国库集中支付制度下高校科研经费管理研究.docx

国库集中支付制度下高校科研经费管理研究 提要 随着国库集中支付制度改革的不断深化，国库支付制度逐渐由以往的分散支付转变为集中支付。支付方式的改变在极大地促进高校资金的透明化、公开化，降低财务风险，提高财政资金的安全性，并且也提高财政资金的使用效率。但是，高校与其他行政事业单位有所不同，高校的经济活动中科研工作占据重要地位，国库集中支付制度的全面实施给科研经费管理工作带来新的问题。本文基于国库集中支付制度，从高校科研经费存在的管理问题入手，提出改进预算编制方法、及时下达经费指标、简历符合国库集中支付的高校财务系统等方法，以期加强高校科研经费管理水平。 关键词：高校；国库集中支付；科研经费 中图分类号：G647 文献标识码：A 收录日期：2017年11月6日 国库集中支付制度是指建立单一的国库账户体系，并由国库集中支付所有的财政支出额。国库对所有财政收支，不论是预算内还是预算外资金，进行集中管理、统一收支。高校根据当年的年度预算，分月细化各项开支用款计划，预算经财政主管部门审批通过后，在高校用财政资金对购买的商品或劳务款项进行支付时，由高校向国库支付机构提出用款申请，经国库支付机构审核通过后，通过代理银行以及财政支付信息系统将相应款项直接支付给用款人，实现实时支付。 高校作为具有独立法人资格的教育机构，既区别于政府机关，又不同于其他事业单位，国库集中支付对高校财务管理具有重要影响。国库集中支付制度的实施最大限度地降低了高校财政资金的闲置率和浪费率，提高了资金在拨付、使用过程中的透明度，还增强了高校的财务管理意识，并提高了其预算管理水平，但同时又面临着此项改革带来的新挑战和困难。 一、国库集中支付的现实意义 国库集中支付与传统的分散支付最主要的区别是，国库集中支付改变了财政资金的拨付方式，即将传统分散支付方式下先把财政资金划拨至高校基本账户，再由高校支付给收款人这种逐层拨付的支付程序，改由国库支付中心和代理银行直接将资金从国库拨付给收款人。这种资金拨付方式能够对高校的科研经费从预算编制、资金使用到银行结算进行全程监控，对高校的资金管理发挥积极作用。 （一）提高高校预算资金使用效率。由于国库集中支付是国库通过单一账户直接将款项由代理银行拨付给收款人，在这一支付过程中资金不再经过高校的账户，减少了资金的核算环节，提高了划拨速度，降低了由转拨环节带来的资金损耗。这样，财政部门就能够随时掌控资金的流向，资金的使用效率也在整?w上得到了提高。 （二）提高高校预算资金透明度，加强高校预算管理。国库集中支付通过事先编制好的预算来反映单位资金整体使用情况，对高校预算编制有了更高的要求，高校必须完善预算管理体系，科学、合理地安排预算，严格、全面地编制预算，使年度内全部支出都确保控制在预算范围之内，按照审批后的预算项目金额开支。这进一步细化了预算的编制，明确了财政资金逐笔支出明细，有利于进一步提高高校的预算编制水平，加大国家对高校财政资金的监督力度，提高预算单位预算的透明度，从而有利于进一步规范高校财务管理，强化单位预算对于财务支出的约束力，突出了财务预算在单位财务管理中的重要作用。 （三）有利于国库资金使用的监督与约束，预防财务风险。国库集中支付资金不经过用款单位账户，财政部门直接将资金划拨给商品（劳务）供应商，这就从根本上杜绝了任何中间环节对国库资金的克扣、挪用、贪污等行为，提高了国库资金的利用程度。财政部门可以实时监控预算单位每笔资金的额度、用途、使用时间及收款人等相关信息，对资金使用过程中出现的问题能及时发现并予以解决。这样，优化了财政资金的监督过程，由事后监督变为事中监督、事前监督，可以提前制止无预算计划的申请和不符合规定的支付，极大地提高了财政资金的安全。由此可避免财政预算资金被随意挪用、挤占及截留等违规现象，预防了高校的财务风险。 二、高校科研经费构成 随着科研经费占学校总经费收入比重的提高，科研经费逐渐成为教育事业经费的重要组成部分，并形成了“纵向科研经费专项化、横向科研经费多元化”的新格局。