公共事业管理正稿

,公共事业管理,*选修课 *2学分 *118周 时间：周三上午 地点：2C407 *主讲：李军,参考阅读书目（一）,1娄成武等. 公共事业管理概论. 中国人民大学出版社，2005. 2. 崔运武. 公共事业管理概论.高等教育出版社，2002. 3冯云延. 公共事业管理导论.中国商业出版社，2001. 4郑文范. 公共事业管理案例.高等教育出版社，2004. 5赵丽波. 公共事业管理. 山东人民出版社，2005. 6。魏志春.公共事业管理.上海教育出版社，2004。,参考阅读书目（二）,1. 公共行政与公共管理经典译丛.公共管理实务系列. 北京：中国人民大学出版社，2001. （共8本）,参考阅读书目（二）,2. 公共行政与公共管理经典译丛.经典教材系列. 北京：中国人民大学出版社，2001. （共14本）,参考阅读书目（二）,2. 公共行政与公共管理经典译丛.经典教材系列. 北京：中国人民大学出版社，2001. （共14本）,参考阅读书目（三）,3. 公共行政与公共管理经典译丛.政府治理与改革系列. 北京：中国人民大学出版社，2004. （共10本）,参考刊物与网站,1. 中国行政管理 2. 人大复印资料公共行政 3. 行政论坛 4. 行政与法 5. （中国行政管理研究网） 6. www.CPAR.net 7. 相关MPA教育网站，如（全国公共管 理硕士专业学位教育网站）,主要探讨的内容,第一部分：绪论 第二部分：西方国家的公共事业管理 第三部分：中国的公共事业管理 第四部分：教育事业管理 第五部分：科技事业管理 第六部分：卫生事业管理 第七部分：文化事业管理 第八部分：公共住房管理 第九部分：社会保障管理,第一讲 绪论,第一部分 公共事业管理课程介绍 美国20世纪初开始发展，代表性成果MPA教育 公共管理学的重要分支之一，90年代中期在我国发展起 来，属于新兴学科 公共事业管理专业培养方向可以有土地资源管理、教育事 业管理、卫生事业管理、社会保障等 公共事业学科发展前景,第一讲 绪论,第二部分 国内外MPA教育介绍 MPA是公共管理硕士（Master of PublicAdministration） 的英文缩写。MPA学位教育培养的是从事公共事务、公共管理 和政策研究等方面的高级人才，为公共部门，特别是政府机关和 非盈利机构培养具有现代公共政策、公共事务或公共管理理论素 养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的领导 者、管理者和政策分析者。,第二部分 国内外MPA教育介绍 MPA属于职业背景教育，学习方式以在职学习为主，强调 直接面向公共领域实施专业学位教育，公共管理硕士（MPA）专 业学位培养目标是政府部门及非政府公共机构的高层次、应用型 专门人才。 在国外，MPA是一种应用性而非学术性的研究生学位。作为 一种专业学位，MPA最先是在美国发展起来的，1924年美国希拉 丘斯大学马克斯韦尔公民与公共事务学院首次创办该专业。现 在，MPA教育在欧洲、北美很多国家十分盛行，MPA与MBA（工 商管理硕士）、法律学硕士一起成为欧美国家文科职业研究生教 育的三大支柱。,第二部分 国内外MPA教育介绍 各个国家、各个学校的MPA学制不一，学习方法有全日制、 在职或业余三种，课程也分必修、选修和实习，总体上以招收政 府部门及非政府部门的在职人员为主。毕业生主要是到政府部门、 非政府公共服务机构从事管理工作。 MPA在我国发展的前景： 我国MPA教育在2001年开始 启动，成为与工商管理硕士（MBA）、会计硕士（MPAcc）、法 律硕士（JM）等并列的又一国家性专业硕士学位教育项目。目前 全国有一百多所高校被指定为教育试点单位。,第一讲 绪论,第三部分 公共事业的内涵 一、社会公共需要与公共事业 1.需要层次理论 人类需要从低级向高级 分为五个层次:生理需要、安全 需要、交往需要、尊重需要和 自我实现需要。,第一讲 绪论,第三部分 公共事业的内涵 2.公共需要 从需要的主体来看，需要可以分为个人 需要、群体需要和社会公共需要； 从需要的对象来看，可以分为物质 需要和精神需要； 从需要的起源来看，自然需要与 文化需要。,第一讲 绪论,第一部分 公共事业的内涵 2.社会公共需要的特点 客观性 主观性 社会性 多样性 复杂性,第一讲 绪论,第一部分 公共事业的内涵 3.公共物品 斯蒂格利茨：“公共物品是这一种 物品在增加一个人对它分享时，并不导致 成本的增长，而排除任何个人对它的分享 要花费巨大的成本。 消费的非竞争性 消费的非排他性,第一讲 绪论,4.公共物品的类型,第一讲 绪论,4.公共物品的类型,第一讲 绪论,4.公共物品的类型,第一讲 绪论,第一部分 公共事业的内涵 5.准公共物品 不能严格满足消费上的非排他性等特征 拥挤性的公共物品：消费者达到一定规模后，消费产生 拥挤性竞争，如道路、桥梁、停车场等 价格排它性公共物品：在效益上可以定价、在技术上可 以实现排他的准公共物品，如公园、文化遗址等 思考：拥挤性公共物品与价格排它性公共物品哪类公共性更强些？,第一讲 绪论,4.准公共物品的类型,第一讲 绪论,纯公共物品、准公共物品和私人物品的划分,第一部分 公共事业的内涵 案例：“非典”是属于什么性质的物品 1.慢性病的老人感染“非典”后易成超级传播者 “非典”超级传播者是北京一位91岁的老人，直接或间接感染了37人，老人 在医院形成了一条传播链，除少部分护理人员外，与他接触的人都发病。 2.防“非典”费用的免费性 国家投资50亿元进行非典的防治工作。卫生部等部门发出通知，发热病人 到医院就诊时，免办挂号手续，先就诊。