我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善.docx

我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善李 华摘 要 道路交通事故救助基金作为一种新型的社会保障制度，在机动车交通事故责任强制保险无法发挥作用时，为交通事故中的受害人提供社会救助。自救助基金制度实施以来，其具有的社会保障功能引起各地政府的重视，但严格的补偿条件和因地而异的运行机制阻碍了会救助功能的发挥。基于此，需要进一步扩大救助基金的来源，修改救助基金的补偿条件，完善救助基金的追偿，使救助基金作为社会救助之一种，能够起到安定人民生活、救助社会弱者的作用。关键词 交通事故; 救助基金; 强制保险; 社会救助中图分类号 D9221823 文献标识码 A 文章编号 1001 8263( 2012) 08 0109 05作者简介 李华，南京大学法学院副教授、博士 南京 210093社会救助制度作为社会保障体系中居于基础性地位的制度设计，承担着保障包括贫困群体在内的社会脆弱群体最基本生活的责任。其与侵权责任、责任保险等救济方式协调起来，构成了一个完整的救济体系。作为一种制度安排，对弱势群体提供社会救助已成为现代文明社会的重要标志，这不仅体现了国家和社会的责任，更为重要的是，获得社会救助也是一项公民权利。在机动车道路交通事故中，机动车交通事故责任强制保险( 以下简称交强险) 为受害人的保护提供了保障，但如在抢救费用超过责任限额、肇事机动车没有参加强制保险和机动车肇事后逃逸等情况发生时，交强险不能提供保障，此时，需要社会救助制度来为受害人提供救助。道路交通事故社会救助基金( 以下简称救助基金) 可以弥补交强险制度的不足，保障受害人之获得社会救助之权益，实现社会公平的价值理念。救助基金制度自实施以来，各地非常重视救助基金保障弱势群体的功能，在为交通事故受害人提供保障方面发挥了很大的作用。但在救助基金运作的过程中，一些问题逐渐凸现出来，有必要对现有制度予以反思和检视，以期完善我国的道路交通事故社会救助基金制度，为机动车交通事故受害人提供及时救助。一、道路交通事故社会救助基金之功能社会救助可以减轻弱势群体的痛苦，使他们走出困境，与其他社会成员共同发展，增进他们对于政府和社会的信任以及对于社会发展的认同，能起到稳定社会、促进和谐的重要作用。对道路交通事故中的受害人提供救助，是通过救助基金来实现的。道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项资金。在受害人无法获得强制保险保障的情形下，为了及时抢救道路交通事故中的受害人，国家通过多种方式筹集资金，并根据规定的标准和程序，为受害人及其亲属提供救助的一种经济活动。救助基金制度将社会公平、权利均等原则作为其价值取向，以实现社会公平为价值理念。受害人获得社会救助，是以公民权利为核心的社会救助理念的体现，人们认识到社会救助不是一种恩赐，而是自己的应有权利。对弱势群体的保障和救助不必再借助于人性的同情与怜悯，所有社会成员包括弱势群体都拥有了政治上和道德上的平等地位。近年来，机动车道路交通事故的频繁发生，为保障机动车交通事故受害人的人身与财产安全，基于公共政策之目的，通过强制潜在的肇事者，支付少量费用( 保险费) 以分摊可能造成的损害，填补受害人的损害，减少社会问题的发生，此乃交强险制度设立之初衷。但交强险保障之不足，需要国家另设救助基金，在机动车交通事故责任强制保险制度无法启动时，交通事故的受害人仍能获得基本之保障。救助基金设立之目的在于辅助交强险制度，补偿交通事故受害人，使其在人身受到侵害、处于急需救助的状态下能得到及时的医疗救治，填补其因交通事故而遭受之损害。从功效上看，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，其精神皆在保障制度之公正、维护社会之公益，进而实现和谐社会之构建。二、现行道路交通事故社会救助基金制度之检讨( 一) 救助基金组织机构设置不统一，救助基金主体地位不明确基金管理机构负责救助基金的实施和运转，对救助基金功能的实现起着至关重要的作用。要发挥救助基金的功能，必须通过一定的组织机构对其实施调节和管理，使之处于有序状态并高效运转。试行办法规定了省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理层次由省级人民政府确定。这一规定导致了各地救助基金组织结构设置不统一。例如，海南省实施 道路交通事故社会救助基金管理试行办法 细则规定，海南省人民政府设立统一的救助基金，各市县政府不分级设立救助基金。海南省公安厅为救助基金主管部门，负责对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金的行为实施管理及监督检查。