三旧改造中集体建设用地权属的思考.doc

三旧改造中集体建设用地权属的思考2009年广东省颁布关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见，开始实施三旧改造试点工程，并在集体建设用地产权管理方面进行了有益的探索。然而在实际改造过程中，某些地方对于集建地不论其具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地。这不仅使集体土地自由流转受到阻碍，也使农户的利益受到侵害。文章主要针对这一问题提出集建地应保留集体性质，实行土地流转和自行改造相结合的政策。2009年广东省开始实施三旧改造试点工程，同年广东省人民政府颁布关于推进三旧改造促进节约集约用地的若干意见（简称意见），作为三旧改造工作的指导性文件，意见不仅是三旧改造工作的法律依据，也是推进改造工作的精神纲领，一切改造工作都应该围绕意见展开。意见第十四条规定：土地利用总体规定确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。可以看出，对于纳入三旧改造范围的集体建设用地，意见没有规定必须征为国有后才能进行改造，而是除属于市、县人民政府应当依法征收的外，可由农村个体经济组织或者用地单位自行组织实施。然而，在实际改造过程中，有些地区对于集体建设用地不论改造后具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地，这有违鼓励土地原使用权人自行改造的原则，也不利农村集体经济的健康发展。由于集建地产权属性的特殊性，因此笔者不赞同某些地区不加限制地把集建地征为国有的做法，如不对这种做法加以限制和约束，土地征收制度的诟病将在三旧改造这块实验田中蔓延。1对集体建设用地征为国有的质疑集体建设用地流转是农村土地流转的重要组成部分，非农建设用地流转虽然没有正式得到法律的认可，但在广大农村实际已出现了形式多样的流转方式。据国土资源部的统计数据显示，农民集体建设用地的数量大约相当于国有建设用地的2.5倍，数目如此巨大的集体建设用地为非农建设用地流转提供了潜在的可能。从现实来看，目前集体建设用地大多是以超出国家规定的方式（如出让、转让、租赁、作价入股、使用权置换等）流转使用权的，而且在数量和规模上都有愈演愈烈之势，形成了可观的集体建设用地隐形市场。目前尚未出台规范农地流转的全国性法律规章，各地实际不同，对集建地产权归属、流转方式、收益分配等问题的处理方式也多种多样。以集建地产权归属为例，有的地区实行转权让利，即集体转归国有，土地收益大部分返还；有的地方集建地集体所有不变，土地收益大部分归集体，即实行保权让利；还有的地方则是以上两种方式相结合，在规划区内，实行转权让利，规划区外，则实行保权让利。有些地方考虑到三旧改造中集建地产权归属混乱可能会造成很多管理上的麻烦，于是一律实行先征为国有，再统一供地，即转权让利模式。地方政府采取这种做法是出于以下考虑：集建地是集体经济组织成员共同所有的土地，如果集建地自由流转恐怕会损害集体和农户的利益；再者，土地流转不规范，市场秩序混乱，会对国有土地市场造成冲击。事实上，地方政府的考虑不无道理，但是我们只要仔细分析土地流转状况，就可以找出这种做法的问题所在。首先，问题的根源不在于集建用地应不应该流转，而在于土地流转是否遵循法律规定的程序进行。广东省人民政府2005年在全国率先以政府令形式颁发了广东省集体建设用地使用权流转管理办法（以下简称办法），根据办法第十二条规定，土地使用者必须支付出让价款才能从集体土地所有者取得集体建设用地使用权，同时以建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同使用权出让。第十三条规定，集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同。可见，办法确立了集体建设用地有偿使用的原则，保证了集体土地的有效利用和建设用地使用权的有效流转，从法律上保障了集体和农户的利益。其次，只要通过科学制定和严格实施规划，依照法定的权限和程序严格控制农地转为非农建设用地的数量，规范集建地流转市场主体行为，土地流转市场不仅不会对国有土地市场造成冲击，反而是国有土地市场的有力补充。国有土地使用权与集体建设用地使用权同属用益物权，它是所有权人以外的权利主体对土地占有、使用、收益，从而由土地的利用实现其经济目的的权利，而且随着城市资金下乡、外资引入和城乡间的合作，二者之间的主客体分界已被打破。如果能实现集体建设用地使用权与国有土地使用权的统一，将增加土地供给量，缓解目前各地建设用地紧张的局面。这里所说的供给量可以从增量供给和存量供给两方面去理解。集体土地使用权流转包括首次流转和再次流转，它可以增加土地供给首次流转的结果通常是增加建设用地的供给总量,而不是提高现有存量建设用地的利用率；而再次流转是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。