初诊为“非典”患者和疑似病人后， 不再由患者缴纳检查、检验等有关费用，实行记帐制。 北京市出台的关于加强北京防治非典型肺工作的决定中，对“非典”患 者实行社会救助机制，对农民中的“非典”患者，要免费医治。对北京市享受 最低生活保障待遇的患者，其医疗费用由政府负担。对其它有特殊困难的患 者，医院必须全力救治，医疗费用由市财玫补贴。,第一讲 绪论,6.公共物品与准公共物品的供给 纯公共物品往往规模巨大，投入费用高，一般由政府 统一供给；（问题分析）市场为何不能实现充分供给？ 准公共物品完全由政府供给容易产生政府失灵，如低 效率、权力寻租等，必须以第三部门，政府扶持、市场 补充三者相结合的供给结构。 “政府失灵”和“市场失灵”的内涵还记得吗？,第一讲 绪论,第三部分 公共事业的内涵 7.事业与事业单位 事业含义有二：一是人们所从事的，具有一定目标、规模 和系统而对社会发展有影响的经常活动；二是没有生产收入、 由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动。 事业单位：不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化 、卫生、体育等行业，以一定的方式向社会公众提供一定形式 的物质产品和精神产品以改善社会公众生活，经费主要由国家 政府财政拨给，受国家机关尤其是政府部门领导的社会组织。,第一讲 绪论,第三部分 公共事业的内涵 8.公共事业 指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标， 直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且 以不营利为主要目的的活动。它主要包括教育、科技、文化、 卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业。,第一讲 绪论,第三部分 公共事业的内涵 9.公共事业的范围 我国公益事业捐赠法第三条规定：公益事业是指非营 利性的社会事业。公益事业包括：“（一）求助灾害、救济贫困、 扶助残疾人等困难的社会群体和个人活动；（二）教育、科学、 文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设； （四）促进社会发展和进步的其他社会 公共和福利事业”,第一讲 绪论,第三部分 公共事业的内涵 9.公共事业的特征 公共性 非营利性 规模性 超前性,案例：关于北京世界文化遗产门票涨价,一、事件起源 北京故宫、天坛、颐和园、八达岭长城、定陵、长陵6处世界文化遗产参 观游览门票价格酝酿上调。 2004年11月30日，北京市发展和改革委员会就故宫博物院等6处文化遗产 游览参观点申请调整门票价格举行听证会。从申请的门票价格调整方案看， 本次调价幅度较大，这6处景观旺季门票价格都平均上调了近一倍，故宫谈 季门票价格从每张40元调整为80元，旺季每张60元调整为100元；颐和园淡 季由20元调整为60元，旺季由30元调整为30元调整为80元；长城淡季由35 元调整为60元，旺季由40元调整为80元。在涨价的同时，申请部门也 提出了相应的配套优惠措施，主要是通过控制年月票降低对北京市居民日常 晨练、休闲的影响。月票价格原则上按不超过两张门票价格确定，大、中、 小学生给予半价优惠等。,案例：关于北京世界文化遗产门票涨价,二、涨价理由 概括起来，各申请单位陈述的涨价理由主要集中在四个方面：其一，现行 门票价格过低，不能体现这6处世界文化遗产包含的历史、文化和社会价值。 其二，这6处文化遗产都面临着长年积累下来的损坏严重、缺乏修缮的困境， 资金缺口巨大。据有关部门测算，为落实“人文奥运“规划，到2008年，这6处 世界文化遗产的保护、维修费用超过30亿元。申请单位认为，单靠财政投入 还有困难，而现行门票价格偏低，其收入很难实现文物保护与可持续发展。 其三，现行门票价格水平普遍低于国内同类门票景点价格。调查显示，敦煌 莫高窟每张门票100元，陕西兵马俑90元，山西平遥古城120元。其四， 利用涨价来限制目前超负荷的参观客流，保护文物古迹。据介绍，颐和园的 价格的最佳游客日接待量为6万人次，最大游客日接待量应为10万人次，但在 高峰日实际参观人数达到了15万人次。超负荷接待使园内古建、文物超负荷 承载，既增加了不安全因素，也损害了浏览质量。,案例：关于北京世界文化遗产门票涨价,思考： 1。故宫博物院等6个景点涨价申请理由是否合理？ 为什么？ 2.北京世界文化遗产作为一种 准公共物品，它的涨价是否符合 准公共物品的性质，为什么？,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 一、公共事业管理的定义 公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资 源，采取计划、组织、领导和控制等方式对提供准公共物品的 社会事务进行协调，从而实现提高经济发展、社会管理和公众 生活质量，保证实现社会公益目标的活动过程。 公共事业管理是指政府对以满足社会公共需要为主要目的 的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的 活动。