环境民主原则是环境资源法的一项基本原则.doc

环境民主原则是环境资源法的一项基本原则,其实质是指社会公众在环境管理及其相关事务中享有广泛参与的权利和义务。保障公众参与环境保护权利的实现,是世界各国环境保护的通例。而在我国现阶段,公众参与环境保护的意识不强,参与途径不畅,严重制约了我国环境保护事业的健康发展。本文从考察环境民主原则的形成发展入手,阐述了社会公众在环保过程中所享有的实体上及程序上的环境权利,最后提出了贯彻落实环境民主原则的具体途径。 一、环境民主原则的形成和发展对于该项原则,在我国环境法的有关著作中表述不一。有的称之为“公众参与原则”,有的称其为“依靠群众保护环境原则”。笔者认为,环境民主原则主要是指社会公众在环境管理及相关事务中进行参与和决策的资格和必要性,并据此享有和承担的法律上的权利和义务。“公众参与”也好,“依靠群众保护环境”也好,其解决的仅仅是社会公众参与环境管理事务的必要性,并未涉及到参与资格。而环境民主原则所包含的公民的环境权不受侵犯恰恰可以解决参与资格的问题。除此之外,作为环境民主原则应有之义的公众积极参与环境保护管理又能集中反映民主精神在环境管理及其相关事务中的贯彻和体现,是民主主义理念在环境管理活动中的必要延伸。1所以采取“环境民主原则”既简洁,又可以使理论归纳更为科学和准确。考察环境民主原则的历史发展,其逐步确立主要取决于人们对环境要素法律属性认识的不断深化,并由此引发民主精神在环境领域日渐生成并得以强化和稳固发展。以前人们对环境要素属性的认识局限在经济性上,而忽略了环境要素的生态性和精神性。由于环境要素的不可控制性和不易支配性,使得无法将之纳入财产或民法上的物的法律调整范畴,故在相当长的时期内多数环境要素一直被当作无主物对待。即任何人不得对其提出权利主张,任何人也无须为占有和使用支付代价。这种观念在实践中纵容了对自然资源的滥用和对环境的污染和破坏。当环境危机已威胁到人类生存、制约经济发展、影响社会稳定时,人们的环境意识觉醒,认识到环境要素并非是谁都可以无偿使用的无主物,而是“公共资源”和“人类共同继承的遗产”。美国密执安大学教授萨克斯创立的“公共信托理论”为法律对环境的控制找到了理论依据,一方面使政府对环境的管理更具可操作性和现实可行性;另一方面它使社会公众与环境之间形成了法律利益上的相关性,从理论上论证了全体公民为公益或私益对环境所提出的权利主张的正当性和合理性。环境民主原则的另一个重要理论渊源是环境权理论。环境权作为一项必备而迟来的基本权利,虽然在学界还存在广泛的争议,但环境权内容之一的公民环境权作为对社会公众有关环境的权利和义务在法律上的概括和认可,实质上肯定了社会公众参与环境管理及其相关事务的应有资格,并以此为基础逐步实现社会公众参与环境管理决策的经常化和制度化。因而环境权理论的确立从根本上反映了有关环境的法律精神从放任专制民主的变迁过程。1环境资源既然为社会公众所共同拥有,那么公众对环境资源的管理也就最有发言权。所以,我们可以说环境民主原则得以发展的力量之源主要有两个:一是公民环境权理论和民主思想的结合;二是环境保护群众运动和民主运动的结合。当代民主运动与环境保护运动的紧密结合,是促进环境民主成为环境法指导原则的基本动力。2二、环境民主原则的内容环境民主原则是指在环境资源保护中任何单位和个人都平等地享有为公益或私益保护环境资源、参与环境决策的权利,同时也负有保护环境资源的义务。其具体内容主要包括以下两个方面:(一)立法确认环境权和环境自卫权,为公众参与提供法律保障公民的环境权是指公民有在舒适、适宜的环境中生活的权利,是一项基本的人权。然我国宪法和环保基本法并没有对此予以明确规定,造成实践中单位和个人在参与环境管理和决策时对损害环境的行为进行控告、揭发、检举、起诉时于法无据。这将导致很少有人对环保的呼声认真理睬和给予及时有效的纠正,挫伤社会公众的积极性。故笔者认为,要贯彻环境民主的基本原则首先必须确立环境权。由于环境问题的滞后性、不可逆转性和损害后果的难以恢复性,决定了对损害环境的活动必须注意“防患于未然”,当公民的个人私益正在遭受不法侵害而又没有有效的公力救济手段时,公民有采取正当防卫的权利,即环境自卫权。3它是基于核心环境权的存在而产生的一种权利,同时也是保证核心环境权得以实现的一种补救性权利。设立环境自卫权的目的并不在于防卫措施本身可以防范多少环境危害,而在于促使侵害者认识到环境污染或破坏行为有可能会随时遭到社会公众的抵抗,并由此付出代价。