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农村“外嫁女”权益纠纷若干问题研究从法院审判的视角解读农村外嫁女权益纠纷2003-12-1722:51:47 全国法院系统第十五届学术讨论会征文广州市中级人民法院课题组 论文提要： 随着广州地区农村城市化步伐的不断加快，原来以土地为主要经济来源的村民，逐渐转变为以股份分红为主要经济来源，与此同时，农村“外嫁女”在股份分红方面的纠纷开始不断发生，外嫁女权益纠纷成为当前群众信访反映的热点问题。为此，广州中院牵头组织课题组对外嫁女权益纠纷问题进行了专项调研。 本文分成五个部分： 前言：简要介绍广州市外嫁女权益纠纷的概况、开展调研的目的、整个调研的基本过程； 第一部分：外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析； 第二部分：人民法院审理外嫁女案件的法理分析： 一、程序问题的思考 二、审理外嫁女权益纠纷应遵循的原则 三、外嫁女权益受人民法院保护应具备的基本条件 四、解决外嫁女权益纠纷的出路； 第三部分：两个亟需解决的法律问题： 一、关于“户口所在地与实际居住地”双重条件的问题 二、村规民约的法律性质及其审查、监督机制 结论：通过地方立法统一解决是处理外嫁女权益纠纷的必由之路。 全文共计9800字。 课题组成员： 广州市中级人民法院党组副书记、副院长王敏 广州市中级人民法院民一庭庭长李娜 广州市委政法委研究室副主任马红安 广州市政府法制办法规二处处长魏富忠 广州市妇联权益部部长李次奇 广州市番禺区政府法制办主任雷艳霞 广州市中级人民法院行政庭副庭长陈伟民 广州市妇联法律顾问邓克平 广州市中级人民法院立案庭审判长谭卫东 广州市中级人民法院办公室助审员李斌 广州市中级人民法院研究室助审员龚德家 广州市番禺区法制办谢伟东 前 言 随着广州地区农村城市化步伐的不断加快，第二、三产业的飞速发展，大量农业用地被征用或用于非农业建设，原先以耕地为主要经济收入的村民，逐渐转变为以股份分红为主要的经济来源。与此同时，农村“外嫁女”在股份分红方面的纠纷开始不断发生，外嫁女权益纠纷成为当前群众信访反映的热点、难点1。仅2002年，广州市外嫁女到省、市、区（县级市）、镇四级妇联上访、去信、去电的就有245宗2，两级法院受理的案件则达159件3。 为了调查此类纠纷的具体情况，分析纠纷发生的原因，研究解决纠纷的对策，为今后法院的审判工作提供实践和理论依据，向党委、人大、政府就相关问题提出司法建议，并为农村集体经济组织的收益分配等问题的根本出路提供理论支持，由广州市中级人民法院牵头，联合市委政法委、市政府、市妇联、番禺区政府有关部门组成了“外嫁女”权益调研课题组4，于2003年36月间开展了专题调研。课题组将番禺区作为重点，先后到广州市番禺区、白云区、花都区、增城市、天河区及深圳市龙岗区等地实地调研，与区、镇政府法制办、农办、信访等部门及妇联干部，村干部，村民代表，外嫁女代表等进行了座谈，并分别召集广州市两级法院主管院领导、民一庭、行政庭、立案庭等有关部门负责人，邀请省法院、市委政策研究室、市民政局、市农业局等有关单位干部，北京大学、中山大学、省社科院、市社科院等专家学者进行了专题座谈。在此基础上，形成本文。 第一部分：外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析 “外嫁女”是一个带有典型广东地方特色的词汇，其外延非常广泛。狭义的外嫁女专指与本村以外的男子结婚、户口仍留在本村的妇女。广义的外嫁女还包括嫁入本村、户口也迁入的“内嫁女”，离婚或丧偶的外嫁女，入赘女婿，以及上述人员的子女等。本文的“外嫁女”取广义上的概念。 以番禺区为例，番禺区作为广州市“南拓”发展战略的重点地区，近几年来农村城市化发展步伐大踏步加速，外嫁女权益纠纷突出。该区的南村镇与广州的老城区仅一河之隔，从上世纪90年代中后期开始，“碧桂园”、“中山雅居乐”、“珠江投资房地产公司”等房地产公司在南村镇开发十几个大型楼盘，征用了大片土地，给付了相当数额的征地款，加上集体经济的大力发展，集体收益分配额越来越大，引发了大量外嫁女纠纷5。 一、外嫁女受损害的具体权益：外嫁女受损害的权益从法律性质上来看，属于集体经济组织收益分配权，具体表现为： （一）土地承包权。在第二轮土地承包中，部分地区外嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要被强制收回6。 （二）征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上，很多地区都规定外嫁女不能参加分配，或者分配比其他村民少7。 （三）宅基地分配权。在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策8。 （四）股份分红权。股份分红权是外嫁女权益纠纷表现最突出的问题，外嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，农村以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份分红权。这也是我们这次调研的重中之重。 （五）集体福利。很多地区限制外嫁女在农村集体合作医疗、养老保险、子女入托、入学等方面的权利9。 二、产生外嫁女纠纷的主要原因。 一是经济利益的驱动。股份分红的总量是一定的，在总量不变的情况下，要增加每一股份的“含金量”，势必就要尽量减少总的持股数量。外嫁女就是这种利益驱动下的牺牲品。 二是传统观念的影响。 “男尊女卑”、“嫁出去的女，泼出去的水”等传统观念在农村的影响远远超出我们的想象10，这是诸多损害外嫁女权益的村规民约得以通过的思想基础。 三是农村管理的原因。村民自治使得农民第一次真正享有了自己决定自己事务的权利，但与此同时，也导致了政府对村委会的管理、监督职能的弱化，村民大会（代表大会）的决议成为农村管理的最高“指示”，使得大量侵害外嫁女的村规民约出台。 四是立法上的缺陷。村民委员会组织法颁布后，各地农村过份强调“村民自己的事情自己管理”，村规民约满天飞，什么事情都用村规民约来规范，忽略了“村民自治范围内的事项”的限制，加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位，导致了大量以村规民约形式侵害外嫁女权益现象的发生。 五是外嫁女处于弱势地位。由于外嫁女在农村属于少数派，在村规民约的表决中所起作用甚微，难以通过民主决策的方式保护自己的权益。六是救济手段缺乏。救济手段的缺乏是外嫁女权益纠纷始终难以得到解决在体制上最主要的原因。救济手段缺乏的根源在于立法上的缺陷，村民委员会组织法中没有规定对村规民约的审查、监督机制，导致政府在处理中手段不多，力度不够，反而村民以“村民自治”为由理直气壮；法院限于法律规定的不完善、外嫁女问题的复杂性、执行的难度，过去也不受理此类案件11；而作为妇女“娘家人”的妇联由于缺乏相应的执法权限，心有余而力不足。 第二部分 人民法院审理外嫁女案件的法理分析 一、程序问题的思考。 对于外嫁女权益纠纷的司法受理，广州市两级法院经历了从一概不受理，到部分受理行政案件，再到部分受理民事案件的过程。通过对外嫁女权益纠纷的实地调查，我们深感外嫁女权益纠纷已经成为了影响农村社会稳定的一个不可忽视的因素，法院介入刻不容缓： 其一，政府限于对村民自治管理手段的局限性，缺乏有效的管理手段，虽然做出了很多努力12，并取得了一定的成绩，但处理效果仍不尽人意，矛盾仍处于进一步激化之中。 其二，外嫁女对人民法院的超然态度深感不满，有一种被抛弃的感觉，引发了较为强烈的对立情绪。因此，人民法院介入外嫁女权益纠纷势在必行。 其三，外嫁女权益纠纷符合民事诉讼法第一百零八条的规定，当事人向法院起诉，人民法院理当受理。对此，最高人民法院研究室法研（2001）51号答复已经明确了这一点。 目前，法院受理外嫁女权益纠纷案件实现双轨制，当事人不服行政机关处理决定诉至法院的，按照行政案件受理；对外嫁女直接到法院起诉的，以民事案件立案。从诉讼理论上来说，这种做法无可厚非，但在实践操作中，存在诸多问题，必须作出调整：参照劳动法的设计，首先由政府职能部门调处，当事人不服的，再向人民法院提起诉讼，人民法院以民事案件受理。 （一）作为民事案件受理的法律依据：现在有一种“不平等说”比较流行。该观点认为，村民委员会不仅行使了基层政权的社会管理职能，而且作为集体经济组织的实际经营者，它还行使生产经营职能，因此，在村民委员会与村民之间，其地位是不平等的，故不能作为民事案件来受理。不可否认，村委会具有社会管理与生产经营双重职能，但针对某一项事务其职能一般都是单一的，要么行使生产经营职能，要么行使社会管理职能，外嫁女问题正是两种职能行使错位造成的。