反垄断法豁免制度的含义.doc

目 录摘要1关键词1Abstract1Key words1引言 1一、反垄断法豁免制度的含义 2二、国外豁免制度适用的范围比较 2（一）特定行业 2 1自然垄断行业中的公用行业2 2银行、保险业2 3农业3（二）特定的卡特尔3（三）行使知识产权的行为 4（四）特定组织 5 1工会5 2特定企业组织：行业协会及中小企业团体组织5三、豁免制度适用的范围的演变趋势5（一）从主要对行业豁免转入到对行为豁免5（二）从绝对豁免转向有条件豁免6 （三）合理行为豁免将成为主要形式 6（四）随着管制的不断放松，反垄断豁免的范围越来越大 7四、我国反垄断豁免制度立法7（一）我国反垄断立法的现状 7（二）关于反垄断豁免制度的不足和建议措施 7 1垄断协议7 2自然垄断行业8五、结语9致谢9参考文献9谈反垄断法豁免制度的适用范围法学专业学生 周凡人 指导教师 尹雪英摘要：反垄断法豁免制度作为反垄断法的一项基本制度，在各国反垄断立法中都有规定。2007年8月30日,全国人大常委会审议通过了中华人民共和国反垄断法,作为一国的“经济宪法”备受瞩目。本文认为,在肯定立法成果的同时,对于反垄断法豁免制度的适用的问题仍值得探讨。在此背景下，本文首先介绍了反垄断法豁免制度的含义，并对若干国家和地区适用除外制度进行系统研究，进而分析该制度适用范围的变化和趋势，并在此基础上介绍和探讨我国新颁布的反垄断法的适用豁免制度，同时提出了一些完善该项制度的建议和措施。关键字：反垄断法；豁免制度；适用范围；演变趋势Discussion about the Exemption Systems Applicable Scope of Anti-monopoly LawStudent majoring in Law ZHOU Fanren Tutor YIN XueyingAbstract： The exemption system is one of the basic systems of anti-monopoly law, existing in the various countries counter-monopoly legislation. On August 30, 2007, Standing Committee of the National Peoples Congress considered and passed the Peoples Republic of China Antimonopoly law, which took the countrys much attention as “the economical constitution”. This article believed that, during affirmation legislation achievement, the question of the antimonopoly law exemption system was still worth discussing. Under this background, in this article, the meaning of the antimonopoly law exemption system is introduced first, and the exception system of some countries and the area is researched, then the change and tendency of this system is analyzed, and in this foundation the exemption systems applicable scope of our countrys new anti-monopoly law is introduced and discussed. Simultaneously some consummate suggestion and measure about this system are proposed.Key words： anti-monopoly law；the exemption；applicable scope；evolution tendency在市场经济体制中，最为重要的机制就是竞争机制，反垄断法的主要功能就是通过反垄断和制止限制性竞争，保护自由的竞争。