应对城市水资源紧缺的制度安排与地方立法.doc

应对城市水资源紧缺的制度安排与地方立法陈朝晖* 作者简介：陈朝晖（1977.8），男，辽宁省大连市人，渤海大学商学院讲师，吉林大学博士研究生，辽宁新阳律师事务所律师，人民政协锦州市古塔区委员会委员，林肯土地政策研究院“城市经济与政策”高级培训班第五期学员。（渤海大学商学院 辽宁 锦州 121000）摘要：城市水资源紧缺问题由来已久，并日益严峻，甚至成为部分城市发展之“最短的那块木板”。化解城市水危机，主要仰仗于各个城市根据自身的具体情况和权限，科学地制定地方立法和作出制度安排，通过建立对城市水资源的节约利用、保持维护和开发创新的法律（制度）体系，实现城市水资源的可持续供给乃至发展。关键词：城市水资源 制度安排 地方立法 节约用水 水资源维护 发展水产业 The Institutional Arrangement and Local Legislation on Dealing with the Shortage of Urban Water SystemsZhaohui-Chen(College of Commerce, Bohai University, Jinzhou, 121000, China)Abstract: The long-standing shortage of urban water system is increasingly severe, and even becomes “the shortest board” in the development of some cities. To resolve the crisis of urban water systems, cities should scientifically enact local legislations and make institutional arrangements, according to their own specific circumstances and authorities. Through establishing the legal systems of economizing, maintaining, and exploiting the water resource, city can realize continual supply and development of the water resourceKey words: urban water system; institutional arrangement; local legislation; economizing, maintaining, and exploiting the water resource历史上，很多城市都是因水而立，依水而兴，现今，又受到水资源紧缺的困扰。从立法上、制度上解决城市水资源紧缺的问题已经成为国内许多城市关注的焦点，也是本文试图探讨和解决的中心问题。一、城市水资源紧缺的现状与立法概略有关组织对水资源的定义是：“作为资源的水应当是可供利用或可能被利用，具有足够数量和可用质量，并适合某地对水需求而能长期供应的水源。”李茜中国水资源问题及其对策研究J科技咨讯2006(26), 192我国水资源匮乏，且在时间与空间的分布上又极不均匀，从地理的角度看，西北、华北、东北即所谓的“三北”地区水资源尤其短缺。改革开放以来，由于我国经济迅速发展，人民生活水平有了较大提高，城市的工业用水与生活用水量也随之增加，同时又由于过度关注经济建设，忽略了环境的保护与治理，造成了水资源的污染，从而东南沿海一些省市也出现了严重的水资源紧缺现象，陈湧城、张洪岩长距离输水工程有关技术问题的探讨J给水排水2002(2), 1-4形成所谓的“水荒”。据统计，全国660座城市有23缺水，有110座左右是严重缺水。由于缺水，每年工业总产值的损失大约2000亿人民币。亚洲华尔街日报判断：“在中国经济发展带来的诸多环境问题中，水资源问题可能是最紧迫而且影响范围最广的。”徐昙、胡林强、姜蓉、李丰、梁美娜中国“水荒”报告：“链式反应”突袭EB/OL/ 40509/8/0LV870B600020R70_3.html2007-4-15访问城市水资源紧缺不但阻碍了经济发展，对人民生活也造成很大的消极影响。作为山西省省会的太原市，甚至采取了定时供水的措施，极大地影响了人民生活的便利，甚至引发公共卫生危机。还有些城市不得不从境外引水，比如深圳市供水水源总量中约有2/3来自境外。袁宝招、陆桂华、郦建强深圳市水资源需求及其调控政策J水资源保护2007(2), 60-63作为重要的战略资源，水资源紧缺有可能会对国家经济安全构成威胁。水资源紧缺问题已经引起有关部门的重视，并积极探寻对策。