作为村民的外嫁女与村委会在集体经济收益分配上体现的仅仅是生产经营职能收益分配关系，与社会管理职能无关。然而，村委会在行使生产经营职能的同时，自觉不自觉地还行使了社会管理职能，这是造成人们认为村委会与村民之间不平等关系的根源13。因此，人民法院应该以体现平等主体关系的民事案件受理外嫁女权益纠纷案件。 （二）关于设计行政处理前置程序的考虑：主要目的是为了减少人民法院的收案压力。如果没有政府处理的前置程序，数以千计的外嫁女案件一下子涌进法院，这对法院有限的审判力量而言是不堪重负的。可以毫不夸张地说，在外嫁女矛盾突出的地区，简单增加审判力量是不可能应付收案的巨大压力的14。反观劳动争议案件，通过仲裁的疏通分流，2002年有89?21的案件被消化，诉到法院的案件只占10?79，5721件。绝大多数案件通过仲裁解决，大大减少了法院的收案压力。这在我们制度设计过程中非常值得借鉴。 （三）关于设计前置程序的法律依据：在程序设计时，我们参照了劳动法15、最高法院关于上市公司虚假陈述的司法解释16的规定。从严格意义上讲，设置前置程序有违反民事诉讼法和行政诉讼法之嫌，但考虑到外嫁女权益纠纷的复杂性，参照其他类型案件的处理方法亦未尝不可。与此同时，由于合法性方面的瑕疵，本方案有必要取得党委、人大、政府和上级法院的大力支持。 （四）从司法实践操作的角度看以民事案件受理的理由：在不服行政处理的基础上作为行政案件受理17，从诉讼理论上来讲并无太大障碍，但是在实际操作中，有两个方面的问题难以解决，必须以民事而不是行政案件立案： 其一，从政府的客观条件而言，政府作为被告出庭应诉本身就是一个问题。政府在花费很大精力就纠纷作出处理的同时，如果还要作为行政被告应诉，这是不太现实的，特别是在行政机关机构改革后人员减少的情况下尤难实现18； 其二，从行政机关的主观能动性来讲，法院将行政机关列为被告，难以激发政府的主观能动性。外嫁女问题的解决，从头到尾都离不开行政机关的支持。没有行政机关的大力支持与配合，法院不仅难以下判，执行更是无法解决的难题。因此，在外嫁女的问题上，法院必须大力争取行政机关的支持与配合，而不是相反19。 二、审理外嫁女权益纠纷应遵循的原则。 （一）男女平等原则。这是处理外嫁女权益纠纷最基本的原则。在调研过程中我们发现，“嫁出去的女，泼出去的水”是一句广为引用的俗语，被绝大多数农民、农村干部，甚至部分区、镇基层干部视为制定外嫁女政策的基本依据。男女平等是我国的基本国策，国家制定妇女权益保障法给予专门法律保障，政府还设置了“三八”妇女节。但是，在我国很多地区，特别是农村，歧视妇女的封建思想还很严重，如果法院在调研的基础上对歧视外嫁女的村规民约所做的否定性判决，能够在农村地区哪怕是少许移风易俗，这也是课题组的同仁们满心希冀的。 （二）尊重村民自治原则。村民自治是我国一项带有重大宪政改革色彩的宪法原则，它确立了我国农村基层民主制度，是我国社会主义法制建设的重大成果。村民在长期的生产生活中形成了一套自我管理、自我发展、约定俗成的规则，在农村社会经济发展中起到了重要作用，并在村民自治过程中，形成了具有某种意义上的法律属性的村规民约。人民法院处理外嫁女权益纠纷案件时必须尊重村民自治，尊重村规民约20。当然，尊重村民自治并非不能监督、审查自治的具体内容，自治是有限度的，必须在法律许可的范围内行使自治权21。 （三）坚持按法律基本原则和立法本意适用法律的原则。维护外嫁女合法权益的法律依据主要有宪法、妇女权益保障法、土地承包法、婚姻法、中共中央办公厅、国务院办公厅联合发出的关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知、广东省实施规定、广州市妇女权益保障若干规定、最高法院立案庭【2002】民立他字第4号文、最高法院研究室法研【2001】51号文等有关法律法规和政策。在这些法律依据中，相互之间存在众多不协调之处22。因此，人民法院必须根据不同阶位法律的效力、外嫁女权益纠纷的实际情况、基本的法理，对相互之间存在分歧、矛盾的法律依据进行有鉴别、有针对性的适用。 （四）原则性与灵活性相结合的原则。农村问题的多样性、复杂性是本次调研给我们最深刻的感受，“一村、一社，各具体色，今年、明年，时有变迁”是农村集体经济组织收益分配方案的生动写照。各地因历史传统、风俗习惯的差异，对外嫁女的政策也各不相同，外嫁女的具体情况也情况各异，因此，在处理中必须贯彻“原则性与灵活性相结合的原则”。