,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 二、公共事业管理的主体 政府是公共事业管理的主体 公共事业组织是公共事业管理的参与者之一,政府组织,营利组织,事业组织,市场失灵,政府失灵,政府失灵,市场失灵,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 四、公共事业管理与企业管理的区别 案例一：义务教育乱收费问题 教育部部长周济介绍，自2003年以来，共查处乱收费案件1.9万余件，清 退乱收费13.2亿余元，受党纪、政纪处分者有5931人，全国共有794名校长 因乱收费被撤职。,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 四、公共事业管理与企业管理的区别 案例二 买断高考查分业务 2003年6月，全国高考江苏考区的阅卷工作全部结束，江苏省高招办召 开新闻发布会，宣布今年考生只能通过声讯电话查询，短信查询业务取消。 因为通过电信、移动、联通三家公司竞标，江苏省电信独家承揽了今年的 高考查查分业务。 案例三 政府是危机管理的主体 “非典”期间，国务院成立防SARS指挥部，地方各级政府成立应急处理小 组，制定突发公共卫生事件应急条例，推行行政问责制，提高行政效率。,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 四、公共事业管理与企业管理的区别 问题一：从管理的性质看，义务教育乱收费、买断高查考分 业务是企业经营管理行为还是公共事业管理行为？为什么？ 问题二：高考查分业务属于私人领域还是公共领域？应该 如何操作更为恰当？ 问题三：当遇到如非典、禽流感等大型突发性事件时，谁 才能承担处理这些事件的主角？为什么？,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 四、公共事业管理与企业管理的区别 1.从管理主体来看，公共事业管理主要是政府或事业单位， 企业管理是企业自身。 2.从管理的目的来看，公共事业管理主要目的是公益性，企 业管理则以盈利为目标。 3.从管理运行的轨道来看，公共事业管理的整个过程都受到 法律的限制，而法律对于企业只是一种外部的制约，主要在利 益轨道上进行的。 4.从绩效考核来看，公共事业管理固然要考虑经济效益，但行,第一讲 绪论,四、公共事业管理与企业管理 行为合法性、公众舆论的好坏、减少各种冲突的程度、准公共 物品的数量及其消耗程度、社会整体文明水准的提高等是评估 公共事业管理成效的主要指标。而企业管理中，销售额、净收 益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的 提高是主要评价标准。 5.从物质来源看，公共事业管理不完全依靠市场收费，除了一 部分服务性收费外，还有政府补助；企业管理各种物质资源来 自于投资的回报。,第一讲 绪论,五、公共事业管理与公共管理的区别,公共管理 一般管理,公共行政管理,公共事业管理, 管理的范围不同,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 五、公共事业管理与公共管理的区别 管理的主、客体不同 管理教育的重点不同 学科层次不同,第一讲 绪论,第四部分 公共事业管理 五、公共事业组织 按照国民经济行业分类 代码 类别名称 代码 类别名称 信托、典当业 8400 其他社会服务业 6500 商业经纪与代理业 8713 社区服务业 6870 其他非银行金融业 8714 教育培训活动 7200 房地产开发与经营业 9080 文化艺术经纪与代理业 7400 房地产代理与经纪业 9300 综合技术服务业 7600 居民服务业 9600 社会团体 8200 信息和咨询服务 9700 基层群众自治组织,第一讲 绪论,五、公共事业组织 按照非营利性质、活动领域分类 文化、艺术 动物保护 社会服务 体育、健身、娱乐 社区发展 防火、救灾 俱乐部期 物业管理 扶贫 民办中小学 就业与再就业服务 环境保护 民办大学 政策咨询 宗教团体 职业、成人教育 法律咨询与服务 行业协会、学会 调查、研究 基金会 其他 医院、康复中心 志愿者协会 养老院 国际交流 心理咨询 国际援助,第二讲 西方国家的公共事业管理,第一部分 公共事业管理职能的沿革,一、西方公共事业管理调整经历了三个阶段 第一阶段：近代（约17世纪初20世纪20年代） 为巩固新生资产阶级政权，突出政治统治职能，社会经济和公共事业管理职能有限。 第二阶段：现代（20世纪30年代70年代） 社会公共事务的增加和国家干预理论的盛行，公共事业管理职能逐步强化。 第三阶段：当代（20世纪70年代末到至今） 国家经济出现滞涨和日益严重的财政赤字，公共事业职能有所收缩有调整。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第一部分 公共事业管理职能的沿革,二、近代西方公共事业管理 政府职能限制在以下三个方面：保护国家安全、保护社 会上的个人安全、创办和维护一些公共工程和公共事业； 公共管理职能有限的原因：社会生产力水平低；个人、 社会、政府三者关系问题上注重个人和社会；政府职能扩张 需要前提条件。 政府管理公共事业的表现：美国资助教育事业、关注公 共住房和卫生保健工作；德国增加社会福利等。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第一部分 公共事业管理职能的沿革,三、当代西方公共事业管理 公共事业管理职能加强的原因：市场失灵需要政府干 预；社会问题出现需要政府解决；政府能力增强能够承担更 多的社会责任。 公共事业管理范围扩大的表现：瑞典政府推行“从摇篮 到墓地”的社会福利计划；罗斯福实行“新政”加强基础设施建 设；美国为教育、医疗、基础设施、环保等社会事业提供各 种经费。