社会政策--第五讲__社会政策的基本要素.ppt

第五讲 社会政策的基本要素,一、社会政策的主体,（一）社会政策主体的基本范畴 1、社会政策主体的基本含义 是发动或参与行动过程的行动者 服务的提供者 制度化的行动者体系,2、社会政策主体的不同角色 行动的责任者 行动的组织者 资源的提供者：包括财政资源、人力资源、物质资源 社会服务的直接提供者,3、社会政策主体的不同层次 （1）责任层次：制度模式与补救模式中政府责任的不同。 制度模式：社会福利是一种基本的社会制度，首先由政府的福利计划来满足社会成员的各种需要和解决社会问题。 补救模式(剩余模式):指首先应当由其他方式（市场或家庭等）满足社会成员的各种需要，只有当这些方式都失效时，才由政府通过社会福利的方式去解决。,（2）角色层次 决策主体、执行主体、评估主体等 （3）公共行政层次： 中央政府地方政府（省级县级）-社区 低层次责任原则与高层次责任原则,（二）社会政策的组织体系 任何一个社会的社会政策行动都是通过这些组织体系而制定和实施的。或者说，任何社会政策行动都是组织化的行动，组织的结构和过程对社会政策的效果会发生很大的影响。因此，研究社会政策离不开对其组织体系的研究。,1、 社会组织在社会政策过程中的作用 社会政策的制定和实施与社会的组织化程度和社会组织方式有密切的关系。 所谓社会的组织化程度，是指社会中各类组织的发展程度及其组织体系严密化的程度，以及个人被纳入到正式组织中的程度。 政府的社会政策行动普遍地通过各类组织来实施。 社会服务也受各类专业化服务组织的影响。,2、 社会政策组织体系概述 商业性服务机构：营利性 公共性服务机构：非盈利性 政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是困难者提供必要的福利性服务， 非政府-非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以赢利为目标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性服务。 志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿服务。 就业组织（雇主）：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。,互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利-义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。 商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。 初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。,（三）政府在社会政策主体体系中的作用 1、政府的主要责任与作用 （1）不同的模式中政府责任不同 制度模式：基本责任。角色：资源提供者、服务提供者、规划者与监管者 剩余模式：补偿责任。角色：资源提供者、服务提供者、规划者与监管者 （2）发展型社会政策：基本责任；角色：角色分离,2、福利国家模式的优点与缺陷 （1）优点： 资源优势、行政优势、伦理优势（更好的体现社会公平） （2） 缺陷： 低效率、福利病、垄断性,（四）非政府-非营利组织在社会政策中的作用 1、社会政策不是政府的专利。 （1）为国民提供公共产品是政府的义务而非权力，政府没有权力垄断公共产品的提供 （2）由于存在政府失灵，在许多领域由非政府组织提供服务可能更有效率和质量 政府失灵：低效率、服务质量差、腐败、政府扩张,（3）只要能够对社会资源、地位、权力的再分配带来影响或改变的组织，均可列入社会政策的提供范围或关注范围。 （4）在社会资源的分配和再分配中，政府、第三部门等各自起了不同作用。 一个社会如何通过选择公共的、私人的或是志愿的机构来满足其公民的需要，由此可分辨一个国家不同时期的社会政策取向,2、当代非政府-非营利组织的基本性质 （1）独立性；社团法人 （2）不以盈利为目的 3、当代非政府-非营利组织的特点 非营利性 福利性 公共性 多样化的资源支持,4、当代非政府-非营利组织的角色和作用 中介组织：筹集；分配 提供服务 5、非政府-非营利组织在社会福利服务事务中历史演化及发展趋势 自19世纪下半叶至20世纪20、30年代流行于英、美、法及欧洲其他早发达国家的慈善组织协会及社会公社（Social Settlement, Settlements and Neighborhood Centers ）运动，反映了来自既非政府又非市场的民间第三部门，为达到社会公平，努力推动社会资源公平分配的意愿和举措。,1869年，伦敦成立历史上第一个慈善组织协会，协调政府与民间的各种慈善组织活动，有效地救济贫民。 1877年，纽约成立了美国第一个慈善组织协会。 