比如，我们在对外嫁女受保护设置的条件中有一条“与非农业人口结婚”，这是原则性规定，但个别情况很特殊，必须有一定的灵活性：部分与农民结婚的外嫁女多年来居住在本村，村里也接受了她住在本村的事实，分配了土地、工作，承担了村民义务，享受了村民的权利，村民对此一直没有异议。后来村里经济发展了，分红越来越多，村民不愿意外嫁女和他们一起分享收益，就通过村规民约的方式剥夺了她们的分配权23。对这种情况的处理，法院就不宜以不具备“与非农业人口结婚”的条件，简单判决不予保护。 三、外嫁女权益受人民法院保护应具备的基本条件。 （一）有本村户口是外嫁女享受村民待遇的前提24。要获得集体经济收益首先必须具备集体经济组织成员身份，而成员身份的基础就是户籍。我国计划经济体制下形成的户籍制度除了其基本职能以外，还承载了很多附加功能-就业、教育、住房、医疗以及其他权益、利益等。户口不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认，具有某地的户口就意味着可以享有某地各种资源分配的权利25。在户籍制度改革方兴未艾的今天，要确定一个人的身份最直接的莫过于户籍。 （二）配偶为非农业人口。按照户籍政策的规定，农村人口之间可以通过婚姻关系流动，因此，嫁给同为农民的外嫁女是能够到夫家落户的。但是，部分外嫁女由于种种原因，婚后没有迁出户籍，继续留在娘家。鉴于其户口不迁出的主观能动性，原则上应允许村规民约对其享受集体经济组织利益的权利进行限制。 （三）承担村民义务26。中国户籍制度的丰富内涵造就了种类繁多的户籍，诸如空挂户、寄挂户、自理口粮户、城镇集体户、蓝印户等等，不同的户口履行不同的义务，享受不同的权利。农村中的寄挂户、空挂户就是不履行义务也不享受权利的一种户籍形式，是基层群众针对传统户籍制度的弊端作出的变通。除了在户口簿上明确标明为空挂户外，还有一种实质上的空挂户，即虽然没有标明为空挂户，但实际上既没有履行义务，也没有享受权利。我们在调查中发现，有的外嫁女在出嫁时农村还不富裕，土地上的负担很重，就不接受土地分配，从而也就无须履行土地上的义务。后来村里富了，有利益了，又回来要求分享，对此当然不能支持。 （四）外嫁女起诉针对的村规民约与社会管理无关27。村规民约大致可以分为三种类型：一是单纯集体经济组织经营、分配性质的村规民约，比如，年底利润分配方案；一是在经营、分配性质中包含了社会管理性质在内的村规民约，比如在分配方案中规定，违反计划生育政策的家庭成员全部或部分不得享受分红；一是单纯的社会管理性质的村规民约，比如规定有打架斗殴行为的罚款500元。法院对外嫁女案件的受理仅限于针对第一种村规民约。对于第二、三种情况则不属外嫁女案件的范畴。 四、解决外嫁女权益纠纷的出路。 本文对外嫁女纠纷的处理设想是课题组在一个多月基层调研，充分了解广州地区外嫁女权益纠纷具体情况的基础上，按照法律法规、政策的规定，结合当前农村的实际情况，为解决现存纠纷设计的法院审判案件的基本思路。可以说，这仅仅是一个折衷的产物，是多种权益综合妥协平衡的结果，是针对现存问题的权宜之计，还存在着很多这样那样的缺陷28，即使针对现存的问题仍嫌不足，今后，随着农村经济状况、社会结构的不断发展，很快就会脱离现实，不可能从根本上解决问题。 在目前的条件下，股份固化是从根本上解决外嫁女权益纠纷问题的出路。从我们调研的情况来看，只要是进行了农村股权固化改革的地区，外嫁女权益纠纷就少，只要没有搞股份固化改革的地区，外嫁女权益纠纷就多29。 简单说来，股份固化就是在清产核资的基础上，将集体资产30量化为一定量的股份，然后按照一定的条件将股份分配给具有股东资格的村民，分配后的股份“生不增、死不减，可继承、可转让”。在配股的过程中，取消了男女差别，主要根据户籍、年龄、贡献等条件进行配股，股权固化以后，股东永远享有股权，不因生产、生活的变化而变化。取消男女差别和股权固化，是彻底解决外嫁女问题的根本原因，前者做到了现实的男女平等，后者保障了今后的男女平等。 股份固化为解决外嫁女问题创造了良好的制度基础。值得注意的是，股份固化决不是单纯为外嫁女而设，也不能仅为了外嫁女权益纠纷就实行股份固化。股份固化需要满足其内在的经济要求集体经济具备较高的发展水平，在一个集体经济水平低下的农村实行股份固化毫无意义。在调研过程中，有一个问题始终困扰着我们，那就是农村股份制发展与农村集体财产所有权的摩擦问题。福利性质的股份制忠实地维护了农村集体财产所有权人人有份。