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第一部分 公共事业管理职能的沿革,四、现代西方公共事业管理 公共事业管理职能调整的历史背景：国家普遍出现经济 发展停滞、国家财政面临严重危机、政府干预社会经济领域 角色受到质疑。 公共事业管理范围缩小的表现：欧美各国先后实行了以 私有化、市场化、社会化和地方分权为基本内容的改革，一 部分公共事业管理职能推向市场，但在教育、文化、保健、 基础设施、社会保障等领域，政府管理的内容和范围都有所 扩展。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革,一、改革的基本动因 缓解财政压力。一方面国家经济出现“滞涨”现象造成财 政收入相对减少，另一方面，政府公共支出膨胀，政府财政 难以为继。 因应公众舆论的变化与要求：政府能力遭受批评、市场 交换价值重新获得肯定。 信息技术革命的挑战 。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革,二、改革的理论基础 1、布坎南公共选择理论的“政府失败说” “经济人”基本假设 “政府的失败”观点 政府工作低效率的原因 补救“政府失败”的政策建议 思考：公共选择理论对我国政府管理有哪些启示？,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革,二、改革的理论基础 2、奥斯本的企业家政府理论 企业家政府的本质含义 改革政府的十项原则： （1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 （2）社区拥有的政府：授权而不是服务 （3）竞争性的政府：把竞争机制注入到提供服务中去 （4）有使命感的政府：改变照章办事的组织 （5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革,二、改革的理论基础 2、奥斯本的企业家政府理论 改革政府的十项原则： （6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要 （7）有事业心的政府：有收益而不浪费 （8）有预见的政府：预防而不是治疗 （9）分权的政府：从等级制到参与和协作 （10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革 参考资料：戴维奥斯本.改革政府企业精神如何改革着公营部门.上海泽文出版社，1996,第二讲 西方国家的公共事业管理,上个世纪的最后20年的行政改革是引入市场规则和竞争机 制，对不适应时代的官僚型政府组织进行的体制改革。 评价： 新公共管理理论作为一种试图超越传统公共行政理 论的现代公共行政理论，它在一定程度上反映了行政管理发展 的规律和趋势。对西方国家的行政改革起到了推动和指导作用。 但它很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪 政价值。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方国家公共事业管理改革 三、新公共服务理论 福克斯（Charles Fox）作为后现代符号政治的政府再造 沙赫特（Hindy Lauer Schachter）再造政府还是再造我们自己 珍妮特V登哈特（Janet V.Denhardt），罗伯特B登哈特（Robert B.Denhardt）新公共服务：服务，而不是掌舵 所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。,第二讲 西方国家的公共事业管理, 新公共服务理论基本观点： （1）政府的职能是服务，而不是“掌舵”。 （2）公共利益是目标而非副产品。 （3）在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。 （4）为公民服务，而不是为顾客服务。 （5）责任包括多元复杂因素。 （6）重视人，而不只是重视生产率。 （7）公民权和公共服务比企业家精神更重要。,第二讲 西方国家的公共事业管理,观点比较：公共行政、新公共管理、新公共服务,第二讲 西方国家的公共事业管理,观点比较：公共行政、新公共管理、新公共服务,第二讲 西方国家的公共事业管理,观点比较：公共行政、新公共管理、新公共服务,第二讲 西方国家的公共事业管理,观点比较：公共行政、新公共管理、新公共服务,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革（案例）,案例一：英国的私有化运动 英国的国有企业主要建立在第二次世界大战以后，80集中在投资大、回收慢的基础建设部门。英国是西方国家中国有企业最多的国家。国家不但垄断了全部的电力、煤炭、铁路、邮政、电信，而且在石油和汽车以及宇航甚至电子等科技部门也占有相当的比重。 1970年1979年，英国经济的平均增长仅2.2，而通货膨胀率年均却高达12.5，英国经济的增长乏力和滞胀，被世界经济界称为“英国病“现象，英磅的购买力30年中下降了85。经济濒临破产，英国不得已走上私有化之路。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革（案例）,案例一：英国的私有化运动 1979年撒切尔夫人上台以后，英国开始推行私有化政策，涉及领域有航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断产业，同时扩大到公共住房，甚至部分卫生、教育部门。