因此，作为现代经济法的最典型和最核心的组成部分的反垄断法，被誉为一国的“经济宪法”，是各国发展市场经济所必不可少的基本法律制度，在市场经济国家的法律体系中占有十分重要的地位。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了中华人民共和国反垄断法(以下简称反垄断法)，标志着中国经济立法体系的进一步完善，是中国逐步与国际接轨的客观需要。反垄断法在借鉴国际经验和充分考虑我国实际情况的基础上，包括了各国反垄断法一般所具备的主要内容，确定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中的制度，对行政垄断也做出了禁止性规定，还确立了垄断协议豁免制度、市场支配地位推定制度等，明确了我国反垄断法的基本法律框架。反垄断法多处规定了豁免制度，但是，多数学者认为有关制度规定原则性较强,对豁免的规定具有较强的概括性,给将来的执法实施留有了很多细化空间。一、反垄断法豁免制度的含义反垄断法上的豁免制度，又称之为反垄断法上的适用除外制度，是指一些本应适用反垄断法予以限制或禁止的行为，但是根据法律的规定或依某种法定程序认可，仍允许其实施而豁免对其的制裁或追究其法律责任的一种制度。从反垄断法适用除外制度的界定可以看出反垄断法适用除外有以下构成要件：一是根据反垄断法的规定，某行为属于垄断或限制竞争行为，应在禁止之列。二是该行为既有限制竞争的损害，但也有促进效益的结果，利弊对比，整体上是利大于弊。只有利大于弊的行为才可能适用除外，弊大于利的行为，其危害性显而易见，不能适用除外。三是有关法律直接规定不适用反垄断法，或者依照法律规定的程序，经申报、批准豁免不适用反垄断法。适用除外只是例外，是严格的，必须要有法律依据，必须依照法定程序进行。四是该行为虽不适用反垄断法，但往往受相关的行业法律的规制从而取得合法性。适用除外仅仅是不适用反垄断法，但不等于说是一切除外，必须接受相关行业法律的规制，相关行业法律的规制是对适用除外的补救，接受相关行业法律的规制是适用除外的条件。12作为反垄断法的一个具体制度，豁免制度有利于协调反垄断与发展规模经济的关系，有利于实现反垄断法的优先政策目标，维护国家整体经济利益和社会公共利益，具有十分重要的意义，在反垄断法的制度构成中占有重要的地位。豁免制度是反垄断法的重要组成部分，豁免制度的生成对反垄断法协调垄断和竞争的关系具有特殊的意义。二、国外豁免制度适用的范围比较 从各国反垄断法适用除外的范围来看，主要集中在以下几方面：(一)特定行业，如自然垄断行业中的公用企业、农业、银行业、保险业等根据其他法律的规定所进行的某些限制竞争行为，日本、韩国和我国台湾地区都称之为“依其他法令而行使的正当行为”。(二)特定的卡特尔，主要包括合理化卡特尔、结构危机卡特尔、中小企业卡特尔、出口卡特尔等。(三)行使知识产权的正当行为。(四)特定的组织如工会、消费者协会、合作社等的实施合法行为。(一)特定行业 在社会经济的某些行业和领域，由于其本身的固有特性，或者由于国家的政策，法律对其垄断和限制竞争行为做出某种豁免和适用除外的规定。这些行业和领域主要包括以下四方面： 1自然垄断行业中的公用企业 近年来，国外反垄断法几乎都废止了对公用企业的适用除外。 英国从1984年开始进行公用事业改革，先后颁布电信法、电力法、煤气法等法律，依法推进改革。