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成长型资源型城市转型路径研究 摘 要 成长型资源型城市良性运行是我国新型工业和城镇化的保障。为了避免成长型资源型城市陷入“资源诅咒”，文章从资源型城市的衰退路径分析入手，认为特殊的要素流动导致了资源型城市衰退路径的资本形成机制，提出成长型资源型城市经济转型成功的关键在于构建可递进的资本形成机制，完善规范资源收益、建设人才与创新递进机制和生态环境建设等保障手段，通过优化产业体系、参与区域分工和参与城市群建设，实现要素优化配置和对物质资本、人力资本的深度利用，最终走上不依赖资源的经济发展路径。 下载 关键词 成长型资源型城市；转型；可递进资本形成机制；要素配置 中图分类号 F299.22 文献标识码 A 文章编号 1673-0461（2014）05-0057-06 我国正处在新型工业化和城镇化进程中的重要阶段，对资源产品需求日益增加，资源型城市的良性运行是我国经济全面进步、实现可持续发展的重要保证之一。2013年12月，我国界定262个“资源型城市”作为维护能源资源安全的保障地、推动新型工业化和城镇化的主战场。这262座城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四类，其中成长型资源型城市31座，现有资源储量比较丰富，正处于资源产业快速发展的时期。资源型城市在初期发展路径选择上具有必然性，路径依赖会使经济增长自发的背离最优路径，“未雨绸缪”是这类资源型城市当前经济发展规划的重要内容。本文以陕西省榆林市为例，分析成长型资源型城市转型路径及对策，避免处在高速成长期的资源型城市最终陷入“资源诅咒”。 一、成长型资源型城市经济发展中存在的问题 成长型资源型城市正处在高速发展阶段，资源产业在整体经济结构中占有重要比重，对当地经济增长起到巨大拉动作用，但已逐渐显露出一系列与资源开发相关的问题。1998年国家正式批准建设国家能源化工基地，榆林市开始进入大规模矿产资源、能源勘探开发阶段。多年来，榆林市依托资源依赖型经济发展模式，在经济社会发展中取得了显著成绩，但仍然是一个相对落后的地区，而且已明显呈现出经济结构严重失衡、生态环境恶化等资源型城市的病态特征。 （一）三次产业发展不均衡 从三次产业总产值看，第二产业的增长速度远超过第三产业（见图1）。第二产业的快速发展并未对第三产业形成良好的辐射和带动作用。第三产业是拉动地区经济持续增长的重要力量，也是新型城镇化过程中解决农村转移劳动力就业的重要渠道。第三产业发展滞后难以为城市经济健康发展提供良好支持，成为制约榆林市生产要素合理流动和优化配置的主要瓶颈。 （二）资源相关产业过度繁荣 在工业内部，榆林市经济结构失衡问题表现更为明显：重工业发展迅速，轻工业相对萎缩，2000年榆林市工业结构中轻、重工业分别为11.61%和88.39%，到2011年轻工业仅占1.10%，而重工业比重达到了98.90%，工业发展过分依赖重工业。在重工业中，大多数企业分布在资源开采和原材料生产行业，工业总产值中煤炭等六行业比重持续保持在80%以上，而加工业和装备制造业比重较低，难以实现对资源产品的深度加工。与能源和煤化工产业配套的装备制造、维修、服务、物流产业发展滞后，未发挥对区域经济发展的带动作用。 （三）地区经济发展失衡 产业空间布局失衡，也是榆林市面临的一个重要问题。榆林市南北经济发展差距明显，北六县（区）地区生产总值占全市生产总值比重和增长速度远高于南六县。北六县（区）拥有丰富的矿产资源，大型能源化工企业集中，工业化进程加快，而南六县缺少工业基础，城镇经济规模小而分散，资本严重不足，缺乏真正拉动县域经济的优势产业和企业。南北经济发展失衡是榆林市产业体系失衡的地域性表现。 （四）利益分配失衡 现行税收政策不完善导致资源开发过程中利益分配失衡。榆林市财政总收入快速增长但地方财政收入增速较慢，2001年榆林市财政总收入和地方财政收入分别为14.79亿元和7.88亿元，2011年，分别为558.16亿元和180.25亿元，从图2可以看出近年来地方财政收入所占比重呈逐年下降趋势。 榆林市资源产业中大型中省企业占绝对比重，注册地并非在当地。按照我国现行税收政策，这些企业缴纳的地方税大都交给注册所在地，榆林市在税收收益分配中所占份额较小。