地下管线建设与管理系列谈.doc

地下管线建设与管理系列谈之一：摸清现状 科学管理中国建设报 2007-08-20编者按：地下管线是城市基础设施的重要组成部分，承担着输送能量、传输信息以及排放污物等功能。可以说，地下管线是城市的“第五大交通工具”。城市地下空间规划建设和地下管线运行维护管理、城市应急管理以及解决城市“马路拉链”等问题的解决，都需要实时、准确和可靠的地下管线信息。随着城市建设的快速发展，地下管线的重要性正日益被各级政府部门所重视。为了让大家更清楚地了解地下管线的相关内容，本版从该期起开设地下管线建设与管理系列谈栏目，敬请关注。 中国城市规划协会地下管线专业委员会秘书长洪立波指出，“全国大约有70%的城市地下管线没有基础性城建档案资料，地下管线家底不清的现状普遍存在据不完全统计，全国每年因施工而引发的管线事故所造成的直接经济损失达50亿元，间接经济损失达400亿元。”因此，认识地下管线的作用与地位，掌握和摸清地下管线现状，科学地管理好地下管线的各种信息资料，是城市规划和建设管理的需要，更是城市可持续发展的需要。 地下管线普查与系统建设现状 早在1998年，建设部就发出“关于加强城市地下管线规划管理的通知”，要求“未开展城市地下管线普查的城市应该尽快对城市地下管线进行一次全面普查，弄清地下管线的现状。有条件的城市应该采用地理信息系统技术建立城市地下管线数据库，以便更好的对地下管线实行动态管理。” 根据通知精神，许多城市都积极开展或准备开展地下管线普查和系统建设。目前，国内各城市一般都是通过城市地下管线普查，建立综合地下管线数据库。其后，如有新增或改造设备，则在竣工后经过测量，不断更新数据库，以保持系统数据的现势性。 从统计的数据来看，我国城市地下管线信息化建设步伐不断在加速。20032004年，全国开展地下管线普查的城市仅为30个，20052006年，就已达到了49个，增幅达63%。据洪立波介绍，截至目前，全国约有30%的城市开展了城市地下管线普查工作，还有近70%的城市还没有开展或全面开展地下管线普查工作。总体来看，东部经济发展区和大城市进展相对较快，西部及小型城市进展缓慢。存在的问题 洪立波说，从我国目前地下管线的建设与管理的状况来，我国地下管线的普查和系统建设方面还存在着以下一些问题： 技术准备不充分，仓促开工，影响进度与质量 地下管线普查与建设工程，是一项跨行业、跨部门、多学科联合作业的复杂的系统工程。开工前需要做大量的组织准备、技术准备和协调工作。技术准备包括地下管线的调查、摸底；测量控制点和地形图现状的调查分析以及成果资料的准备；地下管线调查底图准备；地下管线探测技术标准和监理标准的制订；招标书和合同书的编写等。通过技术准备，估算出探测管线数量，控制网和地形图是否需重测。管线探测的作业方式，包括同步作业或分步作业等。有些城市在开展此项工程时，对测绘资料和调查底图缺乏足够的准备和了解，从而影响了工程的进度和质量。 缺乏有力的组织与领导、科学的管理与协调 地下管线普查与建设工程涉及到规划、建设、市政、财政、管线产权单位，还有探测单位、监理单位、软件开发单位等几十家，分别为甲、乙、丙方，关系复杂。如果没有坚强的组织领导和科学的管理与协调，就很难搞好工程的建设与管理。有的城市成立了主管副市长为主的领导小组，但缺乏管理规章，领导不力，没有发挥很大作用；有的成立了以部门领导为主的领导小组，但权威不够，协调困难，资金投入不足，工程进度马拉松，政策不配套、动态更新难。 