厦门市地税局规范推行无过错推定两周年.docx

创新社会管理 以诚信推定对待纳税人厦门市地税局规范推行无过错推定两周年2009年8月，厦门市地税局制定下发了关于对纳税人适用“无过错推定”原则的指导意见（以下均简称为指导意见），要求在全系统各执法环节中规范、有序地推广应用，此举开创了行政执法部门创新社会管理、以约束公权力制度来保障行政相对人权利的先河，引起社会广泛关注。指导意见已经实施了两年多，现以本文对两年来的实践予以总结、反思。一、背景厦门市地税局之所以在2009年出台该指导意见，从历史的发展趋势看，是因应现代法治的潮流，即限制公权力、保障人权；从时代的需要看，是在经济陷入低谷时期出于“保增长、保民生、保稳定”的现实考虑。（一）社会主义民主法治的发展趋势人类历史上，在反对封建专制斗争中形成的民主、法治、自由、平等、人权等观念，是人类精神的一次大解放。只是不同社会、不同国家，实现的途径和形式有所不同。西方法治的精髓在于平等、自由、博爱。我国的社会主义法治建设吸收了西方有益成分，主要体现在依法治国、执政为民、公平正义、服务大局和党的领导几个方面。2004年宪法修正案第一次把尊重人权和保障人权写入宪法。司法部门在实践中，也结合中国国情，借鉴西方经验，不断对公权力予以约束、对人权加强保障。纳税人权利是人权在经济领域里的延伸和具体体现。无罪推定是人权保障的基石，秉承无罪推定精神的无过错推定原则也就成了保障纳税人权利的一项重要制度。对此，有识之士早就有了清醒的认识。在“入世”前后，国家税务总局的一位领导就多次呼吁和提倡在税收执法过程中引入这一理念。各地税务机关也开展了一些零星的尝试。但由于主客观因素的限制，之前的实践多是浅尝辄止、不了了之。在这种发展大潮中，厦门市地税局关于无过错推定的指导意见脱颖而出。（二）经济低迷时期的现实考虑厦门是个典型的经济外向型城市，在全球金融危机影响下，经济呈现了较大的起伏。2008年底，从重振地方经济、与企业共克时艰的角度出发，厦门市地税局提出了“两个减负”等一系列应对措施。在学习实践科学发展观活动中，广大党员干部将组织收入工作与“保增长、保民生、保稳定”紧密联系起来，深入纳税人了解：“两个减负”的实际效果如何？纳税人最需要的是什么、相应的长远对策是什么？调查发现，“两个减负”在短时期内帮助举步维艰的企业缓了一口气，成效明显；但改善纳税服务的作用都是有限的，运用税收优惠也是有法律约束的。企业要发展，一是自身要有竞争力，二是要有一个平等、和谐、公平的外部环境。一些企业负责人认为，税务部门能够避免对纳税人权利的侵犯，减少对纳税人生产经营活动的干扰，创造出平等、和谐的征纳关系，才算得上是对纳税人最有效的“减负”。经过调研分析，大家一致认为，从长远考虑，要促进市场经济长期、稳定的发展，仅仅靠既有的“两个减负”还远远不够，一定要在端正税务部门与纳税人的关系上做文章，要从根本上为企业创造出和谐、稳固、长久的税收法治环境。因此，要引入无罪推定的精神，结合厦门的实际，全面、规范地试行纳税人“无过错推定”。二、进程在我国税务部门，“无过错推定”不是一个新名词，早些年就有领导倡导过这一理念。个别地方也曾尝试过，但之前没有一个单位全面、规范、有序地铺开。究其原因，是推进过程中会遇到重重困难，包括传统执法观念、人员素质、法律瓶颈、部门间的配合、误解、滥用等。这表明，“无过错推定”的广泛适用是一个系统工程，不可能一蹴而就，必须下真功夫。否则就会浅尝辄止、半途而废。（一）深入调研，理论先行纳税人“无过错推定”是一个引申概念。从狭义上看，它是指未经税务机关依法认定，对税务行政相对人不得确认其有涉税违法行为；从广义上看，它是指税务机关与纳税人是平等的，二者之间应保持充分的相互信任。广义上的概念才是“无过错推定”的本质所在。2008年底至2009年4月，厦门市地税局组织全系统干部对相关问题展开广泛、深入的大讨论，同时邀请专家举办专题演讲和论坛，通过理论学习，统一了思想、提高了认识。（二）建章立制，规范运作经过反复的论证和修改，厦门市地税局于2009年8月制定下发了该指导意见，主体内容包括：1、“无过错推定”原则的内涵和意义。2、“无过错推定”原则适用的基本要求。特别强调了依法治税是基本前提；树立征纳双方法律地位平等的观念是坚实基础；提高税务执法人员的综合素质，充分发挥税收法律救济功能是有力保障。3、“无过错推定”原则适用的具体要求。在事实和证据方面，要重视举证责任、全面收集证据、严把证据审查标准。