地方政府是推进新型城镇化建设的重要力量，新型城镇化建设中持续的资金保障要求对地方财政收入提出了更高的要求。 （五）环境污染和生态代价 榆林是我国典型的生态环境脆弱地区。土壤抗蚀能力很低，水土流失严重。榆林地区煤炭资源的一大优势在于煤层埋藏浅，开采相对容易，但这一优势对生态环境却存在隐患。资源开发会破坏地表形态和植被，加重水土流失，导致自然地质灾害频发，采矿塌陷区面积与日俱增。资源浪费、环境污染等问题使榆林成为全国污染和生态环境破坏最为严重的地区之一。 生态环境是保障地区经济发展的基础，经济活动只有在生态环境承载力阈值范围内才能保证地区经济、社会、环境的协调可持续发展。如果任由其按照现有路径发展下去，资源部门繁荣期过后，榆林市难免会落入“矿竭城衰”的困境。 二、资源型城市衰退路径的形成机制 由于资源产品的特殊性，资源产业的成本不仅仅在于开采成本和资源开采权成本，更大的部分在于开采后产生的后续成本（包括生态成本、环境成本、社会成本等），这些成本很大程度上没有在即期显性化。资本追求即期利益，资源开采和初加工在短期内会获得高额盈利，刺激了大规模、过度开发，强化了低水平开发获取高额利润的生产模式。产品的初级性决定了区域分工和在产业链条中的贸易条件，只能长期处于产业链低端。 短期中资源产业的高额利润和对地区经济增长的拉动作用，使资源部门即吸引了“看不见的手”市场机制主导下的要素流入，也吸引了“看得见的手”政府政策导向的要素投入，过度吸引并锁定生产要素，导致资源型城市中产业结构的单一化、刚性化和初级化。缺乏其他高质量的产品和良好的投资机会，部分资源收益以区外高额消费和区外私人投资的形式外流，一些具有良好成长潜力的产业难以正常发育和发展，在资源型城市内难以形成新的资本积累，最终导致经济衰退。资源型城市特殊的要素流动机制和资本形成机制，正是其产业结构调整始终难见成效的根本原因（图3）。 从广义上看，一个地区的经济发展就是在持续不断的要素集聚和资本形成中向前推进的。对资源型城市而言，资本形成是将资源收益和资源财富转化为物质资本的过程。资源部门的高额收益使生产要素从制造业、研发部门流入到资源部门，导致制造业部门和技术研发部门资本投入不足。 根据要素收益递减规律，在其他条件不变的情况下，连续投入一种投入物带来的边际产出会越来越低。从长期看，资源产业繁荣吸纳的资本形成，投资的边际回报率会越来越低，而这个过程中又挤出了其他对经济增长具有重要作用的要素，所以资源型城市长期的经济增长速度必然会放慢。资源型城市经济问题的根本症结，在于资源收益没有实现资本积累和有效利用，当地经济环境中缺乏投资渠道和要素集聚条件，资源收益和资源财富难以实现持续转化和增殖。特殊的要素流动机制决定了资源型城市面临的是衰退路径的资本形成机制，如果不加以引导最终必然会面临发展动力缺失而陷入衰退境地。 三、成长型资源型城市转型思路 资源型城市转型路径实现的关键，在于突破要素配置的刚性和收益使用的错位，构建可递进的资本形成机制。可递进的资本形成机制，是指一个地区能够形成一种持续的投资机制和收益再转化机制，将经济发展积累的收益、财富，以及人力资本和技术能力，按照一定的组合方式不断循环再投入到地区经济发展中，促进资本形成，并且在要素投入过程中，要素配置能够根据经济发展阶段的要求自发作出调整，在资本形成方向、要素配置方式上不断优化，是一个动态的调整过程。资本形成机制的可递进性，体现在以下方面： 第一，投资结构与投资方向合理。投资结构与投资方向优化的前提，是经济中的收益信号能够真正反映不同产业的边际生产率差异，对资源型城市而言，首要的就是规范资源收益，从根本上打破资源产业对资金的过度吸引。在这个过程中，政府的作用在于提供必要的政策环境和良好的服务职能，为资金流动和资本形成清除不必要的障碍。 第二，投资主体多元化。资本形成过程中，投资主体的特征是决定投资方向、投资结构，乃至投资最终效益的根本因素。国家、地方政府、国有企业、民营企业、民间资本都可以成为投资主体，但不同的投资主体在地方经济发展中投资的侧重应有所差别。国家和地方政府应注重对基础设施、教育、生态环境等公共产品投资。民营企业和民间资本是最符合市场经济要求的构成形式，这类企业注重资金利用效率和持续收益能力，资本形成质量相对较高。非资源类民营企业发展和民间资本投资，能够促进非资源产业资本形成，经济中这类主体所占投资份额越大，可递进的资本形成能力越强。 第三，有利的投资形成途径。