施工组织不力，合同约束力低 有的城市地下管线普查与系统建设过程中施工组织不力，产权单位配合不够，与探测单位组织关系松懈，施工计划不统一，技术标准不明确，不重视工程监理，造成数据采集和系统产品质量低劣，工期延误。有的合同主体内容不全，要求不明确，技术与合同条款不一致，约束力不强，造成扯皮，直接影响工程进度与质量。 缺乏有效的动态更新机制，管线现势性受到挑战 城市建设飞速发展，新建管线不断出现，管线普查后应及时建立动态更新机制，确保系统数据的现势性。更新机制包括法规政策保障、机构和人员保障、资金投入的物质保障等。但许多已进行地下管线普查的城市，由于缺少有效的动态更新机制，过几年又要重新普查，造成浪费。 地下管线信息共享率低，造成重复建库 由于统一规划、统筹部署与协调不力，资金投入来源不同，有些数据库的硬软件设备、数据格式、数据标准等等，与专业地下管线系统的规范数据不一致，造成信息共享率低；其次是经济利益的驱动，阻碍信息共享。 积极推进科学管理 洪立波指出，要想顺利、高效、高质完成工程任务，就应积极推进地下管线普查与系统建设工程管理的科学化。 1.确立普查工作的组织单位，制定明确奋斗目标 城市地下管线普查与系统建设工程是一项综合性的工程，所以确定工程的牵头组织单位非常重要。城市地下管线普查的重点是综合管线，其范围包括道路、广场等主干管线通过的区域，所获取的信息主要是为城市规划、设计和施工建设服务。从目前情况看，大部分测绘成果以及城建档案馆都在规划管理部门，而城市规划又是城市建设的龙头，因此在一般情况下由城市规划行政管理部门牵头组织普查比较适宜，这有利于工程的顺利进行，也有利于各方面的协调，更有利于数据作用的发挥。 2.建立坚强的组织领导机构 要搞好城市地下管线的普查，最好设立一个决策机构-普查领导小组，一个办事机构-普查办公室。 领导小组宜由分管城建的副市长挂帅，副组长宜由主管城建的市政府副秘书长、建设局长、规划局长、市政局长等担任。成员由有关地下管线管理部门、直属单位的领导和专家组成。领导小组的任务和职责是：确定普查方针、政策、技术路线、投资力度、审定计划、协调关系、处理疑难问题。 普查办公室应由领导小组一名副组长兼任主任，主管部门的领导、市城建档案馆、市测绘单位的领导为副主任，有若干专职业务人员。普查办公室的职责：制定工作方案，制定有关技术规定和管理办法，组织招标与合同签订，组织工程实施，组织工程验收与归档。 3.做好充分的技术准备 技术准备工作应包括以下内容：控制点和地形图等资料的现状调研与收集；组织地下管线调绘图的编制；在行标的基础上，结合本市实际，制订地下管线探测的补充技术规程、工程监理的技术规程和工程技术方案。 4.实施有效更新机制，确保地下管线信息的现势性 城市地下管线普查与系统建设工程对城市建设来讲，是一项比较大的投资工程，应当珍惜来之不易的成果资料。为了作好地下管线的动态更新，应建立有效的更新机制，政府要出台相关的政策法规，约束和强制对地下管线进行竣工测量，按照有关技术标准提交竣工资料；应设立专门的管线管理机构，管理和跟踪管线建设工程，竣工测量采集的信息应及时入库或归档，做到资源共享。本报记者 刘丽媛 之二：建立动态更新机制 共享管线数据信息2007-09-04据了解，目前在我国的直辖市和省会城市中，已经或正在建设城市综合地下管线信息管理系统的城市只有50%；在我国的计划单列市中，已经或正在建设城市综合地下管线信息管理系统的城市仅占总数的80%。从目前我国各城市开展综合地下管线信息管理系统建设的现状来看，地下管线信息化建设的进程与当地城市的经济发展水平密切相关。 