要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开招标。成立半自治性质的“执行局”承担公共服务职能。英国私有化政策采用了三种形式：出售国有资产、放松政策管制和通过特许招标、合同承包，鼓励私人部门可市场化的产品或服务。 通过公共事业私有化运动，政府获得的收入高达541.5亿花英磅，财政支出大大减少，英国经济重新振作。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革（案例）,案例二：公共事业合同出租 英国1990年公共医疗与社区关怀法明确规定，中央拨付的特别款项85%以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”。意味着地方卫生当局必须以竞争招标的形式向私营部门或非营利机构购买服务。1992年的地方政府法则规定，在所指定的服务领域，地方政府必须实施竞争招标制。 美国政府大力推行合同出租。1992年，美国联邦政府花费了2100亿美元购买承包商的合同服务，据1996年的资料，美国地方政府把能够承包出去的100多种公共服务全部进行合同出租。目前，能源生产、环境保护、工作培训、救援服务、消防、运输服务、公共工程、医疗保健等公共事业领域都广泛推行合同出租。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革（案例）,案例三：非营利组织办社会事业 据统计，在德国，病人每10个住院日中有4天是在非营利机构度过的，有50%的需要照顾的居民住在非营利疗养院中，60%的居民住房及维护都是非营利机构提供的，在所有日托服务中有1/3是非营利机构。在法国，55%的需要照顾的居民住在非营利疗养院，每10个体育爱好者中有4个是非营利运动俱乐部的会员，每5个小学和初中学生大区有1个在非营利机构学校就读。在美国，医疗行业中的50%以上的病床设在非营利医院，50%左右的高等院校、95%的交响乐团以及60%的社会福利机构都是非营利机构。在日本，75%以上的大学生就读于非营利学校，40%以上的病人住院日是在非营利医院度过的。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革（案例）,案例四：美国高等教育管理 美国高等教育实行地方分权制，高等教育责任主要由地方教育行政部门承担，州立高等院校在高教系统中占有较大的比重。据1994年统计，全美共有3638所高等学校，其中州立院校有1624所，占学校总数的45%。美国的州立高等院校对政府尤其是地方政府信赖性很大，其经费的80%左右由州政府提供，另20%来自民间（私立院校大部分经费来自于学费的收取、社会捐助、科研经费、校产经营收入等）。另一方面，各州教育主管部门管理高等教育，主要是在有关教育政策的制定、财政拨款方面实施管理权利，较少过问微观的学校内部管理，因而州立院校又具有较大的自主权。 另一方面，美国的民间认可制度在高教管理中发挥着重要作用。如地工性认可的协会和专业性认可协会对高校的教学质量等的评价对高校有较大的影响力和约束力。,第二讲 西方国家的公共事业管理,第二部分 当代西方公共事业管理改革（案例）,思考： 1.西方公共事业管理改革有哪些特征？ 2.结合我国的现实国情，谈谈西方公共 事业管理改革对我国的启示。,1.推动部分公共事业的民营化和市场化 2.引进竞争机制，提高公共部门的效率 3.培育市场，发展社会中介组织 4.完善管理制度、法规，提高管理技术、绩效,第二讲 西方国家的公共事业管理,当代西方公共事业管理改革的启示：,参考阅读书目（三）,陈振明：政府再造：西方“新公共管理运动述评”公共管理与政治学系列.中国人民大学出版社.,内容提要：20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府改革或政府再造的热潮。本书评述了当代西方政府改革（新公共管理）运动，特别是美国、英国、新西兰和日本等国的政府改革。基本内容包括：公共部门改革的战略与战术；新公共管理改革的先驱；创造一个少花钱多办事的政府；新公共管理改革的典范；竞争、绩效、透明；分权、民主与善治；走向一种自主化管理模式；市场化、民营化和自由化。并结合中国实际进行了分析，对中国的行政改革实践具有较高的借鉴意义。,参考阅读书目（三）,国家行政学院国际合作交流部编译：西方国家行政改革述评.国家行政学院出版社，1998,内容提要：美国行政改革研究、美国地方行政改革研究、英国地方行政改革研究、德国行政改革研究、公共选择理论与新西兰行政改革、国外90年代行政改革理论精粹、国外90年代行政改革研究案例精粹、转型国家行政改革研究，新兴现代化国家行政改革研究，境外行政改革及机构改革纲要。,参考阅读书目（三）,3. 公共行政与公共管理经典译丛.政府治理与改革系列. 北京：中国人民大学出版社，2004. （共10本）,第三讲 中国的公共事业管理,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 一、传统公共事业管理体制的成因 我国公共事业管理体制的总特点：国家统包统管理、高度集中统一； 高度集中统一的计划经济体制是其形成的经济根源； 高度集权的政治体制是其形成的政治根源； 认识误区是传统事业管理体制形成的思想根源。 参考书：成思危.中国事业单位改革模式选择与分类引导M.