科研项目根据资金的来源渠道不同分为：纵向、横向、校资助科研项目。 （一）纵向科研项目经费。纵向科研项目经费，是指国家各级政府科研管理部门批准立项、按照一定程序下达给高校的科研项目经费以及学校科研人员从各类科技基金组织中申报获得的科技项目经费。纵向科研经费来源于中央财政或地方财政拨款，经费性质属于财政性资金。纵向科研项目开支以经费下达单位的任务书为依据，实行严格的预算管理。 （二）横向科研项目经费。横向科研项目经费是高校与社会组织或企业等联合开展研究，由对方承担用于科学研究的费用。横向科研经费性质属于社会资金，按照横向合同或协议管理。横向科研项目经费在财政系统中采用自有资金支付方式。 （三）校资助科研项目经费。校资助科研项目经费实质是财政根据部门预算统一安排的项目经费，属于国家财政拨款资金，该类科研经费支出采用财政授权支付。成都学院的校资助科研项目分为科研工作专项和队伍建设工作专项，主要包括校青年基金、科研启动、科研平台、科技奖励及科研配套等资助项目。有的高校把校级项目也纳入到纵向项目的管理范畴。 三、高校科研经费管理中存在的问题 （一）高校预算收入的不确定导致预算编制缺乏合理性。首先，高校一般在当年的11月底完成下一年度的预算“二上”编制，并将其上报至上级财政部门，但下年的招生计划一般在下年5月份由教育部门下达，因此预算编制过程中的收入是一个测算数，预算收入的不确定必然导致预算支出的不确定。以某高校为例，预算编制中收入预测为19，526万元，而该年度实际收入为16，406万元，这就形成了巨大的资金缺口，也会导致很多专项科研经费无法下达以及支付过程中无法报批等问题。另外，国库集中支付要求高校上报的部门预算必须与校内实际执行预算相一致，各项开支要严格按照预算项目进行，所有科研经费使用都要先有预算才有支出，预算要细化到具体项目，不允许各个科研经费跨项目支出；其次，高校性质具有特殊性，经济活动复杂，经费来源渠道众多，经费支出标准不同，尤其是科研经费的支出项目繁多。现行高校预算编制水平达不到所有支出都能严格按照年初既定预算执行，对预算执行过程中发生的各种情况缺乏预见性，执行起来需要不断地进行后期调整，预算编制不够细化，无法准确反映每一项财政资金的开支项目和开支金额。很多经费因年初未安排预算或者预算不足而无法支付，预算的执行过程中出现有的科研项目无钱用、有的科研项目有钱用不了的情况。高校预算编制的不科学、不合理及不确定性给高校科研工作的正常运转带来了不利影响。 （二）高校科研经费用款额度下达不及时且下达额度不均衡。具体表现在：一是科研经费的可使用时间同科研的研究期限不同步。受各方面影响，财政部门目前尚无法针对不同的科研项目设置个性的使用期间，而是将其视同一般专项经费统一按2年设置使用期限，超期余额收回用于平衡财政收支，而科研工作期限根据计划可能超过2年，科研项目研究期限可能超出经费使用期；二是拨款时间滞后而用款环节较长。一般专项财政拨款都在人大会议之后开始划拨，高校收到科研经费拨款指标一般都到5月份以后，甚至可能在12月底才收到科研经费指标，拨款时滞较长。某高校2017年度6月份下达一批上年结转的专项省科学基金，而该项目在2017年度截止便会被财政收回，这样不但降低了资金的使用效率，也造成了大量的科研经费突击花销甚至浪费。同时，实行国库集中支付后，高校需要使用科研拨款，一般支出必须先向财政部门报批用款计划，经审核同意后，方可采用财政直接支付方式直接向商品和劳务供应方支付款项，或采用财政授权支付方式将款项下拨到预算单位零余额账户，而涉及需政府采购的货物、服务和工程的购置必须先经过采购预算的追加、建议书的编报、合同备案等环节，增加了会计核算环节，延迟了付款时间。（表1） （三）国库集中支付制度与当前高校的财务制度缺乏协调性。我国高校财务管理采用“大收大支”和“收支两条线”的核算模式，高校各项收入和支出口径不同，没有对应关系，按照来源对收入进行分类，按照性质和用途对支出进行分类。