公共事业管理的层次、方法与技术.ppt

第四讲 公共事业管理的层次、方法与技术,主要内容,公共事业管理的层次； 公共事业管理的方法； 公共事业管理的技术；,一、公共事业管理的层次,宏观公共事业管理 微观公共事业管理,（一）宏观公共事业管理,宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的特定公共产品和服务的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。,1.宏观公共事业管理的基本目标和方式,保证公共事业领域内的公共需求与公共供给的宏观平衡。 一般公共事业的宏观管理主要由政府通过政策倾斜的方式实施，如国家的高科技科技战略、基础教育等。 基本的管理方式：间接管理,2.宏观公共事业管理的内容,预测公共事业范围内的公共产品和服务； 制定和分析公共事业范围内的社会指标； 制定有关公共事业的公共政策； 进行针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。,案例：京都议定书,为了人类免受气候变暖的威胁，1997年12月，在日本京都召开的联合国气候变化框架公约缔约方第三次会议通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的京都议定书。 2005年2月16日京都议定书正式生效。这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放。,京都议定书带来的深远影响,2007年12月的巴厘岛会议：“后京都议定书时代”的政经博弈 巴厘岛会议带来的双赢局面 建立全球的清洁发展机制，一方面促进发达国家减排，另一方面通过技术转让促进了发展中国家的可持续发展。（排放贸易与技术转让）,3.宏观公共事业管理机构,高层次政府（国家的决策层）是最主要的形式； 联合国等跨国组织；（协调性作用） 非营利性性国际主题论坛；（扮演积极作用）,达沃斯世界经济论坛（WEF）,世界经济论坛是一个非营利性的国际组织，总部设在瑞士日内瓦。 其前身克劳斯施瓦布教授1971年创建的欧洲管理论坛。1987年，欧洲管理论坛更名为世界经济论坛。 论坛因每年年会都在达沃斯召开，故也被称为“达沃斯论坛”。,世界经济论坛已被认为是“非官方的国际经济最高级会谈”，是世界政要、企业界人士以及民间和社会团体领导人研讨世界经济问题最重要的非官方聚会场所之一。 论坛的宗旨是探讨世界经济领域存在的问题并促进国际经济合作与交流。随着国际形势的变化，论坛所探讨的议题逐渐突破了纯经济领域，同时也充分关注了气候变化、能源、粮食和水资源安全等全球性议题以及中东地区局势等热点问题。,（二）微观公共事业管理,微观公共事业管理，主要指涉及公共事业范围内各类具体的公共产品和公共服务的生产与提供，以及对这些具体的公共产品和公共服务、对提供这些公共产品和公共服务的具体组织的直接的监督管理。,1.微观公共事业管理的基本目标和方式,基本目标：在基层公共事业领域中不断完善公共服务； 方式：直接管理,一是，为社会提供具体的公共产品和服务 二是，维护社会具体的公共事业发展秩序 管理公共产品和服务的提供者； 对公共事业产品的质量进行监督管理； 监督管理某些公共事业产品的价格；,3.微观公共事业管理机构和组织,专门从事具体公共事业管理的基层政府或机构； 业务涉及微观公共事业管理的政府部门或行业组织（事业单位）； 直接提供公共产品和服务的企业或第三部门；,（三）宏观与微观公共事业管理的关系及体制,二者是不同性质的管理； 现代公共事业管理体制，是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为以服务为中心，并以服务实现管理的管理系统。,二、公共事业管理的方法,方法的一般分类； 刚性管理方法； 柔性管理方法； 两种方法应用的特点；,（一）公共事业管理基本方法及分类,所谓公共事业基本方法，是指公共事业管理者行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将公共事业管理者的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和。 一般分为：刚性方法和柔性方法；,（二）刚性管理方法,定义：公共事业管理机构凭借其特定权力，对公共事业对象实施的强制性管理手段。 