在程序方面，对违法行为的查处，必须按照法定的步骤、形式、方式并在法定期限内进行。在依据和定性方面，要依据法律兼顾合理、禁止溯及既往、定性争议予以从宽认定。在处理方面，坚持疑错从无、做到处罚得当。4、适用“无过错推定”原则的配套措施。包括完善征管措施、加强集体研究、建立问效机制和问责机制、加大宣传教育力度等。指导意见的出台，标志着“无过错推定”实践从零散到系统、从无序到规范的转变。（三）大胆探索，先行先试创新实践中，坚持精心组织、科学运作，选准突破的方向和重点，采取点面结合、以点促面的方式方法，分轻重缓急，有计划、分阶段地推广运用。1、从清理原有文件、树立全新执法理念入手，在源头上为税收“无过错推定”的广泛适用打好基础。对现有的规范性文件和征管措施作一次较为全面的梳理，如有与“无过错推定”相悖的内容，在不违背上位法的前提下，应予以适当调整。通过研讨会、培训班等形式，帮助广大税务干部澄清模糊认识，树立新的执法理念。2、加强业务培训，特别注重提高税务干部的执法水平。对税务管理权、税款征收权、税务检查权及税务违法处罚权各自包含的具体内容、行使条件、程序、范围和可能造成的法律后果等进行系统总结并进行全员培训。帮助税务干部提高举证能力。包括证据收集方法、程序，证据的完整性、相关性，以及对各种证据的分析判断能力等。3、完善并推广有关的配套措施。建立和完善集体研究制度，降低执法风险。建立问责机制，防止不当适用甚至滥用税收“无过错推定”的行为。建立问效机制，注重成效、确保税收“无过错推定”的广泛适用。建立案例库，通过对典型案例的点评，加强对执法人员的指导。建立激励机制，促进执法人员积极主动推行税收“无过错推定”。4、培养综合治税理念和能力。在新的治税理念指导下，不断创新税收征管、纳税服务、税务检查和行政复议等环节的服务形式与工作机制。同时，加强税务队伍建设，一方面加大内部监督力度，另一方面引入外部监督机制。（四）公开透明，强力推进近两年的探索实践，取得了显著的成效，也暴露出了一些问题和不足。厦门市地税局组织广大干部认真总结，形成了税收无过错推定将向何处去、秉承无罪推定精神，以制度保障纳税人权利等课题成果，一致认为：当前，存在的问题主要是消极对待和不当运用，其深层次根源包括传统执法观念的束缚、现有执法条件的客观制约以及有效推进措施的缺乏等，下一步就要从这三个方面着手，特别是要借鉴司法部门公开判例作为司法指南的做法，对论证成熟的案例予以梳理，公开出版，强化案例对具体行政行为的执法指南作用。2011年10月，介绍几十个精选案例的探索与实践一书已经正式出版。案例的公开透明，将有利于接受外部监督、更有利于纳税人懂得并主动维护自身权利，从而对无过错推定实践产生强有力的推动作用。三、成效与反响（一）成效“无过错推定”实践全面铺开之后，有力地促进了税收中心工作。初步成效主要表现在：广大地税干部的执法指导思想已经发生了深刻变化，从“有色眼镜”、明哲保身、单纯降低执法风险渐渐转化为在严格执法前提下尊重纳税人、服务纳税人、执政为民，减少了对市场行为的干扰；纳税人也更乐意按章纳税，对税务部门的某些抵触情绪也慢慢化解，诉讼、复议明显减少。更深层面的积极意义在于：它是深入贯彻落实科学发展观的一项重要举措。在金融风波这一特殊历史时期，让纳税人感受到了税务机关的信任、体会到了政府的关怀、增强了发展的信心，为厦门经济从低谷向上爬升做出了贡献。中央提出的执政为民和“保增长、保民生、保稳定”的路线方针，在厦门市地税局的试行工作中得到了充分的体现。它有力推进了依法治税工作。试行“无过错推定”，绝不是放弃管理、放弃法治，而是对执法能力和执法水平提出了更高的要求。没有较高的道德修养和职业素养，就难以正确运用。市局加强了各类培训，广大税务干部也更加注重政策学习和知识更新，依法治税工作迈上了一个新台阶。它是对纳税服务理念的一种升华，推动了和谐税收法治环境的建设。“无过错推定”体现了税务机关对纳税人人格的尊重和权利的保护，这就意味着过去那种管理与被管理的关系必须逐渐淡化，税务机关提供更优质的纳税服务也就成了应有之义、分内之事。厦门的实践，是把总局提出的“服务”理念提升到了一个更高的层次。信任的结果不一定全是诚信，但信任换来的是更多的诚信和理解。“无过错推定”实践将中央构建和谐社会的重要指示精神落到了实处。在这一理念上构筑的和谐税收环境是牢固的、长久的。最重要的是，它开创了行政执法部门以制度保障行政相对人权利不受侵犯的先河，初步实现了无罪推定精神在司法与行政执法部门之间的延续和对接。