国家发改委有关负责人谈到十一五期间节水型社会建设的指导思想时说：全面贯彻科学发展观，落实节约资源基本国策，以提高水资源利用效率和效益为核心，以水资源统一管理体制为保障，以制度创新为动力，以转变经济增长方式、调整经济结构、加快技术进步为根本，转变用水观念、创新发展模式，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，综合采取法律、经济和行政手段，促进经济社会发展与水资源相协调，为全面建设小康社会提供水资源保障。国家发展改革委、水利部、建设部发布节水型社会建设“十一五”规划国家发展改革委有关负责人答记者问J节能与环保2007(3),4-5从宏观上说，法律、经济、行政，是解决城市水资源紧缺问题可以采用的三种方式。而无论经济抑或行政手段，都需要法律上的依据，都必须依法施行。因此从终极层面出发，解决城市水资源紧缺的对策必须建立在科学、完善的法律、制度的基础之上。健全法制、依法治水是保障城市水资源供给的终极路径。全国人大常委会于2002年修订通过的中华人民共和国水法，是我国目前保障水资源可持续利用方面的基本法。2008年修订通过的中华人民共和国水污染防治法，是保障饮用水安全、维护水环境方面的基本法。此外，在行政法规和部门规章层面，还有国务院城市供水条例、建设部城市节约用水管理规定等。而由于我国幅员辽阔，各个缺水城市的具体情况有很大差别，因此具体解决每个城市的缺水问题，需要依据国家立法，有针对性地完善地方立法和制定用水制度。目前，很多城市根据其立法权限和行政权力制定了实施水法办法、水资源管理和保护条例、取水许可管理规定、地下水资源管理办法、供水条例、排水条例、节约用水条例、节水型社会建设规划等等，种类繁多，不一而足。这反映出城市立法与行政机关对水资源紧缺问题的积极探索，其中不乏有益的经验值得推广，也有些做法值得商榷。本文作者通过调研发现，其中有些具有普遍性和代表性的问题，是非常值得探讨和研究的。二、城市节水的法律（制度）由于人类对于水资源的开发、利用已经有很长一段历史，因此在现有条件下节约水资源的消耗和使用是缓解城市缺水直接、现实的路径。2007，国家发改委、水利部、建设部联合发布了节水型社会建设“十一五”规划，如果其能够顺利实施，可以节约工业用水134亿立法米，城镇生活用水18亿立方米。国家发展改革委、水利部、建设部发布节水型社会建设“十一五”规划J节能与环保2007(3),4许多城市也采取了各种措施来节约水资源的使用，颁布了很多法规和政策。本文且就作者之孔见，就下列诸点提出一些建议：1、建立科学的水价形成机制价格是引导人进行经济活动的信号。茅于轼大家的经济学M广州：南方日报出版社2005, 104在市场经济中，城市用水主体也是经济人，因此城市用水的价格水平、计价办法等，肯定会对用水量产生一定的影响。在本文作者应邀参加的中美循环经济与节能法律问题研讨会（2007年5月，广州）上，水价问题成为循环经济法小组讨论的最大热点。周林军先生提出低水价引发诸多社会成本或问题，如水资源浪费、环境污染、治理成本加大、健康损失、水务企业服务质量差、亏损严重，公共财政捉襟见肘等，从而主张将水价提高一到两倍。本文作者认为，城市供水作为一种公共产品，本身具有非营利性和普遍服务性特征。单飞跃经济法教程M北京：法律出版社2006, 72城市水价水平的确定及其政策的制定，一方面要考虑环境的目标，即节水；同时还要考虑经济的目标，主要是工商业发展；还有社会的目标，包括居民生活需要乃至人类文明的进步。可以说，环境、经济、社会三大目标之间，是既对立又统一的关系，因此水价的调整，必须全方位考虑各方面因素，不可草率、盲目，尤其要避免追求单一目标而损害整体利益。从现实出发，中国经济的高速增长，很大程度上建立在对资源的疯狂掠夺基础上，因此适度调高非居民生活用水价格或许对于经济的超高速增长将起到理性回归的调节作用。但对于居民生活用水，基于其生活必需品的特性，实际上价格弹性并不是很大。调高水价对于节水的作用空间比较有限，同时对于人民生活、社会稳定和文明发展有较大的消极影响，必须慎之又慎。2、节水政令不宜朝令夕改本文作者通过调研获悉，某沿海城市声称为缓解水资源紧张的压力，颁布政令暂停特种用水企业的某些经营项目，如桑拿浴、高压水枪洗车等。此事经媒体报道后，部分经营者称其营业用水系自行从远处运来，并不影响城市节水计划。稍后，该市允许自备用水从事上述营业。不久，又有媒体披露谎称自备用水的企业实际上仍是偷用自来水，于是政府再加查处。如此反复，必然影响到政令的权威性和公信力。而该市当时正在修、扩建的城市绿地和草坪，仍动用自来水浇灌，却并未因城市缺水而暂停。节水是一项系统工程，牵一发而动全身。在进行地方立法和制定政策时，除在特别紧急的情况下，必须充分论证，审慎进行，必要时还应进行听证。尤其是立法和政策出台的目的必须正当，切勿以节水这一神圣的名义牟求其他利益，否则日后的节水措施都会被理解为“狼来了”的游戏，而难以得到公众的认同和支持。3、经济法与行政法相辅相成在城市节水的法律（制度）框架的构建中，经济法与行政法都是不可或缺的。经济法突出强调法律的平衡功能，在尊重当事人的选择的前提下引导其行为，通过其趋利避害的理性发挥作用，是一种间接方式。上文提到的水价机制，实际上就是一种经济法的调整方法。