民主与建设出版社，2000.11,第三讲 中国的公共事业管理,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 二、传统公共事业管理的特征 高度行政化：政府直接举办各项事业，运用行政管理方式、非法制化运作； 主体单一化：国家成为惟一事业主体、财政统包供给事业经费； 资源配置的非社会化：表现为计划化、事出多门、重复建设、效率低下； 职能扩大化：没有明确的职能范围、政事不分。,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 三、传统公共事业管理的弊端 1.机构重叠，人员膨胀，财政供养人员支出过大。 （案例一）我国现有事业单位约130万个，人员约2900万人左右，事业单位分布在政治、经济、人民生活和社会发展各个领域，承担着科研、教育、医疗卫生、文化教育、城市公用、社会福利、社会保障等多项工作。其中，教育单位占50%，卫生单位占15%，农业单位占10%，其他单位占25%。从人员结构来看，专业技术人员占66%，行政管理人员占12%，后勤服务人员占22%。事业单位占了财政供养人员的大头。在全国3300多万财政供养人员中，行政机关人员大约占800万，事业单位人员是行政机关的3倍多。事业单位是大头，占国家财政开支1/3以上。,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 二、传统公共事业管理的弊端 1.机构重叠，人员膨胀，财政供给不堪重负。 （案例二）宁夏事业单位超编严重：财政收入不够支付人头工资 新华社银川9月23日电（记者马俊）记者从22日召开的宁夏机构编制实名制管理理论研讨会上获悉，目前宁夏事业单位超编严重，许多市、县（区）财政收入不够支付人头工资，“吃皇粮”的队伍不断扩大，已经严重超出了财政承受能力。 据统计，宁夏事业单位共超编1742名；全国平均每46人中有一个事业单位人员，而宁夏平均36人中就有一个；全国事业单位人员平均大约是行政人员的35倍，而宁夏已达到45倍。 经初步匡算，2005年宁夏地方财政收入47.7亿元，其中用于各类事业单位人员工资和经费开支就达25.6亿元，占地方财政的一半以上。 目前，宁夏乡镇和县以上党政群机关在编人员和非在编人员已经明确，非在编人员正在剥离，清理机关单位“吃空饷”人员1062名，事业单位编制实名制管理正在着手展开。,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 二、传统公共事业管理的弊端 2.政事不分、职责不明 事业单位管理机构承担事业所有者、管理者或运行管理者等多种角色为一体，所有权与管理权、经营权合一，造成职责界限不清，政事一体化的局面。 3.管理僵化、缺乏活力 事业单位采取行政机关的管理模式，抑制事业单位的积极性和创造性。 4.结构失调、效率低下 公共事业地区和部门分布不合理，公共事业资源共享配置非社会化、运行机制非效率化。,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 二、传统公共事业管理的弊端 4.结构失调、效率低下（案例） 城乡收入差距方面：2005年城乡收入差距已达3.3：1，国家统计专家姚景源先生认为，如果将公费医疗、养老金保障、失业保险、最低生活保障计算在内的话，城乡收入差距至少是6倍以上。社会保障方面：截至2003年底，共有2246.8万城镇居民、960万户得到了最低生活保障。全年各级财政共支出低保资金151亿元。而在农村，养老保险和失业保障基本处于空白状态，97%以上的农民没有养老保险，至少有60%-80%的农民因看不想病而死在家中，社会救济制度不健全。科教文卫方面：据2000年第五次人口普查,第一部分 计划经济体制下的公共事业管理 二、传统公共事业管理的弊端 4.结构失调、效率低下。 统计，农村人口中初中及以上文化程度占总人口的39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平，2001年，农村人口小学文化程度占41.1%，较2000年下降了1.7个百分点，但仍比城市的19.7%高于21.4个百分点，高中文化程度占5.22%，比城市的23.6%低18.4个百分点。卫生方面：城乡之间卫生资源分配和服务利用率差距很大，农村每千人拥有的床位数、医生数、病床利用率远落后于城市。环境方面，土地资源和人口增长之间矛盾加剧，土地沙漠化加剧，环境污染向农村扩散。,第二部分 公共事业管理体制改革,一、公共事业管理改革发展的背景 生产力加速发展：生产力发展水平是公共事业社会化发展的客观基础（科教文卫支出1980年为156亿，2003年为4506亿，科教文卫占财政支出比例在1980年为12.72%；1995年达到了21.5%；2003年为18.28%）； 经济社会体制转轨：社会发展战略的调整、市场经济体制改革的深化、社会管理体制的转轨；（小政府、大社会） 社区对社会发展和社会稳定作用加强：体现在深化体制改革、改善居民生活、提高城市管理水平、推进精神文明建设和维护社会稳定等方面的作用加强；,第二部分 公共事业管理体制改革,二、前期的改革举措 1. “放权”和“搞活”。扩大各类公共事业单位的人权、物权、事权、财权及其他各项管理自主体，增强事业单位自我发展和适应环境变化的能力和活力。 2.“创收”、“让利”和免税。拓宽各项事业经费来源渠道，弥补国家事业经费的严重不足。 3.“开放”、“协作”和“联合”。 4.国家、集体、个人一起上。多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金。 5.