到了股份固化阶段，“生不增，死不减”意味着死去的集体成员（从法律上已经失去了集体成员资格）仍享有集体财产所有权，而新的集体成员反而没有。这是否意味着集体财产的私有化倾向？到了农村股份制的高级阶段现代企业时，农村股份公司成为现代企业公司，集体财产所有权如何保障？在个别地区，集体土地也作为股份公司资产折成了股份，个人享有的不再是土地承包权，而是股权。在现阶段，对中国农民而言，土地不仅是农民的生产资料，更是农民的生活保障。如果股份公司经营失败，农民的生活如何保障？这一系列问题都需要改革者们在实践中去突破，去解决。 第三部分：两个亟需解决的法律问题 外嫁女权益纠纷非常复杂，涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素，决不是一个单纯的法律问题。作为法院针对具体案件的调研，本文从法院审理的角度来展开，主要谈的是与诉讼相关的问题。鉴于问题的复杂性，又不得不兼顾其他方面，因此，文章是一个在综合各种情况基础上妥协的产物，有很多法律问题需要进一步分析。下面，我们就与本文关系最密切的两个法律问题作进一步探讨。 一、关于“户口所在地与实际居住地”双重条件的问题。 “外嫁女受保护应该具备何种条件”是本文遇到的第一个法律问题，它与本文的基本观点有密切关系，不把这个问题处理好，本文就没有基本的理论和法律基础。 1994年9月1日广东省人大常委会通过的广东省实施中华人民共和国妇女权益保障法规定、1996年3月8日广东省人大常委会通过的广州市妇女权益保障若干规定分别对此作出了具体规定。但是，两者规定相互之间有冲突之处31。这两个同为省人大常委会通过的地方法规之间的冲突是外嫁女权益纠纷处理的第一个难点。 对两者之间的适用问题，农民、村委会、区镇干部都有不同看法，有的干部认为应该两者同时适用，即户口、居住、嫁居民、仍在本村生活、劳动四者齐备；村委会、农民则大多数认为居住地、仍在本村生活、劳动是不合理的；有的干部认为只要嫁居民即可；省人大给广州市人大的复函则要求按照“居住地+户口所在地”执行。从这次调研的情况来看，绝大多数人反对“居住地”的规定32，我们也采纳了这一观点。理由主要有以下几点： 其一，“居住地”本身的局限性。随着城市近郊土地的大量征用，集体经济的不断发展，农民逐步离开了土地，洗脚上田，到城里去谋求发展。这一方面是土地被征用等客观因素造成的，另一方面也是农民谋求更好的发展，追求美好生活的愿望使然。在我国目前深入调整农村经济机构、大力发展第三产业、鼓励农业人口向第二、三产业转移的大形势下，这种人口的流动是顺应时代潮流的明智之举，也是今后农村发展的必由之路。但是，“居住地”条件给这种合理的人口流动设置了障碍，将人口禁锢在本来就所剩无几的土地上，使得很多有意向外发展的农民打消了念头，选择继续留在村里享受分红。通过调研我们了解到，农民的分红比我们过去想象中要低得多33。光靠分红是很难维持生计的。因此，农民必须通过其他途径来改善自己的生活环境，从这个角度讲，农民外出求发展也是不得以而为之。“居住地”条件的局限性已经为很多有识之士所关注，很多地区已经自动取消了这项限制。 其二，“居住地”在农村的不现实性。中国农村是一个典型的乡土型熟人社会，一个村里人不是七大姑、八大姨，就是朋友、邻居。在这样一个社会环境下，外嫁女要证明自己住在本村除了住所外，再找一帮亲戚、朋友出场作证即可。反观村委会，要动员村民们出面作证某某人不在本村居住是很困难的，没有人会为了集体的事情去冒得罪乡亲、亲戚的风险。番禺区一村委会就亲身体会了这种“无人喝采”的经历，该村有一批外嫁女权益纠纷案件，外嫁女都找到了证明其在本村“居住”的证人，而村委会则怎么也找不到证人出庭作证，村委会因此拒绝到庭应诉。 其三，“居住地”界定的不确定性。关于居住地的概念界定法律没有明确规定，容易引发理解上的歧义：天天住在村里自然是居住的了，如果部分时间不住在本村是不是就不是“居住”在本村？如果回答是否定的，那么，一个星期应该住几天才算居住在本村，一天、两天、三天？没有一个客观标准。很多外嫁女经常在村里住，但作为家庭主妇当然也要到夫家住，相夫教子，这是作女人的本份，这种情况算不算在本村“居住”？作为纠纷解决机关的政府、法院无法认定，也不能自行设定一个标准，这就使得“居住地”的规定名存实亡，难以执行。 其四，“居住地”对女性的不平等性。在城市化进程迅猛的郊区农村，出外打工是农民的一种重要谋生手段，很多赚了钱的农民为了子女的前途，在城里买了房子，送子女到城里的学校读书，完全脱离了农村。