对于煤气、电力等产业的全国性输送网络的铺设，由国家专设的企业经营。但这些产业的其他方面经营业务则不具有自然垄断性或弱自然垄断性，在交易、供应方面可以开展竞争。112 日本从20世纪80年代开始实施了民营化改造，颁布了民营化法。由于日本的国内市场经济机制健全，金融体制和社会保障制度较为配套，其民营化收到良好成效，行业竞争明显增强，经营状况好转，从而得以在国内公用事业改造中普遍推广。 2银行、保险业 银行业和保险业由于自身的特点，大多免受反垄断法的追究，但是这种反垄断法的适用除外不是绝对的。银行、保险公司的限制竞争行为应是有限的，超过合理限度的垄断行为不应该受到反垄断法的豁免。美国反托拉斯法对银行和保险业实行部分豁免，包括金融服务和保险业在内的特定行业在不同的范围内享受法定豁免。反托拉斯法禁止相互竞争的企业协议固定价格。但在银行业中，固定价格不但是合法的，还是必需的。保险业豁免适用反托拉斯法，主要规定于国会制定的麦克卡兰-费古森法(McCarran-Ferguson Act)。自麦克卡兰一费古森法通过之后，所有的州都颁布了规制保险业的规则。2 德国反对限制竞争法在29条及第130条规定了银行及保险业的适用除外。但德国对这两个行业的豁免也是部分和有限制的。首先，它只允许银行和保险企业为了共同的目的而订立的限制竞争、限制价格或者合同条件的协议。其次，其豁免是有条件的，当银行业、保险业蓄意滥用其己达到的市场地位时，卡特尔局就会予以禁止。 通过上面的介绍可以看出，在美国和德国，银行业和保险业的豁免是部分和有限的。 3农业 与一般的工业产品相比，农业(包括林业和渔业)及其产品有很大的不同。许多国家都允许这些行业的经营者之间订立限制竞争的协议，甚至有的国家还规定了最低保护价格，国家给予价格补贴或直接参与购销活动。欧共体的绝大多数农产品是由欧共体统一管辖，并由欧共体内各国共同商定它们的最高限价和最低限价，实行出口补贴。根据欧共体条约第42条的规定，欧共体的农业政策优先于竞争政策，而且农业是唯一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业。 在美国，若干农产品市场也属于反垄断法适用除外领域。克莱顿法规定反垄断法不禁止那些为合法目的而采取互助措施的农业和园艺组织的活动。1922年颁布的凯伯一沃尔斯塔德法，授权农产品生产者结成联合体，共同加工、处理、销售其所生产的农产品，并为此签署合同、协议或雇佣共同的销售代理，不受反托拉斯法的约束。1926年颁布的“合作销售法案”进一步扩大了对农业联合体或其授权代理的授权范围，允许农民通过其联合体或代理就产品、市场和价格等交换信息、加强协调，并不受反垄断法的约束。 德国反对限制竞争法第28条规定了农业的豁免，规定农业生产企业及农业生产者企业联合会可就农产品的生产、销售以及使用储存、加工或处理农业产品的共同设施达成的协议可得到豁免。(二)特定的卡特尔 欧共体竞争法上的豁免制度源于罗马条约第81条第3款，根据该条约以及其他条例的规定，豁免通过两种形式赋予有关企业：一是集体豁免(group exemptions)，由欧共体理事会或者欧共体委员会用制定法规的形式，给予符合其规定条件的某种类型的具有限制竞争性质的协议以豁免禁止规定，且不需申报的豁免。另一种形式是个别豁免(individual exemptions)。在2004年之前，对于不符合集体豁免条件的协议，由当事人单独申报并经欧共体委员会审查后，认为符合第81条第3款规定条件而授予的豁免。3133-139 德国反对限制竞争法对卡特尔的规制非常严厉，因此反对限制竞争法又称为卡特尔法，如某些类型的卡特尔不管其产生的具体情况，也不管其效果如何，均得被视为非法，这类卡特尔适用的是本身违法的原则。4但是令人感到意外的是，反对限制竞争法对于可豁免的卡特尔却规定得最为具体。德国法对卡特尔的禁止与豁免规定，体现了德国社会市场经济的特色：既强调竞争，又兼顾某些经济领域允许限制竞争的必要性；既要充分发挥市场机制的调节作用，又要保持国家的宏观管理和经济干预。