省公安厅交通警察总队为救助基金管理机构，负责办理救助基金的筹集、使用和管理等具体事宜; 江西省道路交通事故社会救助基金管理实施细则( 试行) 则明确设立省、市、县三级救助基金，并在当地政府领导下成立同级救助基金管委会，作为救助基金的主管部门，管委会由财政、公安等相关部门组成，管委会办公室设在同级财政部门。江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法规定，由省人民政府成立“江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”作为救助基金的主管部门，研究决定救助基金筹集管理使用的重大事项。省救助基金协调小组下设办公室，为救助基金的管理机构，承办协调小组交办的事项，办公室设在省财政厅。以政府购买服务的方式，聘请相关专业机构作为江苏省救助基金管理人，负责救助基金的具体运作和日常运营管理。从各地区现有的救助基金管理机构的设置来看，机构的设置尚不统一。机动车在不同省级行政区域内行驶通行，在发生道路交通事故时，一般按照属地原则处理交通事故，但各地救助基金运行机制不一致，给当事人寻求救助基金的救助带来不便。而且，救助基金主体地位不明确，是否具有独立的资格尚不确定，其权利与义务只能由基金管理人来行使。由于其独立性的欠缺，导致救助基金在追偿方面，只能通过基金管理人来行使追偿权。( 二) 救助资金的来源机动车交通事故责任强制保险条例第 25规定，“救助基金的来源包括: ( 1) 按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金; ( 2) 对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款;( 3) 救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金; ( 4) 救助基金孳息; ( 5) 其他资金”。试行办法第 6 条进一步拓宽了救助基金的来源渠道，除了地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助外，社会捐款也将成为救助基金的来源。救助基金制度创立后，各地都非常重视救助基金的社会保障功能，导致救助基金支出数额庞大，已不能满足社会救助要求。( 三) 补偿条件试行办法第 12 条规定，“有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用: ( 1) 抢救费用超过机动车交强险责任限额的; ( 2) 肇事机动车未参加交强险的; ( 3) 机动车肇事后逃逸的。”救助基金作为出于公共政策的目的，作为强制保险的补充，对交通事故中的受害人不能获得或不能充分获得交强险保障时提供救助。从社会救助基金的性质与功能角度分析，社会救助基金实为强制保险制度之辅助，当强制保险无法启动时填补其空缺，使受害人获得一定补偿，其应被视为受害人最后之救济手段，所提供的也只能是最基本的保障。但救助基金在补偿条件上仍存在不足。1 受害人范围的界定。试行办法与机动车交通事故责任强制保险条例一样，都规定受害人不包括被保险机动车本车人员、被保险人。在一些交通事故中，一些受害人因为是车内人员而不能够通过交强险获得救助，试行办法也把这部分受害人排除在救助基金救助范围之外，显然有违救助基金的设立目的。2 抢救费用超过交强险限额。2008 年 1 月11 日中国保监会的关于调整交强险责任限额的公告中，把责任限额区分为被保险机动车有责和无责两种情形，因机动车有无责任不同，交强险的限额也不同，保险公司在实践中以公安机关交通管理部门责任尚未认定为由，拒绝垫付抢救费用，使受害人无法从强制责任保险获得及时救助。救助基金也因事故责任没有认定，交强险限额未定，难以确认抢救费用是否超过限额，而使救助基金的补充功能无法得到发挥，进而影响到受害人的抢救。3 机动车肇事后逃逸作为救助基金垫付费用的条件。机动车肇事后逃逸在导致无法查明其是否投保“交强险”以及承保人的情况下，由社会救助基金垫付丧葬费、部分或全部抢救费用亦是对强制保险进行补充之功能的体现。但“机动车肇事后逃逸”包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形，在肇事者驾驶车辆逃逸无法确定肇事车辆及其强制保险状况的，可以启动救助基金。若机动车肇事逃逸的事故责任人在事后自首或被交通管理部门所查获，强制保险也可启动，无须社会救助基金承担垫付义务。若肇事者遗弃机动车逃逸的，可以查明承保机动车强制保险的保险公司，由保险公司承担责任，救助基金无须予以垫付。可见将机动车肇事后逃逸一概作为社会救助基金垫付有关费用的情形之一有失妥当。( 四) 救助基金之追偿基于救助基金辅助性之特点，为确保受害人获得基本保障，救助基金在垫付了抢救费用和丧葬费用后，可以行使追偿权。