对在外打工、办厂的男性村民，各地村规民约普遍给予了他们村民福利34，但对于外嫁女则强调“居住地”，这对外嫁女是不公平的，带有明显的歧视色彩。 其五，“嫁居民”条件的合理性。“嫁居民”强调的是户口迁出的政策性限制，外嫁女本身无法迁出户口，不得不留在本村。在这种情况下，只要外嫁女履行了其他村民履行的义务，就应该给予其平等的权利。这既遵循了法律的平等原则，同时也考虑到了农村的实际情况，是比较合理、公平的，也是容易为大多数人接受的。 关于外嫁女权益受保护的条件问题，课题组准备向省人大提出立法建议，修改“居住地”和“在本村生活、劳动”的条款，直接规定为“与非农业人口结婚+户口在本村+履行村民义务”，符合这三个条件的，其合法权益均应得到法律保护。这也是本次调研的一个重要目的之一。二、村规民约的法律性质及其审查、监督机制 与村民委员会组织法的冲突是本文涉及的第二个法律问题。按照村民委员会组织法的规定，村民群众依法办理自己的事情，因此，集体经济组织利益分配的问题应该由村民自己解决。但是，目前相当数量的村规民约出现了违法现象，比如本文所探讨的外嫁女权益问题，这就需要我们对村规民约的法律性质及其审查、监督机制做进一步研究，分析制度设计的缺陷，为本文提供理论和法律依据。 村规民约是村民自治的重要民主管理制度，是村民就本村事务制定的自我约束、自我管理、自我监督的共同行为规范35。村民自治是在农村基层进行民主政治建设的有效形式，使社会主义的直接民主体现在农村基层，使广大农民在所在村直接行使当家作主的民主权利。农村制定村规民约的目的是为了维护农村的发展与稳定，提高村民的法律意识，从而使人们在一定的规则中有秩序地生活。 在调研过程中我们发现，村规民约违法不是个别现象，成为政府管理农村的一个很大障碍，这与过去政府对农村事务完全包办代替相比，颇有几分过犹不及的意味。在番禺区、在白云区、在深圳市龙岗区，几乎所有地区的政府官员都对村民自治的问题表达了同样的困惑：“政府对村民自治到底有没有制约的权力，怎么行使制约权，如果没有制约权，村民自治如何规范”。36 村规民约违法的原因是多方面的，非常复杂，它值根于农村千百年的传统道德观念、风俗习惯，以及多年来农村管理体制的土壤，是政治、经济、文化等多种原因综合作用的结果： 一方面中国农民在两千多年自给自足小农经济的影响下，形成了“只扫自家门前雪，哪管他人瓦上霜”的传统小农思想，专注于自身的权益，对他人权益持放任态度，对于一些满足了自身需要而侵害他人权益的做法漠不关心，甚至“于我心有戚戚焉”。特别是在农民突然之间能够通过村民自治决定他人命运的时候，这种心态就表现出一种直接而执着的行为，众多违法的村规民约遂以多数人意志的方式浮出水面37。另一方面，多年来农村的一元化管理体制，形成了农民习惯于服从的思维方式，加上农村基层干部法律意识淡薄，地方宗族势力的影响，农民民主观念的缺失，村规民约审查、纠错机制的欠缺，导致了村规民约脱离法制轨道的现象。 关于村规民约违法问题，大家提出了很多解决措施38。这些措施都具有其合理性和有效性的一面，但限于其合法性和强制性方面的瑕疵，不能从根本上解决问题，必须从管理、监督体制的角度来探究问题的解决之道。 从体制的角度来考察村民自治保障机制，关键在于充分运用行政、司法、人大三重手段。从操作的层面而言，应该分为四个层次： 一是在村规民约草案的制定阶段，由政府相关部门对草案内容把关，对违反法律法规、国家政策的内容不允许提交村民大会表决，从源头上来解决村规民约违法问题。39 二是在村规民约的执行过程中，政府发现有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的，有权责令纠正。从行政权的角度对村规民约进行实时监督。 三是为了保障村民自治的实现，避免政府干预依法属于村民自治范围内的事项，设置村民自治的司法救济程序。村民对政府责令纠正的行政决定不服的，有权向人民法院提起诉讼。法院必须对政府的行政处理决定进行审查，依法保障村民自治的合法权益。 四是在司法保障的基础上，再通过人大予以进一步保障，防治司法权、行政权对村民自治的侵害40。 这样，通过政府对村民自治的监督、法院对政府的监督、人大对政府和法院的监督，共同维护村规民约的合法性。 目前，由于法律规定的局限性，这样做需要对村民委员会组织法进行修改，具体内容为在第二十条后补充“如有违反，乡、镇人民政府有权责令纠正，并在此基础上制定地方实施细则，规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序。 