由于缺乏有效的宏观规划和指导，不同城市确立的综合地下管线信息管理系统建设目标差别很大，一些城市无论是从实施路线和技术方案的确定上，还是从经济保障和其它基础支撑条件的准备上都还没有相应的落实和保证。具体体现在如下几个方面： 一是没有建立地下管线的动态管理机制。在地下管线普查之后，真正做到对地下管线进行动态管理的城市很少，导致几年后随着城市建设的不断发展，原先建立的系统成为一潭死水，不能发挥其应有的效能成为废物，造成财政投资的浪费。 二是地下管线信息共享困难。由于缺少统一规划、协调以及各自利益目标的不一致，城市相关部门在建设地下管线信息管理系统时各自为政，系统之间信息不能共享，或者只是有限共享，已经建设的系统成为信息孤岛，使系统建设的投资成本很高、时间很长、作用有限。 三是地下管线信息的深层次挖掘利用还比较欠缺。建立城市综合地下管线信息系统的目的在于为城市规划设计、建设、管理和城市应急等提供基础数据支撑，但一些城市在系统建立后，仅仅将系统用于为建设单位提供地下管线图输出服务，而未对地下管线信息的利用进行深层次开发，使系统的效能大打折扣，同时也造成财政投资的回报率不高。 针对近几年国内在城市地下管线信息系统建设的问题，中国城市规划协会地下管线专业委员会副主任江贻芳提出了相应的对策或建议。 构建法律法规标准体系 提供系统运行保障江贻芳说，地下管线信息应用与共享是系统建设的目的，而标准是地下管线信息应用与共享的前提，法律法规是地下管线信息应用与共享的保证。统一标准是实现信息资源共享的基本条件，是实现地下管线信息系统数据交换和信息共享的基本要求，城市各级地下管线信息系统应该依据统一的功能规范，统一的业务流程，统一的数据定义与编码，统一的数据交换标准进行建设，最终达到在统一的网络平台、统一的规范标准、统一地理空间基础框架和统一的安全保障体系支持下，建立一个能够支持分布式地下管线信息集成应用和共享的框架，实现城市各部门间地下管线信息资源的共享与应用，使各部门不再重复采集、处理同一信息，从而降低地下管线数据的更新成本。为此，有必要构建法律法规和标准支撑体系。 地下管线信息共享的标准支撑体系由围绕地下管线信息共享的有关标准组成，即所有与地下管线信息采集、处理、管理、分发、服务以及应用等环节有关的标准都会对地下管线信息共享产生深刻影响，可分为地下管线信息共享技术标准和地下管线信息共享管理与服务标准，二者共同组成一个完整的标准系统，支持地下管线信息共享的运作。其中地下管线信息共享技术标准主要包括地下管线探测技术规程、地下管线分类与代码标准、地下管线数据产品质量标准、元数据标准、地下管线信息交换标准和互操作协议标准等；地下管线共享管理与服务标准主要包括地下管线信息用户分类标准、版权管理标准以及数据安全、保密分级等方面的标准等。 建立数据动态更新机制 保证系统生命活力 地下管线数据是城市地下管线信息管理系统的基础和核心，具有很强的现势性，建立城市地下管线数据的动态更新机制，及时更新和维护城市地下管线数据库，是保证已建系统生命活力和管理有效性的唯一途径。 目前，对城市地下管线数据库的更新主要有两种模式，一是通过地下管线普查工作的方式建立城市地下管线数据库后，各个专业地下管线信息系统可以依据相应的数据采集技术规范，通过竣工测量的方式对各自的系统数据进行动态更新；城市地下管线信息系统定期从各个专业地下管线信息系统中提取地下管线数据，并对城市地下管线数据库的动态更新，从而保证城市地下管线数据库的现势性。另外一种模式是，在建立城市地下管线数据库后，依据相应的数据采集技术规范，通过竣工测量的方式对城市地下管线数据库进行更新，然后通过Internet和元数据管理系统发布更新的地下管线数据，各个专业地下管线信息系统根据发布更新的数据对各自系统的数据进行动态更新。 