2 集建地国有的弊端集建地是三旧改造中比较特殊的地类，它包含在旧村庄和旧厂房改造中，由于其产权属性具有特殊性，且与农户利益密切相关，将其征为国有将会产生以下三方面严重的问题：问题一：不利于土地的节约集约利用。珠三角很多地区如东莞，在其发展早期，经济高速增长，为了促进招商，村镇一级拥有较高的土地权力，各类投资项目建设对土地的需求急剧膨胀，为降低前期投资成本，大量建设项目利用当时宽松的政策条件，通过挂靠、租赁等不规范形式使用集体用地。这种操作模式有效地解决了当时的土地供给问题，用地企业为珠三角经济的迅速起飞作出了巨大贡献。政府征收集建地，使土地使用权处于不稳定状态，土地所有权被国家统一收回，使用权也会随之灭失，企业要继续使用土地必须通过合法途径重新取得国有建设用地使用权，如此一来，企业的经营成本增加，土地使用权归属的不确定性增加企业长期稳定经营的风险，必然对企业长远、合理、高效地使用土地产生负面作用，不利于土地的节约集约利用，也有违三旧改造促进节约集约用地试点建设，确保经济社会又好又快发展的初衷。问题二：提供权力寻租的空间。不少企业之前购买了村集体土地，而又没办产权证，一是由于这类土地在法律上仍属于村集体自用的集体建设用地，不得转让；二是难以融资，担保法对集体建设用地使用权抵押进行了限制，制约了企业通过融资扩大再生产；三是存在严重的法律风险，企业和集体经济组织双方均缺乏法律保障。比如东莞因为这一历史遗留问题，全市估计有数千亿元的资金被套在里面。此次意见明确了有关土地管理政策的适用界限，重点对转型企业（如三来一补企业转为外商投资企业、民营企业解除集体挂靠等），明晰土地权属；项目扩建超占少量土地，补办用地手续。可以看出它对三旧改造中的历史遗留问题用地实行优惠政策，只要企业符合规定条件，就可以取得用地手续，盘活大量的土地和资金。而集建地一旦征为国有，就意味着原土地使用权人使用的土地获确权的机会丧失，土地使用者不得不花费巨大成本在国有土地出让市场或转让市场通过招拍挂等途径，再次获得土地使用权。在巨大的成本差异面前，土地使用者作为理性经济人，会通过非正当途径如贿赂地方政府官员，使得土地不被征收。可见，集建地国有容易滋生腐败，扭曲市场主体行为。问题三：农民集体产权权益受损。土地资产最基本的特征就是能够为土地所有者和土地使用者带来长期的经济收益。美国著名经济学R.T.伊利指出：财产就意味着一种控制经济财货的专有权利。从这个意义上可以说，地产是产权主体对土地的独占权或是产权主体对土地资源作为其财产的占有和排他性权利。集建地国有后，政府可以采取出让、出租等多种方式在土地市场上获得巨大的收益，农民集体能够得到的只有安置补偿费等少量的补偿。土地征收与民争利的特点使作为集建地的所有权人的农民集体，无法享有完整产权权能（以所有权为核心）带来的各项收益。 3集建地应保留集体所有集建地保留集体所有，不仅可以避免因其国有带来的弊端，而且可以激励集体做出更合理的产权安排和产权收益分配，推动三旧改造多方参与局面的形成。因此笔者建议集建地产权保留集体所有。理由有四-理由一：集建地集体所有，集体的产权主体地位得到认可，集建地产权具有排他性的特点，这不仅意味着不让他人从一项资产受益，而且意味着资产所有者要排他性地对该资产使用中的各项成本负责，包括承担确保排他性的成本。亦即赋予集体设定集建地产权安排的自主权，使得所有者能通过收购、使用、抵押和转让资产的方式持有或处置某些资产，并占有在这些资产的运用中所产生的效益。理由二：集体拥有土地所有权，只要合理确定产权边界，就可以从土地产权中获取收益。从现实情况来看，三旧改造中的集建地，尤其在城乡结合部的集建地被企业使用后，产生了很多失地农民，这不仅是经济问题，也是严重的社会问题。怎样合理安置失地农民，保障其长远生计尤为重要。学界对失地农民的安置办法由早期简单的货币安置越来越倾向于留地安置，留地安置的核心思想是使农民具有收益能力，而非简单获得一次性的货币补偿，即使农村集体建设用地可以流转，若干年后，其使用权又回归农民集体。农民集体通过留地开发、出租物业，使被征地集体经济组织逐渐由地主变为业主，农民逐渐转变为工人或物业管理人员，实现再就业，给农民集体和个人提供永续的收益流，使失地农民长远生活有保障。理由三：盘活存量土地。三旧改造的对象旧城镇、旧厂房和旧村庄，是对存量用地潜力的挖掘。早期，农村集建地由企业大量开发利用，如果由政府将集建地所有权收回，对企业发展和土地的永续利用都会造成极大的不利。然而，集建地归集体所有，企业可以与集体通过契约的方式，界定集体与企业的产权关系，有偿取得土地使用权、租赁权、抵押权等权利。意见第十七条规定，纳入三旧改造范围、符合土地利用总体规划和三旧改造规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前的，将获确权，办理国有建设用地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的，可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。这样不仅企业正常经营不会受到影响，集体也通过土地流转获得了收益，更重要的是存量土地得到合理开发和集约利用，形成了三方共赢的局面。