试行办法第 24条延续了道路交通安全法第 75 条的规定，“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。”侵权责任法第 53 条亦规定，涉及到救助基金垫付的，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。把追偿对象限为“交通事故责任人”，限制了救助基金的追偿范围。在人身损害多重赔偿机制并存的情况下，对受害人承担赔偿义务的主体并不限于交通事故的责任人。在交通事故中，受害人或其亲属可以依据侵权法的规定，要求交通事故的责任人予以赔偿; 也可要求交强险或商业保险( 在投保的情况下) 予以赔偿。如果救助基金提前予以垫付，而追偿的范围限于交通事故的责任者，不利于救助基金的追偿。三、基于公民权利保障的道路交通事故救助基金制度之完善( 一) 进一步规范和统一救助基金的组织机构，充分发挥救助基金的功能由于试行办法将救助基金组织构建的权力下放给省级政府，导致了各地救助基金管理机构的设置及运营并不统一，再加上救助基金是一种新型的社会保障制度，人们对于救助基金了解甚少。如果没有公安机关交通管理部门的提示，受害人及其家属在交通事故发生后，很难获得救助基金的救助。救助基金的管理不仅体现公平、公开的原则，同时也要实现便民和高效的原则。从方便受害人角度考量，救助基金管理机构应当与处理交通事故的公安机关交通管理部门联系密切。理想的做法是在全国范围内统一救助基金的管理机构，以方便受害人寻求救助。但从当前各地实施情况来看，统一救助基金管理机构还存在很多困难。基于现实的考虑，为了让受害人了解救助基金的保障功能，应加大宣传力度。具体负责处理交通事故的交警发现受害人符合救助条件时，应及时告知受害人或其亲属，以方便其申请救助基金的救助。( 二) 扩大救助基金的来源渠道机动车交通事故责任强制保险条例和试行办法明确了救助基金的来源，但现有的来源渠道并不能满足社会对救助基金日益扩大的需求，有必要进一步拓宽救助基金的来源范围。1 政府的财政资助。救助基金具有社会救助性质，故其资金来源亦为政府的责任和义务，政府可以通过财政预算的方式每年给予救助基金一定额度的拨款，以扩大救助基金的来源。2 公安机关的罚款。公安机关交通管理部门对在道路行驶但没有放置保险标志的机动车的罚款; 公安机关交通管理部门对伪造、变造或者使用伪造、变造的保险标志、使用其他机动车的保险标志的罚款等都可纳入救助基金的范围。此外，对违反道路交通安全法的违法行为的罚款，也可依一定比例提取纳入道路交通事故社会救助基金。因为交通违法行为是导致交通事故、造成受害人损害的首要原因，从交通违反行为处罚中提取一定比例的资金纳入救助基金的来源，符合公平正义的理念，由其来分担对受害人的救助，不乏合理性基础。3 保监会对非法从事强制保险业务行为的罚款或保监会对保险公司未经批准从事强制保险业务行为的罚款可纳入救助基金的范围。4 机动车选牌费用。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定的费用后可以选取车牌号，或对车牌号予以拍卖，其所得款项可以纳入救助基金的范围。5 借鉴其他国家和地区在拓宽救助基金资金来源方面的经验。如我国台湾地区“强制汽车责任保险法”规定，“依本法第十条第二款规定之所得，即受害人因汽车交通事故死亡时，无继承人者，其死亡给付之保险金，则依本法所定以本基金为受益人。”笔者认为将因交通事故死亡且无继承人的受害人之保险赔偿金归入救助基金是值得借鉴的。根据我国继承法的规定，受害人死亡后，其因交通事故所获之赔偿金即作为遗产由其继承人继承，若受害人并无继承人，则该笔遗产将归国家所有，作为国家财政的一部分，用于公共开支。因此，将无人继承之交通事故保险赔偿金归入救助基金，符合给付交通事故保险赔偿金之初衷。( 三) 扩大救助基金的补偿范围1 扩大救助基金补偿受害人的范围从现行规定来看，救助基金补偿对象不包括本车人员和被保险人。救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度的不足，经立法创设的社会救助制度。设立之目的在于及时救助道路交通事故中的受害人，故在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金的救助，而不应因受害人在交通事故中所处的物理空间位置不同予以区别对待。考虑到救助基金承担的是一种社会救助功能，具有较强的社会公益性，对交通事故中属于本车人员的受害人提供救助，并不违背救助基金的救助功能，相反还能提升救助基金的社会保障功能。我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”第 10 条第2 款规定，“本法所称受害人，指因汽车交通事故遭致伤害或死亡之人。”事故中的受害人不区分车内车外，均可依法向保险人请求保险金给付或向特别补偿基金请求补偿，这值得学习和借鉴。2 对交通事故所导致的特殊困难家庭予以