深化财税体制改革建立现代财政制度

深化财税体制改革 建立现代财政制度,中共青岛市委党校经济学部 倪庆东,全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”,财政是国家治理的基础和重要支柱,财政是国家权力运行的重要通道,财税体制改革的目标：建立现代财政制度,现代财政制度的形成与作用,一,我国现行财政制度及问题分析,现代财政制度构建思路,二,三,主 要 内 容,现代财政制度的形成,现代财政制度的内涵与特征,(一),(二),一、现代财政制度的形成与作用,（三）,现代财政制度作用,（一）现代财政制度的形成,约束政府收支活动的一系列制度,（一）现代财政制度的形成,传统财政制度,现代财政制度,英王约翰签署大宪章,英国的征税权之争：权在国王还是权在议会,1215年 6月15日 英王约翰签署大宪章 “除了传统的税收以外，王国内不可征收任何兵役免除税或捐助，除非得到本王国一致的同意”,1.税收法定原则的确立,光荣革命纪念画,1688年英国发生光荣革命，并发布权利法案，税收法定原则确立，国王的开支必须由议会批准。,1.税收法定原则的确立,1.税收法定原则的确立,2.现代预算制度的确立,政府公 共性凸显,1760年 预算制度建立,纳税人意识形成,1861 国家审计委员会设立,3.财权与事权相统一原则的确立,1781年大陆会议组成邦联政府，各州拥有独立的内政外交权力，各州擅自设立海关相互征税，各州征收重税，各州起义不断。,华盛顿,3.财权与事权相统一原则的确立,美国建国初期：州政府各吹各的号各唱各的调,联邦宪法规定： 国会有权征收税金、捐税、关税和其它赋税，且在合众国内应划一征收。 国防、外交、货币、对外贸易和州际贸易领域的管辖权等权力作为联邦政府事权,1787年美国制宪会议,美国1787年宪法明确中央与地方财权事权,财权事权统一,3.财权与事权相统一原则的确立,19世纪末20世纪初美国进入所谓“镀金时代”,美国经济突飞猛进 1860年美国工业总产值尚不到英国的一半，到1894年已经超过英国。到20世纪初美国制造业超越英法德的总和，成为世界第一经济强国。,1893年芝加哥承办世博会,4.税收促进公平原则的确立,占人口1%的富人,占人口1%的富人,美国财富快速集中,贫富两极分化,“可以无可争议的说，世界上任何地方的贫富差距都没有美国那样大。” 德国学者桑巴特,1911年美国南皮特斯顿煤矿童工,1915年美国洛杉矶6岁的报童,4.税收促进公平原则的确立,财团挑战国家,到1900年，美国的财富基本上集中到了73个工业联合体。华尔街集中了美国绝大部分的资本，控制着国家的经济命脉。摩根集团：拥有740亿美元资本的控制力，美国1901年全部财政收入不过5.25亿美元。,金融寡头 JP 摩根,4.税收促进公平原则的确立,2010年美国税收结构,占人口5%的富人， 57.3%,其他，42.7%,数据来源：商务部网站,4.税收促进公平原则的确立,财权事权相统一,现代财政制度的内涵,现代财政制度是指市场经济条件下，约束政府收支行为的一系列制度，包括现代税收制度、财权事权相统一的财政体制和现代预算制度，以达到提高公共产品配置效率、促进社会公平、稳定和发展经济的目的。,（二）现代财政制度内涵与特征,公共性,公平性,1,2,3,法治性,现代财政制度的特征,规范中央与地方关系、促进市场统一、经济社会稳定,维护国家长治久安 促进社会公平、调 节经济运行,打造廉洁高效的 责任政府,（三）现代财政制度的作用,现代税收制度,现代财政制度的形成与作用,一,我国现行财政制度及问题分析,现代财政制度构建思路,二,三,主 要 内 容,二、我国现行财政制度及问题分析,(一),（二）,现行财政制度存在的问题分析,我国财政制度的沿革与现状,“放权让利” 改革,统收统支财政制度,（一）我国财政制度的沿革与现状,1978年,国家与企业 企业由利润全额上缴逐步改为缴纳税收,“放权让利”,1978年改革开放以财税体制改革为突破口,中央与地方 从大锅饭到分灶吃饭，政府之间进行分级包干改革,1980-1993年两个比重,（一）我国财政制度沿革与现状,1988年货币投放增长46.7%,1988年通货膨胀率18.8%,1989年通货膨胀率18%,刘仲藜：1992年-1998年任财政部长,“李先念同志兼任财政部长时有上衣和长裤穿，王丙乾同志兼任部长时，还有衬衫，到我这儿只剩下背心和裤衩了。” 