结论：通过地方立法统一解决是处理外嫁女权益纠纷的必由之路 目前，立法滞后的状况已经成为解决外嫁女纠纷的一大障碍，缺乏统一规则的结果就是各个地区各行其是，纷纷制定本地规范性文件，相互之间差异甚大，法院处理纠纷标准不一，无所适从。为此，必须在全市的范围内通过地方立法，制定集体经济组织利益分配的基本制度，同时赋予政府管理集体经济组织利益分配的权力，从立法的高度来对外嫁女权益问题予以规制。 值得注意的是，虽然各地都存在侵害外嫁女权益的现象，但表现形式各不相同，本文所探讨的外嫁女权益纠纷集中体现在集体经济组织利益分配方面，而内地则主要在于土地承包。外嫁女权益问题与经济发展水平的密切关系，决定了政策制定的地域性。立法的范围不宜强求大一统，要强调地域性、灵活性，按照各地经济发展的实际情况，制定出适合自身经济发展水平的规则，特别是农村股份固化问题，一定要量力而行，不能赶时髦、追风气。 从根本上来说，外嫁女权益纠纷植根于农村集体财产所有权设计的缺陷和中国农村社会保障制度的缺失。这就决定了单纯调整分配体系只能是治标而不能治本。股份固化正是集体财产所有权改革的一次尝试，深圳市龙岗区、广州市天河区首先走出了可贵的一步。虽然股份固化存在着诸如集体所有权异化的问题，但是，毕竟走出了第一步，取得了较好的效果。对于股份固化的进一步发展，我们将拭目以待。注释：1 2003年2月28日广州市委办公厅副主任黄建锤关于近期我市信访工作情况的通报2 市妇联报告3 这是在大多数法院没有收案的情况下的统计数量，如果放开收案，数量将急剧上升。4 在课题组讨论时，还邀请了市农业局、市委政策研究室、市民政局的相关专家、领导参加，得到了他们的大力帮助和支持。5 据调查，番禺区辖区人口91万，其中本人认为权益受侵害的外嫁女12187人，占辖区人口的1%强；实际发生纠纷342宗，其中由行政机关处理的151宗、由法院处理的152宗。南村镇辖区人口为45902人，其中本人认为权益受侵害的外嫁女461人，占辖区人口的1%；实际发生纠纷67宗，其中由行政机关处理的67宗、由法院处理的30宗。南村镇陈边村辖区人口1349人，其中本人认为权益受侵害的外嫁女有100人，占辖区人口的7.41%；实际发生纠纷的43宗，其中由行政机关处理的38宗。南村镇官堂村辖区人口为1576人，其中本人认为权益受侵害的外嫁女有11人，占辖区人口的0.7%；实际发生纠纷的11宗，其中由行政机关处理的11宗。6 白云区部分村规定，“农嫁非”妇女不能分配土地，只能解决分红；有的村强制要求离婚、丧偶的妇女迁出户口，并收回她们的土地。7 征地补偿款问题是番禺区外嫁女权益纠纷的焦点，大多数地区都规定外嫁女无权参与分配。8因新机场拆迁而外迁的花都区花东镇凤凰村规定，外嫁女不能分配宅基地，只能购买村里的集资公寓。9 番禺区南村镇南村村规定，外嫁女出嫁半年后，取消一切村民福利。这样的规定在广州具有相当的普遍性。10 在课题组召开的专家论证会上，北京大学陈端洪副教授认为，“嫁出去的女，拨出去的水”这一传统观念的产生，是宗族社会维持延续性的必然要求，与男尊女卑、歧视妇女并没有必然联系。11 1998年至2001年，两级法院对此类案件仅受理了6件。2001年7月9日最高人民法院研究室在答复广东省高院关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题时指出，“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合中华人民共和国民事诉讼法第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”据此，广州市法院系统于2002年间受理了159件此类纠纷。12 以番禺区为例：自1993年至今，先后以区政府、区委的名义，出台了关于加强土地管理及完善征地补偿费分配的规定、关于保障农村“外嫁女”合法权益的暂行规定、关于处理农村“外嫁女”有关问题的决定、关于进一步深化农村股份合作经济改革的意见、番禺市保障农村“外嫁女”合法权益的暂行办法等一系列文件，在南村镇部分外嫁女集体就征地款向政府反映和上访后，番禺区、镇两级政府给予了高度重视，多次向上级人大、政府请示，并召开了各方面专家参加的研讨会，在此基础上作出了行政决定。在我们这次调研过程中，番禺区政府法制办给予了大力的帮助，一直无条件支持和配合课题组的工作。