这是德国法不同于其它国家法律的一个很重要的特点。美国反托拉斯法中没有具体列出哪些卡特尔可以豁免，而是以“合理原则(Rule of reason)”具体判断某一卡特尔是否具有法律许可的合理理由；如被证明是不合理的，具有反竞争的效果，则应受到法律的禁止。在司法实践中，法院在适用“合理原则”的同时，还采用了“本身违法原则(Per se rule)”以限制“合理原则”的适用范围。美国谢尔曼法第2条规定:“任何人垄断或企图垄断,或与他人联合或共谋垄断州际贸易或对外贸易,是严重犯罪。”这是一项严格禁止的规定,从条文本身规定来看,它所禁止的是垄断行为(monopolizing),而不是垄断地位本身(monopolize)。然而从美国反托拉斯法的司法实践来看,对于垄断地位的态度是并不稳定。在1920年的美国钢铁公司案中,法院认为企业具有大型规模本身并不违法,因为企业可能会由于改进技术、良好效率、商业技巧等原因得到发展或增长,获得规模经济效益,从而在市场上拥有垄断地位,只有当企业存在谋求垄断的企图,并通过不属于“工业发展的正常方法” 5433实现了目的,造成对竞争的实质性限制的情况下,其行为才构成违法。 日本禁止垄断法、中小企业团体组织法等法律对卡特尔的规定有：(1)不景气卡特尔：1953年为了应付经济不景气的状况，修改了反垄断法，增加了不景气卡特尔。随着经济的发展，1999年又废止了不景气卡特尔。(2)合理化卡特尔：(3)中小企业卡特尔。 韩国公平交易法第19条规定，如果共同行为属于产业合理化、克服不景气、研究技术和开发、调整产业结构、提高中小企业的竞争力、交易条件的合理化这六种情形，经公平交易委员会批准，可得到豁免。 我国台湾地区公平交易法第14条规定了7种卡特尔豁免：(1)为减低成本，改良品质或增进效率，而统一商品规格或型式的：(2)为提高技术，改良品质、降低成本或增进效率，而共同研究或开发商品或市场者；(3)为促进事业合理经营，而分别作专业发展者；(4)为确保或促进输出，而专就国外市场之竞争予以约定者；(5)为加强贸易效能，而专就国外商品之输入采取共同行动者；(6)经济不景气时期，商品市场价格低于平均生产成本，致该行业之事业，难以继续维持或生产过剩，为有计划适应需求而限制产销数量，设备或价格之共同行为者；(7)为增进中小企业之经营效率，或增强竞争能力所为之共同行为者。(三)行使知识产权的行为 知识产权是法律赋予的一种垄断权，即知识产权所有人在一定期限和地域内排他性地享有或者行使其知识产权。 在某种程度上，对知识产权垄断权的保护能够起到促进竞争的作用。然而，任何权利不受制约都会导致滥用。合法垄断的知识产权，必须根据法律明文规定的程序或规则获得和行使，这是知识产权的合法性界限。如果超过这一界限，就可能被认为构成知识产权的滥用，应当在反垄断法中加以规制。6博登海默曾说过：“我们必须得出这样的一个结论，即每个社会秩序都面临着分配权利、限定权利范围、使一些权利和其他权利相协调的任务。” “在个人权利和社会福利之间创设一种适当的平衡，乃是有关正义的主要考虑之一。” 7298 纵观各国对知识产权和反垄断法关系的处理，都是在反垄断法中规定适用除外的同时又对知识产权的行使作出适当的限制，以获得个人利益和社会利益的平衡。 美国在协调知识产权和反托拉斯法的关系以及依据谢尔曼法对知识产权的行使行为进行反托拉斯控制在立法、判例和执法实践方面都有一个发展的过程。在20世纪70年代初，美国联邦司法部对于知识产权授权行为的审查是以著名的“九不”(the Nine No-nos)原则为基础。8110但到了80年代，受芝加哥学派的影响，司法部逐步放弃了“九不”原则。在1995年4月1美国司法部反垄断局和联邦贸易委员会联合发布了知识产权许可的反托拉斯指南，就知识产权许可行为可能引起的反托拉斯问题，系统地说明了其在执法中将采取的一般态度、分析方法和法律适用原则，分析了知识产权和反托拉斯的关系，承认知识产权许可行为一般情况下是促进竞争的。