刘仲藜1994年财税体制改革回顾,时任国务院副总理 朱镕基,“要多收税，中央要拿大头”,（一）我国财政制度沿革与现状,“放权让利” 改革,1994年 分税制改革,统收统支财政制度,（一）我国财政制度的沿革与现状,1978年,税收制度,2014年税收收入结构,所得税，27%,其他，10%,流转税，63%,关税，海关代征的增值税、消费税、国内消费税，各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税 增值税（中央75%，地方25%），企业所得税和个人所得税（中央60%，地方40%），证券交易印花税（中央97%，地方3%） 营业税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税、土地增值税、城市维护建设税、国有土地有偿使用收入、车船使用税、印花税,中央收入,共享收入,地方收入,中央与地方收入划分,1993年以来中央和地方财政收支比例,数据来源：国家统计局网站,1.税收制度调节功能弱化 2.中央与地方财力事权不匹配 3.预算制度不规范、不透明,（二）现行财政制度存在的问题分析,1.税收制度调节功能弱化,（1）财政收入高增长，民间财富向政府转移,（3）税收促进科学发展的作用弱化,（2）收入分配逆向调节，收入分配差距扩大,数据来源：国家统计局网站,（1）财政收入高增长，民间财富向政府转移,1996年财政收入占GDP比重,财政收入,10.9%,财政收入,22.7%,2013年财政收入占GDP比重,数据来源：财政部网站,（1）财政收入高增长，民间财富向政府转移,2013 政府收入占GDP的比重,政府收入,32%,数据来源：财政部网站,政府收入：公共财政收入 +政府性基金收入,（1）财政收入高增长，民间财富向政府转移,我国迈入人均万元税负阶段,2013年我国公共财政收入12.9万亿元，人口13.6亿，人均税负接近万元。如果把政府基金收入算入，政府收入18.1万亿，人均税费负担1.33万元。 如果将2013年城乡居民人均收入算术平均后为17925.5元，人均税费负担占人均收入比重为74.2%。 2013年美国财政收入2.77万亿美元，人口3.15亿，人均税负8822美元，2013年人均可支配收入4万美元，人均税负占收入的比例为22%。,数据来源：2013国民经济社会发展统计公报，商务部网站,引发的问题,高税负痛苦,国富民穷,（1）财政收入高增长，民间财富向政府转移,2007年以来民生支出比重,注：民生支出包括教育、医疗卫生、社会保障支出， 数据来源：国家统计局网站,（2）收入分配逆向调节，收入分配差距扩大,北京大学社会科学调查研究中心：近年来家庭财产集中趋势明显，2012年最富的1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量为1%左右。,间接税为主，不利于调节收入分配,英国经济学家哥尔柏：征税是个“技术活儿”， “如何拔最多的鹅毛，听到最少的鹅叫”,劳动税负远远高于资本税负,个人所得税工资薪金税率七级累进，最高税率45% 利息免税、股息和红利所得税率20%，从上市公司获得的股息红利税率10% 财产转让所得税率 20%，其中转让股票所得免税,引发的问题,收入差距不断扩大 形成马太效应,激励资本，惩罚劳动,雾霾刺痛中国模式,北 京,济 南,南京,（3）税收促进科学发展的作用弱化,财政体制,（1）中央与地方财权划分带来土地财政、高房价等问题,关税，海关代征的增值税、消费税、国内消费税，各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税 增值税（中央75%，地方25%），企业所得税和个人所得税（中央60%，地方40%），证券交易印花税（中央97%，地方3%） 营业税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税、土地增值税、城市维护建设税、国有土地有偿使用收入、车船使用税、印花税,中央收入 共享收入 地方收入,据审计署披露，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20万亿。据测算，中国政府债务占GDP比重在2015年至2050年间将持续保持上升态势，按照目前增长态势估算，到2050年将升至107.7%。,（2）财权上移事权下移，带来地方政府高债务风险,（3）专项转移支付比重过大，助长“跑部钱进”,“你不公关，那个项目就拿不下来，你不跑，就没有办法。”,2008年以来专项转移支付规模 单位：亿元,某政府官员,预算制度,2000年以来全国财政收入 单位：万亿元,3.预算制度不规范、不透明,预算编制过粗 预算审批时间与 执行时间不匹配 预算编制方法 具有负向激励,3.预算制度不规范、不透明,数据来源：人民银行网站,3.预算制度不规范、不透明,预算公开步伐缓慢，缺乏实质性约束,铺张浪费问题在某种程度比腐败更严重，当前大手大脚、敞开手脚花钱的作风没有得到根本遏制。 李金华,前审计长李金华,3.预算制度不规范、不透明,引发的问题,财政收入高增长与政府财力紧张并存，财政中长期可持续面临挑战,三、现代财政制度的构建路径,1.建立公平统一的税收制度,2.建立财力与事权相匹配的财政体制,3.建立全面规范、公开透明的预算制度,1.