13 目前，在珠江三角洲部分农村的城市化改革过程中，已经出现了将生产经营职能与社会管理职能完全分离的做法，比如，广东省顺德市在新一轮农村股份制改革中，成立村级集体资产管理公司，行使集体资产管理和运营职能，村级集体资产管理公司按公司法进行组建，实行独立核算，自负盈亏，具有独立的法人资格，接受村委会的领导。各村现有的经济联合社归属资产管理公司管理。同时，转变村委会的管理职能，实行政企分开、政事分离。村委会主要职责是履行村民自治范围内的事项和协助镇政府从事行政管理工作，办理本村公共事务和公益事业，指导股份合作社的工作等。不能直接参与任何经济经营活动。14 据实地考察，仅番禺一个区，就有8000多名外嫁女，加上子女，总数达19000人之巨，一旦放开法院直接受理民事案件的闸门，法院根本无法应付。15 中华人民共和国劳动法第七十九条：劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。16 2002.01.15最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知第二条：人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。17 有一种观点认为，外嫁女直接起诉到法院的也应该以行政案件立案。这种观点在过去较有市场，现在已经被大多数人抛弃，因为在法律上村委会的行政诉讼主体地位无法确立。在课题组组织的专家论证会上，与会专家一致认为应该以民事案件立案审理。18 深圳市龙岗区法制办总共只有4名同志，不可能应付大量的行政诉讼。19 对此，课题组在番禺的调研过程中深有体会，番禺区法制办对于法院将其列为行政诉讼的被告忧心忡忡，担心在今后的诉讼和行政处理中处于不利地位，强烈要求法院受理外嫁女直接起诉的民事案件，至少行政案件与民事案件同时收案。20 比如，有的地区对于宅基地的分配具有明显的重男轻女倾向，所有的未婚男性均有权分配，未婚女性则无权分配。对此，必须在对农村的实际情况进行实地考察和切合实际分析的基础上，得出是否合理的结论。众所周知，中国的传统是“出嫁随夫居住”，如果对所有的未婚女性都分配宅基地，那么过不了多长时间，在本村居住的农民都将无建房之地。这决不是危言耸听，在大量土地被征用的郊区，土地资源非常缺乏，这样规定所具有的合理性是不容质疑的。21 村民委员会组织法第二十条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。这也是人民法院受理外嫁女权益纠纷的法律依据之一。22 比如对受保护妇女的条件，广东省实施规定为“户口所在地+居住地”；广州市妇女权益保障若干规定则为“农村妇女与非农业人口结婚+在本村生活劳动”。这两个地方法规都是由广东省人大通过的，是具有法律效力的地方法规，最高人民法院研究室与立案庭的答复之间也存在分歧。23 花都区花东镇凤凰村在1998年新机场拆迁以前均给予外嫁女分红、宅基地，拆迁后，集体财产急剧增大，村委会通过村规民约剥夺了外嫁女的分红权和分配宅基的的权利。24 这里的村民不是严格意义上的作为农业人口的村民，泛指农村集体经济组织成员，因为很多地区已经全部农转非，取消了农村户口；这里的村也不是严格意义上的行政村或自然村，而是指农村集体经济组织。25 户籍管制度改革：还户籍的本来面目 王会伟 载2001年12月21日法制日报26 在这里需要说明的是，本条主要针对应承担而逃避承担义务的外嫁女，下列两种情况不属此列：一是在广州很多经济发达地区，农民的农业税、公粮、军粮、义务工、提留款等经济性义务已经由集体经济组织统一承担，无需村民个人负担的；二是村规民约剥夺了外嫁女承担义务的。27 从严格意义上讲，对外嫁女权益的限制也属于社会管理的范畴，但在这里专门将其剔除，仅视其为单纯的财产分配性质。28 这些缺陷包括立法上的缺陷、法律冲突、农村传统思想观念与法律之间的衡平问题等。29 我们调研的几个地区，进行了农村股份固化的天河区、白云区城中村、深圳市龙岗区都基本上不存在外嫁女权益纠纷问题，没有搞股份固化的番禺区、花都区、增城市、白云区未改制的镇属村都存在外嫁女权益纠纷问题。30 这里的集体资产并非包含所有的集体所有的财产，深圳市龙岗区镇村农村股份合作制章程规定：集体资产仅限于本村企业的各种生产性的固定资产和流动资产，而不包括本村未征用的土地、公益事业及其他非生产性集