消除信息孤岛 营造共享计算环境 建立一个能够支持分布式地下管线集成应用和共享的框架，一方面使得处于异构环境、分布存放的各种专业地下管线数据库协同工作，满足人们对地下管线信息不断增加的需求；另一方面，由于信息的共享，各部门不需要再对同一目标重复进行数据采集、处理和建库，极大的降低了数据更新的成本。如果要真正满足地下管线信息共享的需要，使地下管线信息共享在实践上具有可操作性，必须构建三大体系：一是技术支撑体系；二是标准支撑体系；三是政策支撑体系。 开发决策模型 提升政府决策水平 江贻芳说，目前，我国城市的污水处理率还比较低，部分污水经由城市雨水管道直接排入城市河道，影响了城市的水环境。 哪个污染因子、哪些污染源、哪些排出口对河道污染的危害最大？哪些排出口、哪些污染源需要立即采取处理措施？哪些排出口、哪些污染源可以延后采取处理措施？排污纳管工作计划如何制订？因此，需要建立河道排出口、污染源、污染因子之间的评价模型，以对河道污染的主要污染因子、主要污染源和主要排出口做出科学评价，为政府的排污纳管工作提供科学决策。 在充分利用城市综合地下管线信息系统建设成果的基础上，挖掘排水管线的污染源和排出口关联信息，配合外业污染源调查工作，可为城市河道和湖泊的污染源评价和截污纳管工作提供决策数据依据，为改善城市的水体环境做出贡献。杭州、深圳、温州等城市在此方面积累了一定的经验。 在采访中，江贻芳谈到了2004年7月10日的那场暴雨，当时造成了北京市道路和小区积水137处，地下人防工事及地下室进水56处。积水重灾区基本上都是二、三、四环等主干道，尤其是立交桥下，原本就处于地势低洼地区，又由于排水系统老化，瞬时雨量超过道路排水系统设计能力，导致道路排水不畅以至严重积水。 江贻芳说，一场短时暴雨为何会有那么大的“杀伤力”？这就暴露出了城市防灾应急机制有漏洞，城市管理水平有待提高。一个可能的解决办法是，在充分利用城市综合地下管线信息系统建设成果的基础上，建立瞬时雨量道路（低洼地）排水管道排水能力的关系模型，并根据模型分析全市已有排水管道的缺陷，以为管道改造提供依据；分析易积水区域；与天气预报结合，根据预报的瞬时雨量对可能的积水区域进行预警，向社会公众发布预警。 同样，在充分利用城市综合地下管线信息系统建设成果的基础上，可建立燃气管道爆炸扩散模型，在出现紧急事故时，可以根据模型分析随着时间的推移，事故的影响范围、影响人数等，为救援工作提供科学指导。 燃气地下管线的安全诊断、评估系统是依据评价模型，根据影响燃气管道安全的各个因素值，评价各段管道的安全等级，包括管道的安全评价、阀门的安全评价、楼栋管的安全评价以及区域评价。在地图上用不同颜色将不同安全等级的管段/阀门/楼栋/区域显示出来，并采用柏拉图法对影响安全的因素进行分析，找出影响安全的主要因素，为日后的安全管理提供决策数据依据。燃气地下管线的安全诊断、评估系统建设同样离不开城市综合地下管线数据库的支撑。(中国建设报 记者 刘丽媛）之三：普查成果在市政管线管理中的应用城市地下管线普查是城市地下空间管理和城市规划建设的重要基础工作，建立统一的动态地下管网信息管理系统是现代化城市的重要标志。但是由于种种原因，各大城市的管网资料往往不全、资料分散、数据现势性差，许多工程项目在施工过程中损坏地下管线的事故时有发生，造成不应有的经济损失和不良的政治影响。因此，开展城市地下管线普查与动态管理具有重大意义。 虽然一些城市曾组织过地下管线普查工作，但由于数据管理落后，管线竣工测量也跟不上，致使普查成果现势性差，不能满足城市规划需要。