建立公平统一税收制度,2007年5月30日午夜12时，财政部突然宣布调整印花税税率。调控依据的是印花税暂行条例，该条例授权财政部可以制定实施细则。,530事件,1.建立公平统一税收制度,十二届全国人大常委会立法规划,环境保护税法 增值税法 资源税法 房地产税法 耕地占用税法 税收征收管理法（修改） 关税法 船舶吨税法,维护宏观税负稳定 VS 减税,把一个最原始的国家发展为最大限度繁荣的国家，需要的是和平、轻税负和宽容的司法行政。 亚当斯密 古者藏富于民，民财既理，则人君之用度无不足者，是故善于富国者，必先理民之财，而为国理财者次之。 明代宰相邱浚大学衍义补,拉弗曲线,维护宏观税负稳定 VS 减税,1.建立公平统一税收制度,营业税改征增值税 资源税、环境保护税,1.建立公平统一税收制度,（1）加快房地产税立法并适时推进改革,（2）发挥资源税促进资源节约作用,（3）清理规范税收优惠，促进公平竞争,（1）加快房地产税立法并适时推进改革,保障基本居住需求,税负统筹,个人房产保有环节征税 ： 特 点： 保 有 无论房屋用途 以评估价格为依据 永续缴纳,房地产税,不动产登记制度,住房信息网络,争端解决机制,按套数征还是 按面积征,免税面积确定,小产权房的处理,界定复杂的权属,（1）加快房地产税立法并适时推进改革,评估价值争议、征管机制,（2）发挥资源税促进资源节约作用,改革方向1：煤炭资源税从量征收改为从价征收，逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间,改革方向2：保护稀缺战略资源,稀土样本,超音速使用稀土做特种材料,核反应堆的控制棒,（3）清理规范税收优惠政策,2014年12月9日清理地方税收优惠政策规定出台 “加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。清理规范税收优惠政策。” 2015年5月11日国务院发布关于税收等优惠政策相关事项的通知 长期来看，过度依靠优惠政策的招商引资政策不可持续,财力与事权 相匹配财政体制,（1）以法律为载体明确中央和地方事权划分,加强中央事权和支出责任,财政部长：楼继伟,上收基础养老金、司法体系、食品药品安全、跨地区流域管理等事权,（2）完善地方税体系，稳定地方财源,营业税改征增值税，地方主体税种缺失,营改增前营业税占全国税收收入比重,营业税，15%,营改增的五步曲,第一步，2014年继续实行营改增扩大范围 第二步，2015年基本实现营改增全覆盖 第三步，进一步完善增值税税制 第四步，完善增值税中央和地方分配体制 第五步，实行增值税立法,李克强总理,房产税,消费税,保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。,（2）完善地方税体系，稳定地方财源,消费税移至零售环节并转为地方税带来的问题： 第一，消费税归地方，地方经济结构问题 第二，零售环节征税面临的征管难题,消费税征税环节调整，培育成地方的主体税种？,将消费税纳入共享范围，提高增值税地方分享比例,（3）完善转移支付制度，规范专项转移支付,完善一般性转移支付增长机制 建立专项转移支付定期评估和退出机制,争当贫困县,全面规范公开 透明预算制度,3.建立全面规范、公开透明预算制度,（1）改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制 （2）清理规范重点支出挂钩，建立政府债务管理体系 （3）建立公开透明预算制度，强化预算监督,（1）改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制,建立跨年度预算平衡机制，防止预算执行的顺周期,防止过头税,（2）清理规范重点支出挂钩，建立政府债务管理体系,清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式,将地方政府债务纳入全口径预算管理,建立地方政府信用评级基础上的发债制度,将政府性债务纳入政绩考核,（2）清理规范重点支出挂钩，建立政府债务管理体系,开前门： 2014年9月21日，国务院发布关于加强地方政府性债务管理的意见，赋予地方政府依法适度举债权限，建立地方政府信用评级制度。 堵后门：存量债务分类处置。对于有一定收益的项目,主要通过PPP模式转化为普通企业债;对于公益性平台举借的政府负有偿还责任的债务,进行债务置换。2015年3月国务院批准地方债1万亿规模的债务置换。,地方政府债务管理,关于18世纪英法战争的疑惑 无论是领土范围、人口数量还是财富总量, 法国在当时都远远超过英国, 但其在与英国的较量中却全面败北。,低融资成本是大国崛起的重要方面,英国建立了现代借贷制度, 实现大规模、低利率借贷。,低融资成本是大国崛起的重要方面,（3）建立公开透明预算制度，强