刚性管理以“规章制度为中心”，凭借制度约束、纪律监督、奖惩规则等手段对企业员工进行管理，其典型就是20世纪通行的泰勒管理模式。通常刚性方法集中体现为法律、行政和经济手段三种方式。,1.法律的方法,健全有关公共事业活动的法律法规体系； 加强有关公共事业活动的执法力度； 改革开放以来，全国人大于1982年修改了宪法，又先后通过四个宪法修正案。全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律和200多件关于法律问题的决定，国务院制定了650多件现行有效的行政法规。,2.行政手段,制定不包括法律在内的公共政策； 行政监督； 运用行政方法对公共事业活动中违法违章行为进行查处；,3.经济方法,宏观上：价格、税收、信贷、财政调节； 微观上：利用物质利益诱导作用，鼓励或禁止公众活动。,（三）柔性管理方法,定义：主要是公共事业管理机构和管理人员采用说服、信息传播、解释、劝说等软的方式来进行管理。 从宏观层面上看，柔性管理是一种对“稳定和变化”同时兼顾的管理新战略。,1.柔性管理兴起的背景,全球化构成了一个由个性化、多样化与人性化组成的变幻不定的万花筒； 知识经济提高了人的创造性和思维能力，激发员工的隐性知识成为推动组织管理的重要手段； 新的技术手段打破传统部门严格分工的界限，实现了职能的重新组合，提供“人尽其才”的机制和环境。,2.柔性管理的特征,柔性管理最大特点在于它主要不是依靠外力，强调“以人为本”的人格化管理。 内在重于外在，心理重于物理，身教重于言教，肯定重于否定，激励重于控制，务实重于务虚。 管理者更加看重的是员工的积极性和创造性，更加看重的是员工的主动精神和自我约束。 柔性管理主要体现管理决策的柔性化和奖酬机制的柔性化。,3.柔性管理与刚性管理的比较,（1）基础不同 刚性管理的基础是组织权威，它所依靠的主要是组织制度和职责权力。管理者的作用主要在于命令、监督与控制。 柔性管理的基础则是基于管理对象对管理行为规范、规章制度的认知、理解与内化，它所依靠的是组织的共同价值观和心理文化氛围。管理者的作用主要在于启发、引导和支持。,（2）适用对象不同 刚性管理适用于主要追求低层次需求的管理对象，适用于对创造性要求较低的、衡量标准容易量化的工作。 而当管理对象的低层次需求基本得到满足，高层次需求成为优势动机，工作标准不易量化且对革新要求较高时，员工往往欢迎柔性管理以获得更多的自治责任和发挥个人创造性的机会。,马斯洛的“层次需要”理论,二者的优劣？,柔性管理与刚性管理虽各有优缺点，简单地评价孰优孰劣是毫无意义的，在实际工作中两者是相互影响相互渗透的。 刚性管理是管理工作的前提和基础，完全没有规章制度约束的企业必然是无序的、混乱的，柔性管理也必然丧失其立足点。 一个组织是以刚性管理为主、还是以柔性管理为主，则完全取决于员工的素质、工作的性质及组织的文化传统。,（四）当代公共事业管理方法应用特点,系统化； 民主化； 柔性化； 高科技化；,案例分析：城市的垃圾管理,垃圾处理一直是世界各国城市管理的难题； 据统计，我国城市垃圾每年约1亿多吨；垃圾侵占的土地5108m2，有2/3的城市被垃圾包围，1/4的城市没有垃圾处理场所。,国外推行的垃圾分类管理,日本：垃圾分类的典范国家 英国实施的垃圾分类 墨西哥的垃圾分类管理 垃圾分类处理已经成为各国普遍施行的管理制度,由垃圾处理引申出来的“垃圾桶理论”,荷兰有一个城市为解决垃圾问题而购置了垃圾桶，但由于人们不愿意使用垃圾桶，乱扔垃圾现象仍十分严重。该市卫生机关为此提出了许多解决办法: 把对乱扔垃圾的人的罚金从25元提高到50元。实施后，收效甚微。 增加街道巡逻人员的人数，但依然没有起色。 后来，有人提议设计电动垃圾桶，桶上装有一个感应器，每当垃圾丢进桶内，感应器就有反应而启动录音机，播出一则故事或笑话，其内容还每两周换一次。这个设计大受欢迎，结果所有的人不论距离远近，都把垃圾丢进垃圾桶里，城市环境大为改观！,利用高科技手段来改进垃圾分类处理,英国的高科技垃圾分类 高科技的垃圾处理 高科技对垃圾管理起到了促进作用，这是技术改进提高管理的体现。,我国大城市实施垃圾处理的案例,上海推行垃圾分类管理 北京垃圾分类管理的状况调查 垃圾分类教育与观念培养 问题： 1.“垃圾桶理论”带来什么启示？ 2.