在以往的涉税行政诉讼案中，税务部门败诉的主要原因就是在程序、取证上，折射着行政执法部门对相对人权利的忽视与侵犯。在税收行政领域规范推行“无过错推定”，秉承的就是无罪推定精神，主要从限制公权力入手，有效避免对纳税人权利的伤害，这是一项大胆的创举。（二）反响厦门市地税局的实践，受到了辖区内纳税人的普遍欢迎。在2010年海沧区地税局召开的“纳税人看无过错推定”座谈会上，与会的纳税人总结出了四点感受：“这是对纳税人权益的最大保障，是对纳税人的最充分信任，充分体现了征纳之间的平等关系，是税务管理理念的重大转变”。中国中铁厦门分公司的财务经理李先生说：“无过错推定制度，让执法更有人情味，让企业在发展的道路上卸下包袱，轻装上阵。”专家学者也给予了高度评价。税务专家、曾任福建省税务局局长的余长继同志认为，“中央提出构建和谐社会，为我们推行无过错推定提供了理论和实践的依据”。法学专家、中国政法大学王万华教授在一封书信中评价道，“看完后再次感受到地方制度创新的勇气和工作安排的慎重与缜密。” 法学专家、厦门大学廖益新教授说：“完全符合社会主义民主和人权的发展方向，在推动社会主义政治文明建设、构建和谐社会方面具有良好的示范作用，具有较大的借鉴意义和推广应用价值”。中央和地方媒体纷纷报道了这一创举，如纳税中我们感受到了尊重（中国税务报2011.3.25）、厦门地税把现代法制精神引入税务管理领域（福建日报2010.6.18）、海沧区地税局“无过错推定”让企业放心（厦门商报2010.4.26）等。上级机关也充分肯定了厦门市地税局的做法。国家税务总局将全面试行税收“无过错推定”的调查与思考（税收经济调研2010.5.17）一文转发全国，福建省人民政府发展研究中心研究内参2010年第二期刊登了先行先试，构建和谐的税收法治环境厦门地税局税收执法“无过错推定”的有益尝试，厦门市政府也把地税局的工作当作践行科学发展观的一个经验典型推荐给政府其他部门。四、探讨（一）指导意见的法律地位厦门市地税局制定指导意见的行为是抽象行政行为。所形成的文本是法律范畴之外的具有一定约束力的非立法性文件，它区别于内部管理制度，因为它表面上是限制执法人员的权力，实际上是在处理执法过程中的征纳双方的关系。因此该指导意见是针对辖区内所有纳税人的可以反复适用的部门规范性文件。与国家整个税收法律体系相比，类似文件的约束力或效力效力相对较低，只能在上位法授予的自由裁量权范围内，在上位法空白缺失、未予明确或规定含糊、相互冲突的狭小范围内发挥作用，决不能违反上位法。这也注定，如果没有合适的机制去推动，无过错推定的实践是很难推广的。当然，效力较低并不等于可以应用的范围不广，实际上，在税务各个环节的每一个具体事项中，都会涉及是否信任纳税人、是否以证据为准的取舍问题，无过错推定大有可为。（二）成熟案例的作用两年来，厦门市地税局经过严格论证，已经总结出50多个成熟的案例，包括政策依据、事实证据、权益保障、定性处理等类别，涉及到税收领域的多个环节。案例的数量不多，但很宝贵，值得借鉴。遗憾的是，之前还未找到有效的办法推广运用。面对着愈来愈多的成熟案例，却无所适从，发给大家参考而已。原因是，我们是大陆法系国家，不承认判例具有普遍适用的效力。别说是税务部门，就连高院对自己公布的判例也一样束手无策。判例法与成文法并无优劣之分，判例法的优点恰是成文法的缺点，成文法的优点正是判例法的缺点。对能否在中国引入判例法、以及怎么运用判例，专家们争论很大。把先例作为司法、行政的另外一个渊源，将是对立法权力归属于人大的挑战。司法部门不敢越雷池半步，行政执法部门更是噤若寒蝉。因此，案例在公开后，仍然不具有任何的法律效力，这是必须承认的。但税务机关在岗位轮换、职务升迁等方面还是有自主权的，因此，只要措施得当，就一定能通过案例的公开透明强有力地推动新执法理念的推广应用。（三）无过错推定的生命力和价值厦门的实践，顺应了我国社会主义法治发展的大潮，因此具有强大的生命力。它具有较大的推广应用价值。首先，厦门地税所要解决的问题，不是特有的，其他部门、其他地区都不同程度地存在着。我们注意到，一些偶然因素也会起到推波助澜的作用，例如，如果某地区、某部门发生了大要案，那么这一地区、这一部门的执法思想一定会趋向保守、呈现出执法过严的态势。其次，厦门地税敢于实践、并取得初步的成功，关键在于提高了认识、在修炼“内功”下了真功夫，不是因为具有独特的某些条件。为提