(二)公众积极参与环境保护管理,并赋予其全面参与环境管理的权利其包括:环境知情权、环境结社权、决策参与权和诉诸司法权。首先,环境知情权包括两个方面的内容:一是社会公众的环境知情权的内容;另一是政府保证公众环境知情权实现的义务。知情权是公众有效地行使环境权和参与环境管理事务的前提与基础。任何单位和个人都有权获得由政府掌握的关于环境和发展的资料,有对环境生态状况、决策、工程项目、产品的知情权,有就具体环境问题向政府质询并及时得到答复的权利。为了保障公众环境知情权的实现,政府有关公共机构有义务向公众高效、及时、透明地发布环境信息。公众与政府和有关当局的信息不对称是公众参与的致命弱点,公众知情的参与可以避免参与流于形式。4其次,公众参与环境保护的形式可以分为两种:一是个人作为社会公众中的一员,参与环境保护;另一是建立相应的环境保护团体或组织,反映公众的环保建议、意见和要求。在公众参与制度中,这两种形式都是必要的,尤其是后者更能集社会集体之力量发挥公众参与的优越性。我国应通过环境基本法将宪法规定的结社权的组成部分环境结社权确定下来,明确公民有自愿组织环境保护团体,并通过环境保护组织参与环境决策和管理的权利。再次,环境决策参与权包括:公众有权参与环境法律法规的制定、环境管理监督的权利;有权参与国家环境管理的预测和决策活动;有权参与环境管理活动;有权参与环境科学技术的研究、示范和推广等。最后,当遭遇环境侵害时,获得司法上的救济是环境权实现的最终保障。除了实体上的环境权益受到非法侵害时可以诉诸司法,公众在环境管理事务中享有的环境知情权、决策参与权等程序上的环境权益受到非法侵害也可以通过诉讼得到法律救济。三、环境民主原则的贯彻环境保护是一项公益性事业,不仅关系到人民群众的切身利益,而且环境质量直接影响到每个人的生活和健康,影响到社会经济的发展。依靠群众保护环境,是民主原则的具体体现,人民群众参与环境管理是行使民主权利、参加国家和社会管理的组成部分。保护环境既是公民的一项基本权利,也是公民应尽的义务。例如我国环境保护法第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。第十一条第二款规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境公报”。大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法等法律也都作了相应的规定。但是在我国,公民的环境意识还比较淡薄,环境资源保护实践中环境民主原则的贯彻并非甚尽人意,为此还应当通过以下几种途径深入贯彻环境民主原则:(一)通过立法将环境权具体化、制度化,尊重和维护公民的环境权。在宪法和环境基本法中确立环境权是实行民主和公众参与的最具有决定性的因素,该项基本权利是实行环境民主原则的根本保障。(二)健全我国公众参与环境管理的法律制度。为发挥环境民主的作用和实效,必须对公众参与环境管理实行法治,使其途径、权利义务、程序和内容制度化、具体化、正规化,为公众参与提供有力的法律保障。(三)增强环境资源管理和执法的透明度,决策公开化,充分发挥公众的监督作用。公众的日常生活和环境密切相关,人们也往往拥有在实践中积累的环境资源管理保护方面的独特经验和知识,让公众对有关环境问题享有发言权和对环境资源管理部门、执法部门有监督权,既可以运用民间智慧解决一些复杂的环境问题,有可以避免在环境执法过程中出现的违法行为。(四)扩大公众诉讼权利,保障公众参与制度的实效。公众无论以何种形式参与环保,必须要能够通过诉讼途径实现其保护环境的要求,否则对企业、政府等不符合环保目的的行为。为此,应对传统的诉讼制度做出修改,赋予单位或个人在环境公益诉讼中的诉讼主体资格。(五)大力开展全民性环境保护教育运动,成立民间环保组织,有效提高全民族的环境资源意识。我国公民的环境意识相对淡薄,环境科学作为一门新兴的学科,许多问题公众还缺乏必要、深入的了解,因此通过各种手段加强环境资源保护法制宣传教育,成立绿色环保组织开展学术交流、推广科技成果,使人们认识到环境危机的紧迫性,树立保护和改善环境资源的良好社会风气,使环境资源意识早日深入人心。(六)建立环境公众听证会制度,召开多种形式的论证会。我国法律中已有公众听证会制度,如中华人民共和国价格法第23条的规定,但是在我国的环境法中尚未建立该项制度。环境听证会制