谈谈我国如何推行垃圾分类处理？,三、公共事业管理的技术手段,目标管理； 绩效评估； 项目管理； 社会调查； 管理思想的演进：价值理性工具理性人格理性,（一）目标管理（MBO）,“目标管理”的概念是管理专家彼得德鲁克1954年在其名著管理实践 中最先提出的；,目标管理的定义,目标管理是指以目标的设置和分解、目标的实施及完成情况的检查、奖惩为手段，通过员工的自我管理来实现组织整体目标的一种管理方法。虽然目标管理的具体形式各种各样，但其基本内容是一样的。,目标管理的心理学基础,目标管理基于如下假设：目标对于激发人的潜力有很大作用（心理暗示效应） 摸高实验； 电影放牛班的春天,1.目标管理的特征,明确目标； 参与决策； 规定时限； 成果评价；,目标的分解与实施,2.目标管理的过程,目标的设置 高层管理预定目标，这是一个暂时的、可以改变的目标预案； 重新审议组织结构和职责分工； 确立下级的目标； 上级和下级就实现各项目标所需的条件以及实现目标后的奖惩事宜达成协议； 实现目标过程的管理 总结和评估,目标管理的过程控制意义：,过程管理有助于把握进度，为目标的实现提供保证 过程管理意味着过程中的质量控制，避免大的损失 考核指标要反映过程的要求，使员工重视过程，并表现出符合组织长远发展的行为，避免短期行为和偏离企业发展方向的行为 过程管理要做到人性化管理。 要注重管理过程中对人力资源的开发。,目标管理的过程图解,3.目标管理的优缺点,优点 管理强化，水平提高； 成果导向，结构优化； 任务承诺，责任明确； 监督加强，控制有效；,缺点 目标难确定； 目标短期化； 目标修正缺乏灵活性；,4.目标管理与责任制管理有何区别？,目标设置的方法不同：前者是上下级共同讨论的结果，后者没有选择余地。 目标间的关系不同：前者是一种目标统一的关系，后者是服从关系； 管理方式不同：前者是自我管理，强调分权、授权，后者命令式或者放任制； 成果评价方法不同：前者是自我评价做出改进，后者是上级评价，专门部门考核；,（二）绩效评估（PA）,绩效指构成员工职位的任务被完成的程度，它反映了员工能在多大程度上实现职位要求。 绩效评估（Performance Appraisal）又称绩效考评、绩效评价、员工考核，是一种正式的员工评估制度，也是人力资源开发与管理中一项重要的基础性工作，旨在通过科学的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作效果。,1. 绩效评估在公共事业管理中的应用,20世纪40年代开始，预算计划与绩效评估就已经在美国各级政府中应用； 70年代，公共部门阶段性定期考评与长期性工作绩效监测有效地结合起来； 80年代，公共部门的“DRIP综合症”导致绩效评估的衰退； 90年代，美国政府绩效与成果法案的实施推动了公共部门绩效评估的复兴。,2.绩效评估体系的管理功能,监测和报告； 战略规划； 预算与财政管理； 工作项目管理；,绩效管理； 改进质量和过程； 合同管理； 外部标杆管理； 公众交流与沟通；,3.绩效评估系统,反馈,4.绩效评估的优势,实践证明，绩效评估能够被成功地设计和实践，能够有效地用来改进决策制定，提高绩效和增强责任感。,5.绩效评估的局限,绩效评估系统性需要花费大量的时间和努力； 绩效评估不能控制和决定未来的预期； 绩效评估的目的之一是为决策提供客观的、以绩效为导向的信息，但在更低的管理层面，这些系统可能被忽视或难以实际应用； 绩效评估系统运行过程的风险容易被忽视；,绩效评估案例：教育券的理论与实践,“教育券”的理论奠基人：1976年诺贝尔经济学奖获得者美国芝加哥大学著名经济学家米尔顿弗里德曼； 教育券思想源于他1955年发表的政府在教育中的作用一文，后收入资本主义与自由一书中。,教育券理论蕴含的思想基础,弗里德曼反对政府对教育的过度干预，教育的集权和教育垄断等。 在论述政府对教育的资助时，弗氏提出了由政府直接向学校拨款改为实行一种教育凭证制度。实质上是主张通过教育凭证来实现市场机制在教育领域中的运作。 这也是他的新自由主义思想在教育领域中的直接表现。,教育券理论的改进：从非排富到排富,1964年英国的皮科尔（Peacooke）和怀斯曼（Wiseman）在弗氏的基础上提出了新教育券思想，他们主张教育券的发放要和家长的收入联系起来，收入较高的家庭的孩子将得不到或不能全额获得教育券。 