时代一去不返 据了解，在目前的全球汽车行业，营业利润率能够达到10%的只有日产一家，丰田、本田约为9%，雷诺为3%，大众、福特、通用均在3%以下。 来源：经济日报 /new/content/200598201127177792562.html,R,信息革命如何发生？ 针对IBM的反托拉斯诉讼：参考IBM Antitrust Suit Records （1950-1982）（http:/www.hagley.lib.de.us/1980.htm） 苹果、微软、康柏、思科、英特尔 日本的努力为何失败？,4-3：美国反托拉斯实践的成效：简要评论,R,造成垄断的原因 市场自身因素 特定生产要素的控制：由此所造成的垄断的持久性取决于复制该生产要素的可能性和难易程度。如果生产要素不可复制，比如特定自然资源，则可持久；但多数是可以复制的，比如特定的知识 规模经济（加上其它因素的配合。这些因素包括信息的不对称程度和获得必要知识的难以程度、金融市场的发展程度和进入成本的大小、退出时的沉淀成本大小、在位者可采取的竞争策略，等等）,合谋：多家企业象一家垄断企业一样行动。合谋的可能性取决于多种因素，包括合谋者的数量和规模分布、产品差异性、行业成本结构（比如固定成本所占比例）和行业中企业之间成本结构的差异、观察单独行动的可能性和惩罚单独行动者的能力、一些产品特征（比如订货的规模和频率）。 讨论：兰州牛肉面案例中合谋的可能性有多大？方便面协会推动合谋的能力有多大？,政府因素 政府可以采用市场准入政策和其它政策来帮助某些企业（包括国有企业）获得垄断地位或者帮助已经获得垄断地位的企业维持垄断地位。 政府推动/保护垄断的“合理” 解释：实现某种战略性目标或者推动社会公平 政府推动/保护垄断的负面后果：除了上述垄断的一般性负面后果外，垄断如果演变成为寻租的工具很可能会传染并腐化整个政府机构，从而使其不能完成应尽的职责，比如，提供公共服务 注意，这不是市场失灵而是政府失灵,外部效应 市场保证效率的前提：所有活动都经过价格机制的调节，使得所有活动都能够面临正确的成本和收益 一旦一些活动没有经过市场的调节，则发生该活动的主体就不会由于该活动而承担其成本或者获得其收益 其结果是：经济主体的活动产生扭曲产生负面影响而不必承担成本的人会造成过多的负面影响；产生正面影响而不能获得收益的主体则只会生产较少的正面影响,外部效应的经典例子： 正的外部效应：养蜂人养50箱蜂成本5000、收益8000、利润3000；再增加50箱蜂成本5000、收益4900，总利润2900。果园在50箱蜂的情况下利润5000；100箱蜂的情况下利润7000 负的外部效应：工厂每年排放100吨污水时养鱼场利润10万；如果每年排放50吨污水养鱼场利润20万；减少50吨污水排放的成本是每年付出8万元的污水治理费用,外部效应的实质： 市场缺失 建立市场的前提：产权明晰、交易成本低（比如，交易对象能够测量）、不存在搭便车的可能性 外部效应的结果：效率损失 过量的负外部效应：污染 不足的正外部效应 （环境）可持续发展：目前中国最紧迫的社会问题之一 注意：中国目前的环境恶化可能不完全是外部效应导致市场失灵的结果！,针对外部性的市场反应 市场自己可以部分地矫正外部性的影响 矫正的方法：外部效应的内部化。内部化的两种方式 谈判 合并：污染的例子和果园的例子 科斯定理 在市场不能解决的情况下：政府管制,公共物品（服务） 主要种类 公共（物品）设施：路灯、公路、灯塔 公共服务：公共安全、公共卫生、洁净环境 公共资源：海洋、森林中的动物、海洋中的鱼群 性质： 非竞争性：一个人消费并不会对他人的消费产生影响 非排他性：不能实现排他性占有,排它性和产权 排它性的实现途径：原始社会：体力；传统社会：习俗；现代社会：法律 产权 现代社会中，排他性主要由法律所界定并执行的产权来实现； 产权是有关物品使用的一种人际关系，其内容主要是权益所有者强加于他人的要求 有时，产权也可以依靠习俗或者其他力量（比如，体力，在一种无政府的状态下）来建立和实施,产权的构成 所有权、支配权（使用权）、收益权，etc 有效的产权的特点是：权益分配明晰而完整以及负有相应责任者的高度遵从 明晰、完整、高度遵从：三个方面要想完全实现都不容易，或者说，都有一定的成本 如果界定产权的成本过高，那么物品就可能不具有排他性。