9 在对待知识产权豁免问题上，德国的做法比较谨慎，采用立法形式具体规定了许可合同的限制条款，主要在反对限制竞争法第一编第二章第20条与第102a条中。相比之下，德国法的规定比美国法中的“合理原则”推断更为明确，操作性更强。为了平衡竞争法和知识产权的冲突，欧共体有关机关一直在进行尝试。在长期的实践中，欧盟竞争法发展了确立运用知识产权的三大基本原则：知识产权的所有权中“存在权”和使用权相区分原则；权利耗尽原则；同源原则。 我国台湾地区公平交易法第45条规定依著作权法、商标法或专利法行使的正当行为可适用除外。日本禁止垄断法第23条规定行使无形财产权的行为可适用除外。韩国公平交易法第59条也作了类似规定。 从立法特征看，成文法国家强调法律的体系性和逻辑性，可操作性和适用性是它的基本要求，因此德国、欧共体、台湾地区和日本的相关立法比美国更明确。从整体上看，欧共体竞争法对行使知识产权的控制采取了比美国更为严厉的态度。然而，欧共体竞争法有很强的政策性功能。如何确定应该豁免的行使知识产权的范围，这取决于根据一国市场经济的发展状况而制定的竞争政策。(四)特定组织1工会工会是一个具有政治性质的组织，在保护工人的利益方面具有特殊作用。美国对工会与雇主根据国家劳工关系法就强制性事项进行集体谈判达成的协议可豁免适用反托拉斯法。但当工会与一群雇主签订工资标准或其他强制协议，并将其强加给另一些雇主从而构成限制竞争的合谋时，就失去反垄断法豁免权。美国1935年的国家劳工关系法规定了上述内容。随后的立法进一步明确规定，工会组织为促进其成员的合法利益所从事的活动，即使损害商业竞争也免受反垄断法追究。于是，美国1932年颁布的诺里斯一拉瓜迪亚法规定劳工免受反托拉斯法的约束。2特定企业组织：行业协会及中小企业团体组织各国对行业协会从事的如制定行业竞争规则、抵制竞争中有悖于正当竞争和效能竞争原则的联合行为当然适用除外制度。但同时，各国反垄断法均禁止行业协会的联合限制竞争行为，如协会成员之间凭借行业协会的组织和联络相互协调一致，共同决定商品或服务价格、限制产量、划分市场、联合抵制等行为。10德国和欧共体禁止企业联合组织限制竞争的决议，日本禁止限制竞争的事业者团体的活动。在美国，不仅禁止工业或商业性的行业协会限制竞争，而且自20世纪70年代以来还禁止律师、会计、工程和医疗等职业协会通过直接或间接的方法限制竞争。11108尽管各国反垄断法对于以上行业和组织实行豁免，但几乎所有的豁免都是相对的，有条件的，并且并非都规定在反垄断法中，一般农业、金融和保险、知识产权及一些卡特尔的豁免及企业合并的豁免大多规定在反垄断法中，而其他的豁免则规定在特别法和专门法中。三、豁免制度适用范围的演变趋势 反垄断法豁免制度在维护竞争、促进本国经济发展、维护社会公共利益方面发挥着独特的作用。近年来，随着经济的全球化发展，豁免制度在范围、内容与方式上都发生了一定的变化。豁免制度与经济发展息息相关，有利于国家产业政策的实现，在相当长的时间内会得到各国的重视。在经济全球化与法律趋同化的进程中，豁免制度也会逐渐趋于协调，并表现出如下特点：(一)从主要对行业豁免转入到对行为豁免考察反垄断法豁免制度的发展可以看到，最初的豁免主要是对垄断行业的豁免，在自然垄断理论的指导下，许多垄断行业被保护起来。此外，那些在国家经济中处于弱势地位但却属于基础性的行业也给予广泛豁免。随着科学技术和社会生产力的发展，市场经济的实践打破了垄断行业需要整体保护的必要，竞争被引入到相关行业之中，电力、电信、铁路、民航等传统上的自然垄断行业，随着近年来的改革，可竞争性部分已经进入到市场中来。许多国家在这些行业放松管制，允许新的竞争者进入，使得全行业垄断的现象被打破。除了自然垄断行业，其它与公众利益较为密切的行业，如银行业、保险业、出版业等曾作为主要保护的行业也在逐渐退出豁免领域。