良好的金融环境和投资渠道，通过市场机制对投资项目进行筛选，能够保证投资收益，能够促进地区产业结构优化和调整，是持续资本形成的基础。我国的很多资源型城市地区市场化程度不高，金融环境发展滞后、金融体系功能不健全，储蓄资金缺少有利的渠道向投资转化，抑制了资本形成。 第四，可递进的要素配置机制。一个地区的经济发展和产业体系优化升级离不开人力资本积累和技术进步的支持。资源型城市转型从根本上说，就是要逐步淡化自然资源在地区经济优势中的作用，转向以人力资本和技术创新为动力基础的发展模式。这种产业发展与要素结构、要素质量相促进的发展模式，可以通过人力资本和创新能力建设递进机制实现，在地区产业体系和人力资本、创新能力建设平台之间，实现良性互动，持续通过人力资本和技术优势推动经济发展。 第五，合理的产业体系。可递进的资本形成机制，体现在该地区能够持续实现产业结构升级和产业组织优化，达到资本利用水平的不断深化和优化，生产要素在多产业间形成协调和关联，某一个或几个产业的扩大调整，能够不断引出新的投资需求。通过合理的产业组织实现产业内部及产业间的竞争性和效率性，加强物质资本和人力资本积累，推动技术进步和资本形成。 第六，参与区域分工。城市经济的发展过程必然伴随着产业体系优化和空间结构调整，随着城市产业规模扩张、区域经济分工与合作，城市间联系逐步加深，相邻城市会产生集群趋势，形成城市群。我国现已形成以城市群为轴心的城镇化发展路线，预计到2030年将建设成熟32个城市群。资源型城市的发展要适应城市化进程的要求，参与城市集群的分工与合作，利用比较优势和共享资源，促进要素流动和要素优化配置。 可递进的资本形成机制是成长型资源型城市规避衰退路径的必然选择，在这样一个框架下，资源型城市能够不断的通过财富要素集聚和投资资本形成财富积累要素优化和再投资这样一条路径持续扩张，实现优势要素由自然资源向物质资本、人力资本和研发创新能力的递进转换，城市经济增长的动力由要素驱动、投资驱动逐步向创新驱动和财富驱动递进。要实现经济转型，资源型城市应致力于改变经济环境，打通要素流动通道，依靠市场力量和政策引导实现要素优化配置，塑造新的地区竞争力。 四、 榆林市转型路径与保障措施 （一）优化产业体系 产业体系优化体现在产业结构、产业组织、产业空间布局合理化。在大力发展能源化工产业之前，纺织、轻工、服装、食品、医药等传统产业曾为榆林市奠定了工业经济基础，在产业结构调整中应发掘传统产业优势，发展民营经济主导的轻型工业。民营经济与榆林市区域经济特别是县域经济的粘合度高，能吸纳更多的农村剩余劳动力，增强地区经济的竞争性和效率性，以产业扩张带动城镇化。新型工业化和城镇化建设为南部经济提供了契机。南部六县可以借助南北势差，利用北部县区在产业扩张过程中的产业转移和产业布局调整，积极吸收配套产业的相关企业，同时积极开发农业资源优势，建设东南方向特色农业经济产业带和西北方向草牧经济产业带，通过现代化农业提高县域经济实力，缩小地方发展差距。 （二）参与区域分工 由于资源结构的相似性，榆林市与晋、陕、蒙、甘、宁五省的相邻中等城市的主导产业相似，大都选择煤炭、油气、电力、化工、建材等资源采掘及加工业作为主导产业。产业布局和产业发展规划趋同，城市间的产业竞争问题逐步凸显。 在这种态势下，榆林市必须避免与周边城市产业同构而形成恶性竞争。在优化产业体系过程中，积极参与区域产业分工。以现有的8个开发区为基础建设能源化工产业集群，增强企业之间在知识、技术、设备、产品等方面的相互关联，凭借其相对高效的加工转化能力参与区域产业链高端分工，承接全球产业转移；根据周边城市的主导产业发展规划，大力发展装备制造业，以能源、化工、电力、新能源、新型材料等行业所需的配套设备和零部件的生产、加工和制作为主，为本市及周边城市的主导产业提供技术和设备支持；提升技术水平、完善人才培养机制，向周边地区输出能源化工行业的先进技术和高技术人才，逐步成为区域技术和人才中心，参与地区经济合作。 （三）参与城市群建设 榆林市正处晋陕蒙甘宁交界处的能源经济区中心，是重点建设的国家级能源基地，也是国家城镇体系发展战略“青银（青岛济南太原榆林银川）联系大通道”上的重要节点城市。在我国规划建设的32个城市群中，榆林处在呼包鄂城市群、银川城市群、太原城市群和关中城市群四个正在建设城市群的环绕包围之中。