理由四：三旧改造资金来源渠道多元化。三旧改造是一项浩大的历史工程，不是一朝一夕能够完成的，需要投入大量的人力、物力、财力，单靠政府财政投入很难完成，必须拓宽资金来源渠道。集建地集体所有，企业历史用地获确权，这样企业便顺理成章地成为三旧改造的主体之一，从资金来源上为三旧改造提供了有力保障。4集建地的产权安排应注意几个问题制度经济学认为，制度提供的一系列规则，由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成。产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度。产权经济学强调了所有权、激励与经济行为的内在联系，产权会影响激励和行为，产权的发展是为了使外部性内在化。要保证三旧改造中集建地改造工作的顺利推进，必须赋予集体完整的土地产权，细化土地使用权权能，以达到界定土地产权收益的目的。集建地产权安排应注意以下问题-问题一：集体享有的土地产权。所有权是产权的核心，拥有土地所有权就掌握了对土地的控制权。卢现祥等认为所有权包含以下几层含义：第一，它表明产权主体对客体的归属、领有关系，排斥他人违背其意志和利益侵犯的所有物；第二，所有者对其所有物可以设置法律许可的其他权利，即对其所有权进行分解的权利；第三，利用所有权能收到一定的经济利益。可见，赋予集体集建地所有权，才能体现其对土地的支配地位，是界定产权边界和产权收益的前提。问题二：所有权主体确定后，使用权的分解就成为关键。我国国有土地使用权权能结构单一，反映在权利过渡上就是土地二级市场交易方式单一，仅有转让、出租、抵押几种方式，比起国外市场经济发达国家的土地交易市场，少了很多可供选择的土地产权交易形式，并且各种交易方式之间交易数量和成交额的差别也相当大。笔者对2006-2008年广东省国有土地使用权交易情况作了初步分析，2006年广东省土地二级交易市场上，国有土地使用权交易方式只有三类，从交易数量来看，土地使用权转让宗数占土地使用权总交易宗数的62.72%，土地使用权抵押宗数占总交易宗数的37.27%，土地使用权出租宗数仅占总交易宗数的0.01%。从交易面积来看，土地使用权转让面积占土地使用权总交易面积的32.4%，土地使用权抵押面积占总交易面积的67.58%，土地使用权出租面积仅占总交易面积的0.02%。从交易金额来看，土地使用权转让金额占土地使用权总交易金额的19.71%，土地使用权抵押价款占总交易金额的80.27%，土地使用权出租金额仅占总交易金额的0.02%。而这一数据在2007年和2008年分别变为：65.18%、34.8%、0.02%；22.79%、77.15%、0.06%；8.78%、91.21%、0.01%和60.88%、39.11%、0.01%；17.8%、82.18%、0.02%；11.09%、88.9%、0.01%。在全面实行社会主义市场经济的阶段，用地单位和个人所面临的情况是：无地则无权、无权则无市、无多元交换则无经济效益。因为产权只有在多个权利主体之间进行权利界定时，才有存在意义。权利界定给哪一方，则其相对于其他方来说就拥有产权；反之，其他方就不拥有产权。土地产权权能结构是否完整，权利细化是否充分，集建地用地单位和个人能享有哪些土地权利，这都与土地各权利主体切身利益息息相关。问题三：集体、农户和用地单位和个人之间的利益分配。现代产权经济学认为，产权是由两部分基本内容即权能和利益构成的，利益是权能的目的，权能是获取利益的手段，只有在土地产权权能充分分解的基础上，利益分配才能被合理地界定。土地收益是土地利用的本质问题，是激励土地产权主体开发利用土地的动力因素，因此对参与三旧改造主体而言，合理界定的产权收益将对其自主改造产生巨大的激励作用。王璐等在分析了珠三角地区的中山市农村集体建设用地流转中收益分配的现状与问题的基础之上，提出土地流转收益应依照产权关系进行分配，其结论可供有关方面参考：国家作为管理者以税收方式对流转收益进行调整；作为管理者为流转提供的各种服务，可依服务成本收取费用；作为基础设施投资及相关环境建设的投资者，可以税的方式取得建设用地的增值收益分割额。农民集体作为土地所有者，所得收益就是农用地地租加上建设用地发展权所引起的价值增值收益；农民个人，从集体收益中分配利益，集体收益的分配由村民大会决定。5 关于利益分配机制的思考三旧改造需解决的关键问题之一是土地权属，农村集体建用地产权问题又是权属管理中最复杂的，集建地国有会产生很多弊端，而集建地集体所有则会对推动三旧改造的顺利进行。土地产权问题的根本落脚点在土地权属登记。我们一定要把握三旧改造这样一个大好的历史机遇，明晰集建地产权，做好集建地权属登记工作。另外，集建地产权收益在国家、三旧改造参与主体、农村集体之间是否合理分配，关系到社会民生和三旧改造的成效，尤其是做好农户利益的保障工作，应该成为我们关注的焦点和将来研究的重点。但目前对于土地产权收益分配理论研究尚缺乏，本文对此也仅是窥见一斑，希望能抛砖引玉，引发更多的讨论和思考。（作者系华南理工大学公共管理学院土地资源管理系副教授）参考文献：1国鲁来.完善集体建设用地流转制度N.学习时报.200