1884年，伦敦创立了世界上第一所社区服务中心，称汤恩比馆，由此带动欧美各国的社区改良运动。,6、以非政府、非营利组织为主体的第三部门新特点： 首先一些老资格的志愿者协会和慈善组织的社会地位较前衰落。与此同时，一些专业化的自助组织以及社区内的各种网络组织蓬勃发展起来。,其次，发展中国家的非营利组织和机构有了长足的发展，从而出现了前所未有的世界性的非营利组织新结构。 第三，以非营利组织为主体的第三部门正在形成各种各样的国际组织网络，致使第三部门的活动领域超出了地区和国界的限制。,7、政府与第三部门的关系及其发展 （1）政府与第三部门的关系模式 对抗型 补充型：对政府服务的拾遗补缺 互补性：相互补充，发挥各自优势,（2）政府与第三部门关系的发展趋势 政府角色的转换：角色分离 政府更多的充当服务规划者和监管者的角色 在大多数的时候充当资源提供者的角色 尽量减少服务提供者的角色 鼓励第三部门的发展并在社会政策领域承担更大责任,第三部门的责任： 更多的时候是服务提供者 资源的筹集者 行动的组织者（在政府许可范围内） 监督者,（3）我国第三部门发展中存在的问题 政府的态度：缺乏有效的政策手段；限制 大量事业单位的挤出效应 公民社会的发展不足,（五）当代社会政策主体发展变化的趋势：多元福利模式 政府责任的历史演化：不干预主义-福利国家-多元福利 多元福利的含义：福利主体多元化 混合福利模式的含义： 多种福利主体并存、多种机制并存。,当代社会政策体系中政府与非政府机构的关系：分工、合作、监督 分工：纵向分工与横向分工 纵向分工：政府：制定政策、提供资源；非政府机构：提供服务 横向分工： 合作：官办民助与民办公助 监督,二、社会政策的对象,（一）社会政策对象的界定 1、社会政策对象的含义：社会政策行动的接受者 为谁提供服务 应该为谁提供服务 整体取向与个体取向 2、社会政策对象的分类： 一般性对象与专门性对象： 普遍性对象与选择性对象：社会保障；社会救助;(经济适用房）,3、社会政策行动中的普遍性福利模式与选择性福利模式 普遍性福利模式：社会政策行动倾向于不加区分的各券社会或某些群体中的所有成员提供相同的福利，而不考虑他们是否都有相应的需要。 选择性福利模式：社会政策行动倾向于首先界定社会中或一个群体中哪些人真正需要救助，在此基础上将社会福利集中提供给最困难的人或家庭,社会政策行动中的普遍性福利模式与选择性福利模式的利弊 普遍性福利模式：利：救济面宽；操作简单；无“耻辱烙印”。弊：福利开支巨大；资源浪费 选择性福利模式：利：集中资源；效率高；不易产生依赖。弊：操作复杂；失误；贫穷烙印。,（二）社会政策的受益者分析 1、谁是社会政策的受益者：广义与狭义 广义：直接受益与间接受益 狭义：直接受益,2、社会政策受益者分析的基本视角 事实分析：哪些人受益；如何受益。（中国的经济适用房政策：真正的受益人并不是低收入者，而是拥有权力的人） 价值与道德分析：是否符合社会主流的价值观与道德规范 是否应当考虑受益者的个人原因：值得救助的人；救助条件； 直接受益者与间接受益者,（三）社会政策的受损者分析 1、谁是社会政策的受损者： 直接受损者：多纳税的人； 间接受损者:受益较少的人。 2、社会政策的受损者分析的基本视角： 事实分析：哪些人受损；如何受损 道德与价值分析：杀富济贫与奖懒罚勤；社会关怀与慈善道德；现实主义 受损者的反应,（四）弱势群体与社会政策 1、弱势群体的含义：由于各种原因而社会地位低下的群体 经济地位低下的群体 政治地位低下的群体 社会地位低下的群体 2、弱势群体的特定性与相对性 弱势群体与特征人群：整体弱势与个别强势（老人中的富翁）,3、弱势群体的道德价值评价：非法移民、吸毒者） 4、弱势群体产生的原因： 自身原因与社会原因 贫困的含义 经济资本贫乏 能力贫困 社会资本贫困,5、社会政策在帮助弱势群体中的作用 福利救助（经济贫困） 增能（能力贫困） 提供机会（机会贫困）,（五）社会救助 1、社会救助及其政策含义 按宪法规定，社会救助是对年老、疾病和丧失劳动能力而陷入生存危机的公民给予物质上的救济和援助，以保障他们的基本生活，帮助他们克服困难，摆脱困境。 社会救助政策是社会成员陷入生存危机或不能维持最低生活限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助和社会服务的政策。,它是国家与社会向社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，通常被视为政府的当然责任与义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目标是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。,它包括灾害救济，贫困救济和其他针对社会脆弱群体的扶助措施。它处社会保障政策中最基本层次。在城镇主要有城市居民最低生活保障，在农村，将救济与扶贫结合起来解决贫困问题。