“业余兼职“、“停薪留职”和“人才交流”,第二部分 公共事业管理体制改革,三、公共事业管理改革的案例（一） 2005年7月18日，北京市海淀区公共服务委员会正式挂牌，在该市率先启动深化行政管理体制的改革试点。按照关于启动海淀区深化行政管理体制改革试点工作的通知，作为首批试点单位，区卫生局所属的海淀医院等22家医院、区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区医学救援中心、区卫生人才服务中心，区文化委所属的区图书馆、文化馆、博物馆等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共委管理。 改革内容：一是海淀区公共委代表海淀区政府行使公共服务类事业单位的管理职能。海淀卫生局和海淀文化委所属公共服务职能的事业单位全部划归公共委管理。公共委主要承担对公益性和准公益性事业单位的人、财、物的管理职能。公共委作为政府所属正处级的特设机构，与其他职能部门之间是平行关系。在机构设置上，该部门同时设立党的委员会，实行行政首长制。新成立的公共委只负责所属事业单位法定代表人的考核任免，其他人员由事业单位自主逐级聘任。公共委下属单位将逐步实行全员聘用制。,第二部分 公共事业管理体制改革,二、公共事业管理改革的案例（一） 改革内容（续）：二是将区卫生局内设科室由原来的12个“砍掉”一半，调整为6个，除区卫生局卫生监督所和区疾病预防控制中心外，其余像海淀医院、海淀妇幼保健医院等26个事业单位全部划转到公共委管理。 如22家医院划归公共委管理，卫生局对医院的管理，今后不再涉及具体的人、财、物，而是管宏观、定政策、抓好行业准入、监管等。而公共委成为具体管理公共服务事业单位的部门，调节医院服务水平，构建公共服务体系。区文化委所属的海淀剧院、电影管理处将转制为企业，海淀区评剧团在妥善安置人员的基础上撤销建制。三是在公共服务方面，新成立的公共委将作为政府购买公共服务的代表，采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与所属事业单位或其他社会主体建立契约式管理模式，引导多元化的社会主体参与公共服务提供，提高社会资源利用效率。 思考：北京海淀区成立公共委是针对事业单位哪些问题而进行改革的？从中可以看出改革的主要目的是什么？改革的特点和思路是什么？,第二部分 公共事业管理体制改革,二、公共事业管理改革的案例（二） 无锡市实行“管办分离”的改革 2005年9月以来，无锡市医院管理中心、学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆和训练管理中心挂牌成立。无锡市医院管理中心已于日前揭牌。无锡市委书记杨卫泽表示，四个管理中心的成立，标志着无锡社会事业政事分开、管办分离的探索性改革取得了阶段性成果，无锡社会事业管理机制的新格局正式确立。 新机制呈现五大改变 与以往的管理机制相比，无锡社会事业新的管理机制呈现出五大改变。 一是改变隶属关系。把市属的公立医院、非义务教育阶段的市属高中及中高等职业技术院校、市属文化单位、市属体育场馆和训练机构，从原来的行政主管局剥离出来，分别由四个中心管理，政府行政主管部门与原直属事业单位的关系从隶属关系转变为行业管理关系。 二是改变管理职能。四个管理中心受市政府委托，承担所属事业单位的资产、人员和业务管理职能，确保国有资产的保值增值和社会职能的履行。管理中心重点以资产为纽带，实现资源的有机整合和优化配置。政府行政部门的职能进一步明晰。,第二部分 公共事业管理体制改革,二、公共事业管理改革的案例（二） 无锡市实行“管办分离”的改革 三是改变投入方式。政府在加大对社会事业的投入，建立有效的投入保障机制的同时，全面推行政府购买公共服务的改革，政府财政按照事业成果支付购买公共服务和公共产品费用。 四是改变运行机制。行政主管部门和新成立的管理中心都要建立新的管理体系和运行机制，赋予基层社会事业单位充分的经营管理自主权。条件成熟时，探索建立现代医院、现代学校、现代文化单位和现代体育实体的法人治理结构。 五是改变义务教育管理体制。把全市义务教育阶段中小学管理权划归各区，实行“政府主导、以区为主”的管理模式。 思考：1.分析无锡市公共事业改革的利与弊。 2.你认为无锡市公共事业“管理办离”的改革前景怎么样？如何保证改革顺利推行？,第二部分 公共事业管理体制改革,二、公共事业管理改革的案例（二） 无锡市公共事业“管办分离”改革即将面临的问题 1.管办分离的难度问题 2.整体环境的制约问题 3.部门利益的调整问题 4.机构关系的协调问题 5.行政管理的效率问题,深圳于2006年7月日全面启动事业单位体制改革，改革将事业单位“一分为三”，划分为监督管理类、经营服务类和公共服务类，并使其各归其位。在此基础上创新事业单位管理体制和运行机制，最终形成基本上能适应广大市民要求的社会公共服务体系。 长期以来，深圳市的事业单位“职能错位、政事不分、事企不分”的现象较为突出。据统计，深圳整个事业经费支出中，约是用于“人头费”开支，直接用于“养事”的经费仅占。 将现有机构分类改革是深圳事业单位改革第一步的主要内容之一，即根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为监督管理类、经营服务类和公共服务类，按照不同类别的特点，先分别采取回归政府、推向市场、保留和撤销等不同的改革方式，纳入各自的领域。第二步是在分类改革的基础上，进一步深化各自领域的改革：回归政府的事业单位，按行政序列和公务员管理办法严格管理；对转企业的事业单位，纳入全市国有资产管理体制，按照国有企业的监管要求，加强管理，深化改革，兼并重组；保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革，有些要进行必要的整合。