此外，由于习俗或者法律将物品界定为公有产权，那么物品的消费也就不具有排他性了,公共物品与市场失灵 没有被生产出来的公共物品：由于个体不能完全占有由创造该公共物品而带来的收益（有形或无形），从而缺乏创造公共物品的激励搭便车问题 已经存在的公共物品或公共资源：由于不必支付使用它的全部成本，从而出现过度消费的激励 例子： （如下）,灯塔的例子：假定生产、运行和维护成本：100;每艘船预期可减少损失50，共20艘船; 建设灯塔的社会收益：1000；社会成本：100。社会剩余：900。因此，建设灯塔是一个增进社会福利的决策，是一种帕累托有效的结果。 但是，如果仅仅依靠分散决策，这种结果未必会达到，即，出现市场失灵。这是因为：由于不能有效地实施产权，个体建设灯塔的私人收益：50；私人成本：100。私人剩余：-50;对于不参与建灯塔的个体，私人剩余：50,“灯塔”例子中“市场失灵”的原因：“搭便车” 如果我去建造灯塔，我的净收益为：-50；如果我不去建造灯塔，别人建造了灯塔，则我可以不付出任何成本地获得灯塔所带来的利益（100）。这种行为称做“搭便车”。 在每个个体都等待“搭便车”时，即使个体独立行动会有一个正的净收益，在这个正的净收益赶不上“搭便车”的收益时，个体也会选择“搭便车”。,例4-4：Amartya Sen：贫困与饥荒（P159）,例4-5：公共物品一定要由政府来提供吗？ 关于公共食堂和大饥荒的争论,关于大饥荒（三年自然灾害）原因的争论 观点1：根本没有大饥荒 观点2：自然灾害导致粮食减产 观点3：合作化导致农业危机 观点4：为工业化而过量征收粮食 观点5：食物获取权利被剥夺 观点6：公共食堂导致过量消费 ,信息不对称 信息是采取正确行动的关键 信息不对称：针对交易对象，交易双方拥有不同质和量的信息 信息不对称的原因：获取信息需要成本 信息不对称的后果： 市场竞争可以达成帕累托效率作为其基础之一，市场需求能够反映消费者对商品价值的判断（微观经济学对市场均衡的解释，图） 问题：消费者真的能够在所有情况下判断商品对自己的价值吗？,在信息不对称的情况下，消费者很可能（1）在购买之后才能够确定商品对自己的价值，甚至（2）在购买之后也不能判断商品对自己的价值 如果消费者在购买之后发现商品对自己的价值并没有购买之前的判断高，那么，结果就可能是这种商品被过量购买；反之，则是购买过少。其最终结果是，这个社会不能在生产多少方面做出正确的决定 考虑（2），结果则更加糟糕。此时，消费者根本无法判断商品的消费给自己带来的价值，因此，无法根据这种判断来形成自己的需求。经常出现的结果是，消费者实际上是被生产者引导来购买商品。此时，社会在生产多少的决定上基本上是无效率的,Weimer区分了三种商品： 检查商品：（search goods）：在购买之前可以肯定地体验商品的特性，比如：椅子 体验商品（experience goods）：只能在购买之后才能确定商品的特性，比如：饭菜、发型、音乐会、法律服务、二手汽车 后体验商品：（post-experience goods）：在消费之后也不能确定商品的特性，比如：药物、某些医疗服务,例4-6：“中国制造”的危机 和关于美国通用汽车的一个案例,以下是华尔街日报的几篇报道 中国八省份查出假人血白蛋白 | 2007/06/12 中国药监部门公布，他们在调查中发现，全国至少有八个省、自治区存在向医院和药店出售假人血白蛋白的情况。 中国轮胎在美酿成致命车祸遭起诉 | 2007/06/26 中国产品的潜在危害因近期美国宾夕法尼亚州一起致命车祸引发的诉讼再次成为美国人的关注目标，这一次的目光焦点是轮胎。 FDA禁止从中国进口水产养殖产品 | 2007/06/29 美国食品和药物管理局周四称，将禁止进口中国水产养殖产品，直至进口商可以证明这些水产品是安全的。 欧盟将加强对中国海产品的审查 | 2007/07/02 欧盟将效仿美国监管机构的做法加强对中国人工养殖海产品的安全审查。