此外还有灾害救济和特殊人员救济。,2、社会救助政策的特点 第一、社会救助基金主要由政府财政开支，辅之以社会捐助和募集； 第二、救助对象没有任何缴费义务，权利与义务非直接对应，强调国家和社会的责任和义务，公开承认造成贫困现象主要是社会原因，国家主要是救助者，向公民提供救助是自己的职能之一，社会救助接受者把享受救助视为自己生存的权利，不需要先尽义务后享受权利，这摆脱了人格受侮辱的情况。,第三、救助对象往往不确定。包括缺乏劳动能力又没有生活来源的孤老残幼人士和疾病患者，或因遭遇重大灾害、某种意外或突发事故，生活陷入困境的人。 第四、社会救助标准是低层次的。国家和社会提供满足最低生活需求的物质资助和社会服务，以帮助救助对象维持最基本的生活。相对社会保险和社会福利、优抚保障而言，社会救助的待遇标准最低，处于社会政策体系的最低层次。,第五、社会救助手段的多样性。分现金救助、实物救助，长期固定救助与临时应急救助，政府救助与民间救助，贫困救助与自然灾害救助，特殊救助与扶贫工作等。 第六、程序的法定性。必须接受一系列的法定程序，方能获得社会救助的待遇。如接受家庭经济状况调查，经个人申请，社区证明，基层审核，上级批准的程序等。,3、社会救助原则 第一、收入状况调查原则。社会救助是一种无偿救助，在实施给付前要通过收入状况调查，确认其处于贫困状态。收入状况调查主要包括家庭成员的工资收入、隐性收入、资产收入；有无法定供养关系存在；日常生活情况等方面的调查。这种调查可依托申请人居住地的社区进行。各国的社会救助法中都有这方面的规定。,第二、积极救助与协助自立相结合原则。（一）在自然灾害救助中，救助与贷款相结合，需要给予一定基本生活救助，同时发放低息或无息贷款，积极开展生产自救，迅速恢复正常生活；（二）当区域经济落后成为贫困的主要原因时，救助与发展区域经济相结合；（三）对有劳动能力的救助对象，把重点放在助其自立上，救助与助其自立相结合。,第三、生存权原则。人人有生存权利，社会救助要维护人的基本生存权利。 第四、反贫穷原则。在短期内消灭绝对贫穷现象的同时，尽可能减少相对贫困。同时要救助与防贫相结合。,4、社会救助项目 第一、自然灾害救助即救灾：对灾后生活无着落的灾民给予生活上的救助和帮助。 第二、城乡贫困救助：社会成员因多方面原因使自己和家庭陷入生活困境，由国家和社会给予救助和帮助。 第三、特殊对象救助：依据有关专门政策针对一部分特殊社会成员给予救助和帮助。,第四、失业救助：对因失业或企业破产而生计断绝切，失业保险期满仍无法重新就业的劳动者的救助。 第五、法律援助：对因经济困难无力承担诉讼费用的公民，政府组织专业法律人员提供免费或减费的法律帮助，或由司法机关给予减免诉讼费用，以保证其法律所赋予的诉讼权利得以实现的司法救助制度。通过形式意义的平等，追求实质意义的公正。,（六）城市居民最低生活保障政策 1、最低生活保障制度 最低生活保障制度是以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。 目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行。,我国城市居民最低生活保障制度，是指由政府出面，对城市中的贫困居民，按照最低生活保障标准给予基本生活保障的制度。 这是一项对收入低于最低生活保障线的贫困人口实行差额补助的社会救济制度，是一种政府行为，也是现代社会公民应享有的权利。,2、最低生活保障政策的特点 第一，按照最低生活保障线获取社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，达成贫困的社会因素大于个人因素，对于国家和社会来说，社会救助是其不容推卸的责任，最低生活保障制度常被视为一个现代国家起码应该实施的社会保障项目。,第二，一般会有一套“家庭经济状况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况。 第三，提供的仅仅是满足最低生活需要的资金或实物，目的是保障每一个公民的基本生存权利。,3、我国城市居民最低生活保障政策的内容 （1）我国城市居民最低生活保障的对象 条例明确规定了城市居民最低生活保障对象主要是：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。,这些对象包括：（一）三无人员，即无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人或扶养人的居民； （二）失业保险期满未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民； （三）家庭有人在职，但在领取工资或最低工资，退休金后，家庭人均收入仍低于当地最低生活保障标准的居民； （四）因天灾人祸造成暂时生活困难的居民。,第一类属于传统的救济对象，后三类属于新增的社会救济对象。随着经济体制改革的深入，后三类救济对象会有所增加，逐渐成为最低生活保障的主要对象。