美国的社会学家詹克斯从贫困家庭的角度出发，主张实行补偿性的教育券政策，即将这一制度用在缩小贫富差距和资助贫困儿童入学方面。,教育券的国外实践概况,国外实行教育券制度的国家主要有美国、智利、哥伦比亚、瑞典、芬兰、英国、澳大利亚、肯尼亚、荷兰等每个国家的具体政策都有不同，基本都是在部分地区实行，目前的教育券制度基本上都还处在探索完善的阶段。 “两种模式”（排富-非排富）和“两种方式”（政府提供-私人提供）,美国的教育券实践,1990年，威斯康辛州实施教育券计划也叫“密尔沃基市家长择校计划”。这是美国第一个大范围的教育券计划。 目前有两市一州（除密尔沃基市以外，还有俄亥俄洲的克里弗兰市，以及弗罗里达州）实行政府资助的教育券制度。 此外，美国还有一些地区只有私人资助的教育券，主要是针对低收入家庭的。 美国教育券制度的主要反对力量是教师工会。,基于不同目的而推行的教育券,哥伦比亚面向弱势群体和低收入家庭推行教育券制度，解决教育公平问题，目前制度已经覆盖全国20%的地区； 经济危机下的台湾，马英九政府推出教育券来缓解高学历人士失业状况； 2001年9月，浙江省长兴县针对民办教育和职业教育尝试推行教育券制度，这是国内首次实践教育券制度。,案例分析：我国推行教育券制度的讨论,长春推行教育券制度； 广东政协代表呼吁向农民工提供子女教育券； 从理论上说，政府发行教育券的目的是什么？ 教育券在公共事业管理中承担了什么样的作用？ 目前在我国推行教育券制度是否适宜？为什么？,（三）项目管理（PM）,一般认为，美国的项目管理学会（PMI）对“项目”的定义是最权威的，它认为项目是为了取得独特的产品和服务的成果所做的临时性努力。 项目可以是一件事情、活动或工作； 它有一个明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内，依据规范完成。项目参数包括项目范围、质量、成本、时间、资源。,由“项目”引申出的“项目管理”,项目管理的定义：与项目的概念相对应，项目管理可以说是在一个确定的时间范围内，为了完成一个既定的目标，并通过特殊形式的临时性组织运行机制，通过有效的计划、组织、领导与控制，充分利用既定有限资源的一种系统管理方法。 简单地说，就是针对工作如何整合知识、技能、工具、方法的一系列管理手段。,1.项目管理的发展阶段,项目管理(Project Management)最早是20世纪40年代美国的“曼哈顿计划”开始使用的名称；（发展战略意义的军工项目） 60年代在西方发达国家发展起来的一种新的管理技术，此项技术在工程项目的建设中得到广泛的应用和发展。（重大工程项目） 70年代逐渐成为“管理科学与工程”学科的一个分支，并成为介于自然科学和社会科学之间的一门边缘学科。（一般性的管理技术与方法）,2.项目管理的优势及其在国内的实践,作为现代工程技术、管理理论和项目建设实践相结合的产物。它充分考虑工程项目的多种界面和复杂环境，强调项目的总体规划、矩阵组织和动态控制，由此组成的项目管理系统具有规划、组织和控制等职能。 1950年代，华罗庚教授首先把项目管理引入到国内(由于历史原因叫运筹学、统筹法和优选法)，在台湾也叫项目专案。,3.项目管理的具有的一些特性,临时性；（一次性） 独特性；（成果不同） 目标的确定性；（逐步明细性） 时间性目标，如在规定的时段内或规定的时点之前完成； 成果性目标，如提供某种规定的产品或服务； 约束性目标，如不超过规定的资源限制； 其他需满足的要求，包括必须满足的要求和尽量满足的要求；,活动的整体性； 组织的临时性和开放性； 参与项目的组织往往有多个，多数为距阵型组织。他们通过协议或合同以及其他的社会关系组织到一起，在项目的不同时段不同程度的介入项目活动。可以说，项目组织没有严格的边界，是临时性的开放性的。 成果的不可挽回性；,典型的科层-矩阵型组织,4.项目管理的十大流程,生命周期与方法论； 项目定义； 合同与采购管理； 项目规划、执行、跟踪； 变化管理；,风险管理； 质量管理； 问题管理； 决策； 信息管理；,6.项目外包,定义：将某项任务或服务的执行或管理责任转由第三方来完成，即可称之为项目外包。,为什么要进行项目外包？,从项目交付的时间、范围、质量、进度、成本，以及项目管理模式和风险控制等几个方面来说，需要实行项目外包。 项目外包的优点： 简化项目的复杂度； 节约人财物力，将精力投入到核心业务； 让专家为您节