我国城市群的界定标准为“城市群内都市圈或大城市数量不少于3个，至少有1个特大或超大城市为核心”、“人口规模不低于2 000万人”、“城市化水平大于50%，非农产业产值比率超过70%”、“人均GDP超过3 000美元”。从区域分工和综合地理位置角度考虑，榆林接壤或临近的城市数量相对较多，根据经济发展速度和周边城市的经济总量等条件，如果与周边城市联系强度相对较大，则说明榆林市与周边城市经济联系紧密程度较高，具有发展成为城市群重要节点城市的潜力。 利用最大理论联系强度指标，量化相邻城市间的经济联系程度，加以对比分析。最大理论联系程度模型主要基于两物体间存在相互吸引力并演绎万有引力模型如下： Rij= 其中：Rij为两城市间最大联系强度；Pi，Pj为i，j城的人口数；Vi，Vj为i，j两城市的地区生产总值；Dij为i，j两城市的距离。据此得出的城市间理论联系强度忽略中介机会和接受程度等因素的干扰影响，是反映联系强度的相对指标。榆林周边城市间经济相互作用强度体现各城市在交界地区中的地位和作用。 从联系强度总值上看，榆林市在11座城市中位列第四，但比较城市之间的联系强度值可以发现，在强度总值高于榆林市的几个城市中：联系强度总值最高的太原市（104.09）是与本省城市间（忻州和吕梁）因距离较近联系值很高；鄂尔多斯的联系强度总值（68.45），虽略高于榆林市（62.75），但10城市指标中，只有与处同省份的包头和大同、朔州这3个城市的联系强度高于榆林，其他城市均为与榆林市的联系强度较高。从理论联系程度总体上来看，无论是同省还是非同省，榆林市与周边10城市的理论联系度基本都排在前列，完全有条件、有潜力发展成为城市群中重要节点城市。为此，榆林市应深化培育城市核心竞争力，提高在区域内进行资源优化配置的能力，提升城市承载能力和市场化水平、健全城市管理体制、完善城市公共服务，在产业关联、研发创新、经济交流、金融服务、人才培养方面发挥对其他城市的带动作用，发挥节点城市的集聚、扩散和辐射效应，逐步摆脱对资源产业的过度依赖。 （四） 保障措施 1. 规范资源收益 良好的要素收益信号是合理资金流动的前提，资源收益分配机制需要完善资源税制、建设规范的矿业权交易市场。我国资源税改革的长期目标仍然在于完善从价计征方式，设置合理的资源税率，发挥税收对资源级差收入的调节作用，完善矿产资源有偿使用制度，适当调整中央和地方政府的资源税收入比例，保障资源所有者权利。建设矿业权交易中心，提供矿业权交易平台，客观评价各类矿区的资源价值，以公开、公平、公正为原则实现矿业权交易，避免矿业权转让过程中价值流失。 2. 优化投资机制 加强制度建设和市场培育、完善金融体系是成长型资源型城市经济转型的重要保障。政府应制定相关产业政策，鼓励民间资本进入法律法规未禁止的行业和领域，消除企业进入或退出市场的政策性障碍，扶持可竞争市场中的潜在竞争，形成若干有竞争优势的企业网络，推进产业层次递进；完善基础设施等硬件环境，通过建设信息平台、物流网络，加强与外部区域的联系和合作；优化金融环境，通过提供适当的信贷政策、金融创新、金融服务、财政融资等手段引导资金向非资源产业投资，深化资金利用水平；积极参与区域分工，利用资本、人才、技术的跨区域流动推动本地区产业体系递进，为资本形成提供源泉和动力。 3. 建设人才培养与创新能力递进机制 人力资本是长期经济发展的基础。榆林市现有高等学校两所，中等专业学校8所，职业中学22所，具有较好的教育平台。榆林市应进一步完善教育投资结构，注重人才的实践操作能力和专业技能培养，在学校和企业之间建立人才共同培养机制，配合产业结构调整和经济转型培养制造业、高新技术产业人才；通过搭建技术创新平台，加强区域间人才和技术信息的交流与互动；建设跨区域的科技信息网络，实现项目、技术、创新、产品、人才等方面信息的充分发布和互动；进一步完善知识产权保护制度，最大限度的保护企业创新成果。 4. 推进新型城镇化建设 资源型城市转型与新型城镇化是两个相互影响、相互作用的过程。经济转型为新型城镇化提供了必要的产业基础。新型城镇化的集聚效应、辐射效应、公共服务体系和生态环境为经济转型提供了生产要素、人力资本和环境支撑。2012年榆林市人口城市化率为为51.3%，在产业布局、基础设施和生态环境承载力方面距新型城镇化的要求尚有较大差距。突破现有的政策障碍是以新型城镇化建设带动经济转型的必然要求，包括：深化户籍制度改革，扩大社会保障覆盖的深度和广度，实现医疗、保险等全社会统筹，