,（2）城市居民最低生活保障的原则 第一，保障基本生活原则。 第二，中央统一规划，地方分散决策的原则。由于中国地域辽阔，经济发展不平衡，各方面存在较大差异，中央政府只提出原则要求，具体标准由各地根据当地消费水平，生活习惯，救助对象人数，财政支付能力而定。 第三，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针，政府，集体，社会共同责任原则。,（3）城市居民最低生活保障的管理 实行地方各级人民政府负责制。县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府（以下统称管理审批机关）负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作。 居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。国务院民政部门负责全国城市居民最低生活保障的管理工作。,（4）城市居民最低生活保障的资金来源 城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。,（5）城市居民最低生活保障标准 城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用来确定。,（6）城市居民最低生活保障申请 申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写城市居民最低生活保障待遇审批表。 由其所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。,管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。 申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。 民政部门经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。,（7）城市居民最低生活保障给付 城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。 享受待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。,管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动,三、社会政策的资源,（一）社会政策资源概述 1、社会政策资源的含义： 资源：一般是指维持某种自然或社会过程所必需的物质条件。 社会政策的资源；指维持社会政策行动所需要的各种物质条件。 2、社会政策资源的形式： 人力资源、财力资源、物力资源。 资金性资源与非资金性资源。,（二）社会政策资源的调动方式 1、政府调动社会政策资源的方式： 税收： 专项收费：受益者付费与非受益者付费。如：教育附加费、城市增容费等。存在乱收费现象。 国库券等,2、非政府社会资源调动的方式： 社会集资：一个社区或一定组织范围内，一定人群中，通过参与者共同缴纳一定资金的方式来兴办社会福利项目。 社会捐赠 志愿者服务 社会网络与社会资本,社会网络与社会资本 社会网络：是指个人之间复杂的联系网。至多经过5个人，就可以把任何两个美国人联系起来。 社会资本：人的社会网络成为个人或的提升和发展的重要资源。认识什么人更重要。 贫困者的渠道依赖和路径缺乏。 如何帮助社会政策的对象扩展社会网络，是当代社会政策的重要方面。,（三）社会政策的经费投入 1、经费量的投入是衡量一个国家社会政策水平的重要指标 2、政府的社会支出 政府社会支出的含义：政府在社会政策各个领域所作的财政投入量的总和，也就是政府财政总支出中用做实施社会政策的部分。 3、对政府社会支出的测量及统计指标 统计口径即方式的区别 人均支出额；政府社会支出额占财政支出总额的比例；政府社会支出占GDP的比例。,社会支出的结构与类别。各项社会支出在总额中所占的比例体现了一定时期政府社会政策领域投入的重点和方向。 预算内社会支出与预算外社会支出 中央财政社会支出与地方财政社会支出。,3、政府对社会福利的其他资助方式 减免税费。 人员调拨与物资调拨 4、社会政策的其他经费来源 项目配套资金 社会保险基金 国际援助 民间投入,四、社会政策的运行机制,（一）社会政策运行机制的基本范畴 1、运行机制的含义： 广义：是指社会政策行动各个环节运行的基本方式。 狭义：仅指社会服务的传递机制。 社会服务传递机制：指政府的社会政策资金如何转化为一定的服务方式而传递到受益者。,2、社会政策运行机制的重要性： 通过合理的运行机制可以有效的规范社会政策行动中各个行动主体的行为。合理化；形成合力。 通过合理的运行机制可以兼顾社会政策行动公平与效率的目标 通过合理的运行机制可以兼顾公共服务方式与个人选择自由。,（二）社会政