根据现行国库集中支付制度要求，高校的各项收支全部纳入预算管理，严格区分资金使用类型，这就要求高校财务人员辨别每笔资金的性质，在国库支付平台上找到与之相对应的项目。但在高校实际运转中，由于师生人数众多，各种项目经费来源多元化，各个项目管理要求不同，且高校的会计科目与部门预算科目没有一一对应，致使有时很难找到与科研经费指标相对应的预算项目。项目管理部门下达的文件多是分散的，而国库中下达的经费却是一个统一的专项，比如基本科研业务费或者省科学基金等，而科研老师的不同科研项目无法在国库集中支付的系统中体现，很多科研经费都是在国库集中支付系统中滚动支出，财务工作人员只能根据是否政府采购以及资本性支出来判断经费项目，不可避免地会出现各项目交叉使用的问题，很容易造成资金串用。国库集中支付方式与当前高校的财务制度相冲突，缺乏协调，对高校科研和财务工作造成了很大程度的制?s。 四、高校科研经费管理对策研究 （一）改进预算编制方法，加强预算执行。预算管理对国库集中支付制度有着不可替代的作用，有预算才有支出，我国高校应加强全员参与的预算管理意识与预算编制工作。鉴于高校经济活动复杂、经费来源与支出渠道众多，高校的预算编制要考虑实际的可行性，不能一味地要求精细化，过于精细化的预算管理在进行国库集中支付时太过繁琐，反而不适应高校的实际情况，不利于高校业务的开展。财政部门应考虑高校自身的管理特点及其发展的实际需求，允许高校按宽口径编制预算。首先，高校预算委员会将各二级部门预算控制数下发，由预算具体执行部门根据各自的教学科研实际情况安排支出，上报财务处统一管理；其次，财务处预算编制部门根据本校年度用款计划和内部管理制度，按照功能分类和经济分类统一汇总，运用财务数据分析确定预算项目和预算金额，对基本支出采用零基预算或弹性预算编制，对项目支出采用滚动预算编制，依照人员经费、公用经费两个大类来编制预算，除财政拨款的项目经费外，其他经费不再细化到具体三级四级项目，确保执行预算与实际上报的部门预算在一级二级科目上一致对接。并且，要利用好预算调整机制，对于政府采购等手续繁杂、程序复杂的项目，有必要增加预算的弹性，适当地建立预算执行考核制度，这样才能从根本上保证预算的执行力度，避免或减少形成存量资金。 （二）及时下达科研经费指标，做好用款计划。随着国库集中支付的执行，科研经费的可支配期限缩短，学校各部门必须优化工作流程，减少内部流转时间。财务部门应及时关注国库经费指标下达，并通知科研管理部门。科研管理部门及早关注项目立项情况，项目公示时就要同项目负责人商定科研立项的合同细节，项目涉及政府采购内容的，要求项目负责人做好货物、服务采购的准备工作，以便经费下达后及时向财务部门下达科研项目立项通知单。财务部门及时做好经费立项，并根据项目预算申报用款计划，要求项目负责人提供采购计划，追加采购预算，通知采购部门及时实施采购。项目负责人要密切配合相关部门做好项目实施及研究工作，最大限度地减少国库集中支付及政府采购等政策法规给科研带来的不利影响。 （三）将国库集中支付系统与高校会计核算系统相结合，提高资金支付效率。高校财务管理要执行事业单位会计制度和高等学校会计制度，按照会计制度的规定设置会计科目基本支出和项目支出，并按照功能分类科目和经济分类科目核算。国库集中支付制度要求严格区分财政支出与非财政支出，但目前国库集中支付系统预算项目与高校会计核算系统的会计科目没有相互对应。为减少单位科研预算项目与实际科研业务脱节，协调好会计核算与预算管理、国有资产管理、财务管理之间的关系，促进国库支付制度的改革及发展，财政部门应联合教育主管部门对高校现行的会计核算系统尽快进行改进，重新设立与国库支付系统相对应的会计科目及项目代码，把原本分别独立的两个系统结合起来，建立一套既具有会计核算功能又具有国库集中支付功能的高校财务信息系统，尽可能地减少会计科目重复录入的出错率，减少财务人员工作量，提高资金的支付效率，建立更符合我国高校发展的国库集中支付核算