行政法也有行政指导、行政奖励等柔性手段，但更强调法律的强制性，通过对当事人违法行为的禁止和制裁来自我实现，主要是一种直接方式。上文提到的暂停特种用水企业某些营业项目的做法，就是一种行政法的调整方法。在城市节水问题上，必须使经济法与行政法共同发挥作用。比如对于节水器具的普及和应用，一方面，可以通过经济法的手段对节水器具生产者予以税收优惠，对使用者予以补贴。另一方面，可以通过行政法的手段禁止容易出现跑、冒、滴、漏的用水装置的生产和使用，现今我国已有相应的标准。再如对于漏水的控制，毫无疑问，漏水企业将承担更多水费支出，但这并不足够，还必须通过行政执法部门，对用水单位的用水管道和装置进行定期检查或抽查，发现跑、冒、滴、漏水现象及时予以纠正和处罚。三、城市水资源维护的法律（制度）缓解城市水资源紧缺的压力，除节约水资源的利用外，还必须重视对现有水资源的维护和保持。如果水源受到污染，将令一切节水努力功亏一篑。目前，许多城市的水资源紧缺直接源于水源污染，斯不可不察也。比如温州市的龙湾区、瓯海区因为塘河水体污染，致使状元、梧埏、永强水厂已无法正常运行，人民生活用水、工业生产用水都受到影响。陈湧城温州市曹平至永强输水工程介绍J特种结构1999(3), 20-21因此，加强城市饮用水源的环境保护，是生态环境建设的重要环节，也是保障城市供水系统正常运转的基础和前提。对于普遍缺水的广大沿海城市来说，还需要建立对海水入侵的预防监测制度。对于企业事业单位向水体排放污染物的行为，我国水污染防治法规定了征收排污费、超标准排污费等经济法措施和罚款、责令停业或关闭等行政法措施。然而，事实上，一个城市处理1公斤污水的成本大约为3元，房维中五年节能和减排指标的成败2007年是关键J中国经济报告2007(2), 4但是如果企业对污水不做任何处理直接外排，需缴纳的排污费却远远低于处理污水的成本。显然，在实践中，污染者造成的外部不经济性在很大程度上并没有内部化，这种污染成本低，环保成本高的制度设计对于水资源维护宛如杯水车薪。同时，有论者提出：对于污水之处理，从环境科学的角度出发本应逆流而上，然而现实情况却恰恰相反。其原因在于支付能力的差异，使得商业资金毫不犹豫地流向收费有保障的发达地区。这是资本逐利的本质决定的。马中、吴健环境财政是落实“十一五”环保目标的关键J中国经济报告2007(2), 32且看国家发改委公布的城市间污水处理费水平之差距：国家发展改革委价格监测中心/fgw/ProxyServlet?server=e450&urls_count=1&url=sev/jiage_jiance/F_A1_H1_ws_0.html下图是本文作者收集的上述城市近5年网上公开的污水处理率：可见，污水处理费水平与污水处理率具有一定的正相关性，但并非一一对应，有些城市甚至是因果倒置。现实中，确实存在着河流上游欠发达地区污水治理不足令下游发达地区无力回天的问题。比如赣州市是赣江的发源地，又是香港、珠江三角洲饮用水水源东江的发源地，而其污水治理却有失人意。然而，政府干预并不必然能够解决市场失灵，维护水资源与众多经济、社会目标之间以及水环境的属地管理与政治体制改革之间的矛盾，历来就是一个两难命题。兹事体大，牵一发而动全身，不可轻率。制度设计在政府与市场（企业）之间徘徊，已经陷入死循环。公众参与，本应作为补充和制衡政府和企业的一方，却一直被忽视、回避或停留于表面。无可否认，人民群众拥有维护自己的健康权（乃至生命权）和保护、改善自己生存环境的权利（环境权）。为了保障这项基本人权的实现，需要建立公益诉讼制度，激发公众参与维护城市乃至人类共同的水资源的热情。公益诉讼，是指为维护社会公共利益而提起，在客观上有利于社会公共利益之实现的诉讼制度，横跨民事和行政诉讼两大领域，保护范围非常广泛。陈朝晖论公益诉讼J辽宁税务高等专科学校学报2003(3), 30-31针对排污企业，公众和民间社团应当有权对于公共水资源的污染者提起民事诉讼。然而在2007年10月28日新修改的民事诉讼法中，没有对广为期待的公益诉讼问题作出回应，这不得不说是一个缺憾。希望在行政诉讼法修改后，能够增加对于行政主体维护水资源的工作不到位和失误提起行政公诉的法律制度，从而更好地发挥民众的力量与国家强制力、企业社会责任（全球契约）相结合维护水资源。四、发展水产业的法律（制度）解决城市水资源紧缺的问题，节约、维护水资源固然很重要，但现有水资源总是有限的，其与经济发展和人类文明的矛盾必将长期存在。因此，发展水产业，开发新的水资源是解决这一矛盾的当然选择。事实上，只要真正地承认“科学技术是第一生产力”，那么“科学技术经济社会”研究就可以找到一个理论上的出发点或研究纲领。作为第一生产力的科学技术，必然深刻决定着生产关系、上层建筑及社会生活的各个方面。今天谈中国改革时，往往有重视制度创新、轻视技术结构创新，重视经济杠杆、忽视科技动力的倾向。刘大椿科学哲学通论M北京：中国人民大学出版社1998, 50 这种倾向体现在应对城市水资源紧缺的问题上，就是重视节流，忽视开源，虽不能说是舍本逐末，至少是有失偏颇。从科学技术的角度出发，海水淡化与利用、污水再生回用、雨水