为此，各城市必须进行大规模地下管线普查工作，通过普查，摸清家底。但是，如何利用好成果，保持好成果的现势性，充分发挥其在市政规划建设等方面的作用呢？一些专家给了我们相关的建议。 普查成果应用的现状 专家说，建设现代化国际性城市，既要有现代化的城市基础设施，又要有高效的现代化的城市管理。以武汉为例，有关人员用几年时间探明了市中心城区的地下管线，而在利用方面却大打折扣。2003年青山一地下煤气主管被铲断，造成上万用户用气受影响；2004年武昌徐东路挖掘机凿破煤气干管，引爆煤气，烧伤四人；2005年，某深基坑施工过快，造成边坡滑坡，靠近边坡的给水管道破裂，水流加剧滑坡，造成路面快速塌陷，危及附近居民楼，如果破损管道是大管径主水管，后果将不堪设想每年由于野蛮施工造成城市管线损毁事故举不胜举。其主要原因就是：为了节约工程前期费用，设计单位根本不收集与施工位置相关的管线资料；对地下空间资源的规划管理程序存在漏洞，未经审批违章埋设管线现象严重和对道路施工监督力度不够。地下空间的合理规划利用问题迫在眉睫，通过普查，摸清了地下管线的家底，我们应该充分利用这些资料指导城市地下空间规划、管理。专家指出，应从如下三个方面使用好普查成果，让普查成果最大程度服务社会、发挥作用。 建立科学、完善的规划审批制度 2004年12月15日，建设部第49次常务会议讨论通过的城市地下管线工程档案管理办法第五条明确规定“建设单位在申请领取建设工程规划许可证时，应当向规划主管部门报送地下管线现状资料。”因此，规划管理部门在审批建设工程时有了法律依据，关键在于执行力上。通过这次普查，建立了城市地下管线信息管理系统，规划管理部门及管线设计单位应充分利用这份资料指导管线的规划设计，对于没有现状管线资料的报建工程，规划管理部门不予办理有关手续，严把审批关，使规划设计有法可依、有据可查。城市地下管线工程档案管理办法第八条也明确规定“地下管线工程覆土前，建设单位应当委托具有相应资质的工程测量单位。按照城市地下管线探测技术规程进行竣工测量，形成准确的竣工测量数据文件和管线工程测量图。” 经过几年的努力，耗费了大量的人力物力完成的普查成果，如果不能及时建立竣工测量及数据更新机制，以现有的城市建设速度普查成果几年后将变成参考资料，利用价值将大打折扣。尤其近几年燃气管线材质PE管居多，以现有探测手段，难以准确定位地下管线，如果不及时进行竣工测量，给后续的管线施工造成很大难度，管线被破坏现象难以避免，将会给人民造成更多的经济甚至生命的损失。因此，建立完善的竣工测量及数据更新机制刻不容缓。实际操作中我们可以由规划管理部门制定适合实际的管线竣工测量技术规范、实施细则及数据更新办法，具有相应测量资质的单位进行管线竣工测量，普查数据管理部门统一实施数据更新。 建立快速、有效的沟通平台 普查成果指导规划审批，指导我们的施工，在工程开展过程中，建立了严格的管线验线与竣工测量制度，验收合格后根据竣工测量数据对地下管线数据库进行更新，使城市地下管线管理形成一个良性循环，即： 这个循环要想畅通，必须解决规划管理部门、管线部门、验线竣工测量部门沟通渠道畅通、及时的问题。解决问题的办法可以利用网络技术，建立网上管线工程审批、管理平台，这个平台要实现的功能包括： 1.与地下管线管理信息系统建立联接，规划管理部门可以通过此平台掌握管线工程所在位置现状地下管线情况，并据此给出管线红线位置。 2.管线部门及时在此平台上公布工程开工时间、进展情况，如按红线施工遇到障碍物及时将信息反馈给规划管理部门，规划管