,从“养人”到“养事” 深圳启动事业单位体制改革,监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列；其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，部分承担相关行政管理和执法职能的，按照政事分开的原则收回有关行政职能。 经营服务类事业单位又细分为经营开发类和中介服务类；经营开发类事业单位主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。这类单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列。 公共服务类事业单位又划分为纯公益类和准公益类。前者单位的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，所需经费由同级财政予以保障；后者单位在向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。,从“养人”到“养事” 深圳启动事业单位体制改革（案例二）,思考： 1.深圳公共事业改革有什么特点？改革体现了什么原则？ 2.从整个改革设计来看，你认为改革的关键是什么？改革的难点在哪里？怎样使事业单位、政府和市场有个合理的定位？,从“养人”到“养事” 深圳启动事业单位体制改革（案例二）,2000年8月，中共中央组织部、国家人事部近日联合发出关于加快推进事业单位人事制度改革的意见，提出改革的基本思路是：改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员的待遇；建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度，实行分类管理；在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上，进一步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业单位用人上的自我约束机制；引入竞争激励机制，通过建立和推行聘用制度，搞活工资分配制度。 2003年中国人事部强调，“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度，用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”。改革将遇到几大难题：一是体制机构；二是科学设岗；三是分配机制；四是保障机制等,事业单位人事制度改革 （案例四）,第二部分 公共事业管理体制改革,市政公用事业领域已成为中国新一轮的改革攻坚点 中新网4月4日电 最新一期瞭望周刊载文指出，与百姓生活息息相关的市政公用事业领域，已成为新一轮的改革攻坚点。 所谓市政公用事业，是指包括城市供水、排水和污水处理、集中供热、供气、公共交通、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处理以及城市园林绿化等在内，由城市建设部门主管，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。 新中国成立以来，中国一直将市政公用事业视为公益性事业。长期采取低价格、高财政补贴机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响，以便与计划体制下长期的低工资相适应。政府既是企业的监管者，又是企业的投资人和经营者，政企不分的经营管理体制严重制约了中国市政公用事业的发展。 所谓市政公用事业市场化，是指在中国市政公用事业领域，市场机制在资源配置过程中的基础性作用不断增强，改变政府包揽一切公共服务事务的局面，形成多元竞争格局，主管部门的主要职责向市场监管方面转变的过程。,第二部分 公共事业管理体制改革,市政公用事业领域已成为中国新一轮的改革攻坚点,思考： 1.应该肯定地说，市政公用事业市场化是按照社会主义市场经济体制来推进的，在改革的过程中，你认为在行政管理体制、市场机制、国有企业办事业以及政府职能方面应该采取什么样的措施？怎样区别对待竞争性领域与非竞争性领域的公共事业改革？ 2.你认为我国整体公共事业改革应该走一条什么样的改革道路（激进式还是渐进式）？所有公共事业都要实行市场化吗？为什么？,第二部分 公共事业管理体制改革,我国部分公共事业民营化的个案 一项由远景投资和指标数据最新发布的关于城乡居民对中国公共事业民营化程度及民营化社会效果的认知与评价的研究结果表明：广州市公共事业民营化可谓发展最快、最均衡，广州在许多地域如水、电力、燃气等能源事业的民营化齐头并进，呈现良好的态势。 这次调查选取了全国7个城市。研究报告指出，目前在许多地域水、电力、燃气等能源事业民营化进程仍然比较缓慢。在此次调查选取的京沪穗等7个大城市中，广州市公共事业民营化进程均衡稳健，上海的均衡发展势头仅次于广州之后且各项事业均有突出表现，而北京对公共事业民营化的推进较其它城市更为谨慎、保守。 调查报告提到，广州政府在市政公共事业改革上可谓颇费苦心：2004年9月广东省推进市政公共事业市场化暨项目投资洽谈会顺利闭幕，参展的政府公共事业230多个项目中，有210多项取得了实质性的进展，涉及金额60多亿元，广州市政府还通过合资、合作、参股、项目法人招标等方式，令个体、私营经济主体可以投资经营城市轨道交通、