反垄断法中的行业豁免明显减少，行为成为主要豁免对象。 (二)从绝对豁免转向有条件豁免 很长时间以来，对农业、林业、渔业的豁免，对银行、保险业的豁免，对自由职业者的豁免等基本上属于绝对豁免，没有什么限制，即使附加了条件，也是个别的或极其有限的。绝对豁免一般来说是提供给整个行业的。当作为一个行业的整体豁免被缩小之后，绝对豁免几乎就不存在了。体育行业过去完全被排除在反垄断法管制范围之外的。但现在也有变化。1998年德国修订的反对限制竞争法第31条规定了体育适用除外，但同时给予了限制，规定：“第1条不适用于体育协会集中转让其依章程举办的比赛的电视转播权的行为，但以此类体育协会在履行其社会政策方面的责任时，也承担着促进开展青少年体育和业余体育活动的义务，并以适当提取集中转让电视转播权收入的方式来顾及这一义务为限。”从绝对豁免发展到有条件豁免或称相对豁免，使得许多豁免的取得需要依照一定的标准予以审查。从各国法律规定上看，明确规定豁免标准的集中在两个方面：协议性行为的豁免和合并豁免。例如，1999年德国反对限制竞争法第2条规定七类卡特尔可以得到豁免。在合并控制方面，反垄断机关认同一个合并行为的通常理由是有利于整体经济和社会公共利益；能够提高企业经济效率；改善市场竞争条件；提高国际竞争力等。只有具备法律规定的条件，相关的豁免才能获得。 绝对豁免被各种条件下的豁免所取代，有条件豁免将成为主要的豁免方式，这不仅是一种形式上的变化，更是一种理念的或本质性的变化。传统上，前面提到的豁免中的一些属于反垄断法“适用除外”的范围。由于豁免制度明确宣称某个行业或某些行为免于反垄断法追究，因而，人们常常将豁免等同于反垄断法适用除外。豁免与适用除外是反垄断法上的两种制度，还是对同一制度的不同表达，在很长时间并没有明确的区分。就反垄断法对于某个行业或行为所存在的垄断不施加法律后果的角度上看，两个表达确实是可以相互代替的。但也有人认为两者之间存在差异。从词汇本身的涵义上考察，“适用除外是法律上规定某些组织和行为不适用反垄断法；而豁免是指对应当适用反垄断法的限制竞争行为或垄断，在特定的情况和条件下，出于国家、社会利益或其他考虑，免予追究。”从法律适用上考察，“豁免是原则适用基础上的一种例外，它不同于原则上不适用反垄断法的适用除外制度。” 12基于该理念，对于被列入到适用除外范畴的行业或行为是不违反垄断法的，但被列入到豁免范畴的垄断行业或行为应该是为反垄断法所反对的，只是免于追究责任。 (三)合理行为豁免将成为主要形式 一定条件下取得豁免必然受制于合理原则的考察。对具有合理因素的行为的豁免是由反垄断机构依照反垄断法的基本规则通过对一定行为进行分析，权衡利益与损害，从而宽容那些虽有损于竞争、但对整体经济负面影响不大或对整体经济的利益大于限制竞争后果的行为。但什么样的行为是具有合理性的行为，在不同的国家和一个国家的不同时期都是不一样的，利与弊的权衡受制于一国的经济发展水平和一定时期的经济发展目标。作为反垄断法的例外规范，豁免规定可以比较灵活地调整竞争政策与产业政策之间的关系，可随着动态的经济发展随时对豁免的内容与条件做出必要的调整。在经济全球化面前，为应对国际市场竞争，反垄断机构将通过对具体行为的分析对有助于实现国家竞争力的行为提供更多的豁免。对于发展中国家来说，善于利用反垄断法豁免制度将会有助于增加国际竞争力。实际发生的诸多案例已经给予了我们这样的启示：合理性豁免将成为各国豁免的主要方式。 从理论上说，行业豁免的减少与行为豁免的增多是符合反垄断法从关注市场结构到注重行为分析这样一个转变过程的。在反垄断法的视野中，“作为反垄断法的适用例外的合法垄断应是有条件的、相对的。即使对于自然垄断行业、银行业和保险业、农业渔业林业等特定的合法垄断行业，法律也只是允许其垄断状态（独占地位）的豁免，而不能允许其独占地位的滥用。其他的特定的合法垄断行为的豁免更是如此。” 13合理性豁免的广泛使用从总体上扩大了反垄断法豁免制度的实际价值。 