,中国商品引发更广泛的忧虑 | 2007/07/03 欧盟和亚洲一些中国贸易伙伴国继美国之后也开始对中国进口商品的安全问题产生了忧虑这无疑给北京带来了政治上的和经济上的双重风险。 重金属引发中国食品安全新隐忧 | 2007/07/03 在中国数十年的工业污染影响下毒性最强的数种重金属污染物开始经由土壤进入人们的食物中并再次引发国际社会对中国食品的疑虑。 电子垃圾的全球路线图 | 2007/07/13 中国制造的廉价首饰中检出高含量铅成分迫使美国频频发出召回令而中国制造商使用的这些铅中有一部分正是来自西方国家倾倒至中国的电子垃圾。 中国产品危机殃及国人 | 2007/07/20 中国政府一方面禁止出口含二甘醇成分的牙膏另一方面又允许这类牙膏在国内销售由此可见受中国公共健康安全隐患影响最大的还是中国自己的老百姓。,美泰或将再度召回中国产问题玩具 | 2007/08/14 知情人士称，未来数周内美泰公司将第二次宣布大规模召回中国产玩具，从而使得这家玩具生产商在假日购物季日益临近之时面临更加严峻的问题。 美泰再行召回之举，中国玩具危机扩大 | 2007/08/15 美泰公司在短短两周时间内第二次宣布大规模召回中国产玩具，其因此面临的日益加剧的危机可能会随着假日购物季节的临近而变得更加严峻。 中国产婴儿围兜铅含量可能超标 | 2007/08/16 美国一环保组织周三将矛头指向了玩具“反”斗城商店销售的部分中国产婴儿围兜，称其所用涂料铅含量超过了联邦政府认为安全的水平。 美国召回27,000件中国制水彩套装 | 2007/08/31 美国消费者商品安全委员会和美国玩具商玩具反斗城周四宣布，将召回27,000件产自中国的Imaginarium木制水彩套装，因其外包装木盒的印彩含铅。,GM hit by $4.9B verdict (July 9, 1999: 5:54 p.m. ET) LOS ANGELES (CNNfn) - A jury awarded $4.9 billion Friday to six burn victims who were permanently disfigured when the General Motors car they were riding in on Christmas Eve 1993 burst into flames after being hit in a rear-end collision. The award includes $107 million in compensatory damages and $4.8 billion in punitive damages. The car hit in the crash was a 1979 Chevrolet Malibu. The jury found that the automaker chose to use a less expensive and less safe fuel tank design in the 1970s instead of more costly tanks that would have survived crashes at speeds as high as 70 mph. 注:通用1998年利润只有30亿美元,CNN的一则报道,关于通用官司的国内报道 /Bqb/19990714/GB/3943%5ED0714B1710.htm,这起巨额赔偿金的判决经过加州法庭10周的开庭审理，调查焦点放在通用有关油箱的内部文件上，最后根据一份通用公司内部的研究报告做出判决。原告的律师表示，这份文件显示，通用公司早就知道这型雪佛兰轿车的油箱设计的位置不安全，但认为大量召回车辆检修的成本远比打官司还高而作罢。 原告律师潘尼希强调，这款车的缺点是油箱距离后保险杠太近，通用公司曾做过无数的测试都没有过关，但最后仍保留原来的设计，因为如要更改设计，每部车要多花8.59美元，至于打官司，包括死亡理赔，每部车只要多花2.4美元。,信息不对称条件下的博弈行为 逆向选择：旧车市场的例子；信贷配给的例子；医疗保险的例子 道德风险：汽车保险的赔偿额度 逆向选择、道德风险的结果：阻碍了有利的市场交易,市场与收入不平等（图） 完美的市场：不会扩大初