在各国反垄断法上，合理原则的运用主要采用两种形式：一种形式是明确列举某些行为属于合法行为，反垄断法会给予豁免，如德国对各种卡特尔的豁免；另一种形式是没有直接确定豁免行为，而是规定了可豁免的条件，具备这些条件将给予豁免。两种不同的形式都体现着合理原则，但前者更多地表现为合法原则的事先运用，并对可豁免的行为明确化，而后者具有更明显的灵活性，可以根据不同时期的经济发展灵活地决定豁免的内容并予以解释。 (四)随着管制的不断放松，反垄断豁免的范围越来越大虽然，行业豁免的减少应该缩小反垄断法豁免的范围而不是扩大。但我们可以看到的是，这种缩小实际上却被其它各种理由下的豁免取代了，并且变得更为普遍。经济的全球化发展，特别是在WTO的自由贸易政策推动下，各成员国政府都需履行在WTO下所做的允诺，不断放松管制，减少对行业和企业的各种保护，使其进入到竞争环境中，经济的开放性愈加明显。而以自然垄断为代表的垄断行业的逐渐开放，进入竞争领域的行业应该是越来越多，这代表了自由贸易发展的方向。当然，在自由贸易化的发展过程中，由于各国经济发展水平的不同，所承受的压力是不同的，一些经济发展水平较高的国家表现为更多的放开对产业的保护使其进入到竞争中，另一些国家则需要在一定期限内或一定条件下为缺少竞争能力的产业提供保护，这些国家便需要更多地利用反垄断法的豁免制度。豁免保护与一国的产业政策是紧密相联的。对一些国家而言，明显地需要通过豁免制度来维护国家的产业政策，那么，对全球国家来说，要在国际竞争中获得优势地位，从整体上提高国家竞争力，也必然重视豁免制度的使用。一些应该禁止的合并被豁免通过的实际案例表明，具体豁免的广泛使用已经从总体上扩大了反垄断法豁免制度的运用和实际作用的发挥。 四、我国反垄断豁免制度立法（一）我国反垄断立法的现状早在 1987年8月，国务院法制局就成立了反垄断法起草小组，1988年就提出了“反对垄断和不正当竞争暂行条例草案”。1994年，反垄断法列入第八届全国人大常委会立法规划，这部法律的制定被正式提上议事日程，但第八届全国人大任内并未出台。1998年，该法又被列入第九届全国人大常委会立法规划，期间仍未出台。2003年12月，全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划，并作为本届人大要出台的重要经济立法项目。反垄断法立法项目在2004年又被列入国务院立法计划。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过了中华人民共和国反垄断法，多数学者认为这部法律规定原则性较强，对很多问题的规定具有较强的概括性，给将来的执法实施留有了很多细化空间。反垄断法多处规定了豁免制度，但目前学者们对我国反垄断法中规定的豁免制度认识的研究还比较少见。（二）关于反垄断豁免制度的不足和建议措施1垄断协议在反垄断法“垄断协议”一章中，第十五条第一款规定：“经营者能够证明所达成的协议属于下列情形之一的，不适用本法第十三条、第十四条的规定：(一)为改进技术、研究开发新产品的；(二)为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；(三)为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；(四)为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；(五)因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的；(六)为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的；(七)法律和国务院规定的其他情形。” 垄断协议在一些国家又被分为横向限制竞争行为和纵向限制竞争行为。大多数横向限制竞争行为适用“本身违法”规则；纵向限制竞争行为则多适用“合理规则”判定是否违法。对适用“合理规则”的行为，如果当事人能够证明该行为产生的效率大于其限制竞争所造成的损失，就可以得到豁免。14在反垄断法中，从字面上看不到这样的区别，似乎不管是否有效率，只要有这样的行为皆一票否决。这是不合理的，也有违竞争法的经济学原理。鉴于“效率标准”已经被很多国家接受为豁免理由，我们也有必要将这样的操作性规定纳入法律中。大多数国家除了规定“效率标准”的豁免理由外，还明文规定一些部门或产业中存在的联合协议可以豁免适用反垄断法，如出口行业、劳工组织、著作权协会等；此外，联合研发行为、危机卡特尔等特殊市场行为也在豁免之列。在我国给予豁免的这几种行为中，没有参照他国做法将诸如出口行业的联合协议规定豁免，应当补充这样的规定。因此，建议在制定实施细则时，要对豁免制度进行细化规定，并且要严格规定适用豁免制度的条件和审查制度。第十五条第一款中，第(五)种行为指的是惯常所称的“危机卡特尔”，对它加以豁免，大多出于保护受到外国产品冲击的本国重要产业的目的，这样的“危机”(即生产过剩、销售下降)必须在相当长的一段时期内一直存在，而且卡特尔行为必须受到严格限制，否则这样的豁免就太随意了。如德国反限制竞争法第6条规定了结构危机卡特尔的豁免条件：“因销售减少至需求发生持续性变化的，从事生产、制造、加工或处理的企业达成的协议或作出的决议，可以豁免适用第1条的禁令，但以该协议或决议为使生产能力有计划地适应需求所必需，并且有关规定顾及了相关行业的竞争条件为限。”这样的规定显然比我国反垄断法的类似规定要科学得多。第(三)种行为的豁免除了保护中小企业的目的外，看不出有什么其他道理。反垄断法保护的是自由竞争，而不是竞争者，在反垄断法中规定保护某类竞争者的条款，恐怕有违反垄断的经济学原理。保护中小企业成长的问题其实可以通过其他方法解决，如在法律中明文规定一定的市场份额、营业额的底限，低于这个底限的企业签订的协议，或协议所涉市场份额、销售额低于一定限额的，都被推定为不会产生限制竞争的影响。这样的规定也有助于降低主管机关审查豁免申请的工作量。关于企业兼并控制，我国基本上对采用事前审查机制并无太大争议。反垄断法规定超过限额的所有兼并必须申报，这是一项强制性的要求。对于未经批准而进行企业集中的，反垄断法规定反垄断主管机关可以责令停止该项集中、限期恢复原状，或者处以罚款。且不说恢复原状在已实施的企业集中案件中成本之高，有时甚至不具可行性，这里问题的关键是未经批准的企业集中应当区分情况对待，只有那些产生限制竞争结果的行为才应受到惩罚。各国的经验证明，90%以上的兼并一般都最终被放行，其对市场效率的正效应往往大于对竞争的负效应。但这样必然与审批的强制性要求相违背。可以这样解决这个问题：设置三档标准，低于最低一档标准的是那些不可能对市场造成限制性影响的小型兼并，可以自动取得豁免；高于最高一档标准的是那些必须报经事前批准的影响严重的大型兼并；介于这二者之间的兼并计划可以自愿选择事前申报，未申报并不影响兼并的效力，但企业必须承担可能事后被命令撤销的风险。 2自然垄断行业 反垄断法第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控。”依此规定一些国有垄断行业将豁免适用反垄断法。 这并不是不符合国际通例，许多国家的反垄断法律都有豁免性规定。如，美国反托拉斯法将出口贸易者联合体、劳工组织、部分职业运动等都排除在适用范围外。发展中国家在竞争法中适当地豁免一些自然垄断部门、关系国计民生的重要部门或幼稚产业，并不违反通行做法。但是，豁免是有限度的，并且应不断减少；否则，竞争性市场的目标只是一纸空文。许多专营专卖的行业或国有垄断行业，都由不同的政府部门分管。对哪些行业或企业豁免适用反垄断法，必然涉及这些政府部门与反垄断执法机构之间的权限分工问题。笔者建议，在未来的反垄断法实施细则中，应当专门规定豁免的具体标准与程序，以减少可能产生的争议，并保证反垄断的实效。