“门前三包”责任制的发展历程.doc

“门前三包”责任制的发展历程 蒋伟涛 一、“门前三包”责任制的探索和建立 1980年4月，中共中央书记处对首都建设方针作出四项指示，明确提出要把北京建设成为全国乃至全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市，环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市，科学文化技术最发达、教育程度最高的第一流城市，经济不断繁荣、人民生活安定方便的城市。根据中央精神和市委部署，1980年5月3日至4日崇文区委召开常委扩大会，传达、学习中央书记处的重要指示，研究贯彻落实意见，决定以治理“乱、散、软”为突破口，认真抓好城市建设和城市管理，并要求各单位采取边学习、边贯彻、边行动的办法，认真抓好政治思想建设、环境美化建设、科学文化建设和经济建设。早在1972年美国总统尼克松访华前夕，为搞好前门大街的社会秩序和市容卫生，前门街道就成立了由驻街单位联合组成的前门大街管理委员会，负责大街秩序的检查、协调和管理工作。20世纪80年代初，随着改革开放后市场的不断繁荣，前门大街出现了车多、人多、乱停乱放多、无照商贩多而管理人员少、市容秩序较乱的“四多一少”现象。针对这种情况，为解决管理人员少与工作难度大的矛盾，前门街道本着“大家的事大家办、大家的事大家管”的精神，把当时前门大街上的119个单位每7户编为一组，每组设1名监督员，共同管理大街的市容卫生和交通秩序。该办法被称为“七户一岗”，可以看作是“门前三包”责任制的雏形。1982年2月，前门街道在实行“七户一岗”的基础上，又试行了以创造优美环境和优良秩序为目标的包卫生、包绿化、包秩序活动。包卫生，即发动、组织群众负责清扫各自门前的垃圾、清除痰迹等，雪天负责及时清除门前积雪。包绿化，即按照绿化要求，负责栽植和保护花草树木。包秩序，即负责在自己门前不出现乱堆放物品、乱设摊车以及有碍交通和市容观瞻的现象。责成沿街每个单位设一名监督员，负责落实三包工作。至此，形成了前门大街的“门前三包”责任制。1982年5月，崇文区首先在全区一、二类大街推广该做法，之后又逐步扩展到一般街巷和楼群住宅小区，凡沿街单位、居民住户等均有划定的责任区和责任地段。通过广泛宣传、开展流动红旗竞赛评比、召开经验交流会等形式，使沿街单位职工“人人知道门前三包的意义，人人知道本单位门前三包的责任地段，人人知道自己应承担的义务”。各级职能部门加强检查，对“门前三包”责任落实不好的单位当场填写“限期改进三联通知书”，并将由被检查单位负责人签字的“通知书”送交其上级主管单位，每月检查评比结果在沿街单位“三包”负责人例会上通报，促进了“门前三包”工作的有效落实。在大力宣传“一约三法”（首都市民文明公约，卫生、交通、绿化法规）和广泛建立“门前三包”责任制的基础上，前门大街各单位又普遍开展了“百分对口赛”、“经理佩标坐店值班”等活动，并配合“文明礼貌月”和“三优一学”（优质服务、优良秩序、优美环境、学雷锋）活动，先后数次组织近万人参加了整治前门一条街活动，取缔无照商贩，纠正各种违章，刷洗残标、护栏，清理堆物堆料，全面治理“脏、乱、差”现象。沿街90以上的单位签订了“门前三包”责任书，做到了地段任务落实、专人负责落实，形成了日有检查、月有评比、半年小结、年终总结制度，提高了大街的管理效果。随着宣传工作的不断深入和检查评比工作的及时跟进，崇文区“门前三包”工作基本实现了规范化、经常化、群众化。北京军区空军机关把门前地段和17块绿篱以及8837平方米绿地划分到各部门负责管理，坚持每天清扫两次，周末全面清理一遍。光明小学不仅注重平时落实“三包”内容，而且在暑假期间还安排学生轮流到校值日，做到履行“门前三包”责任不断线。到1983年10月，全区实施“门前三包”责任制的22条一、二类大街和永定门火车站、前门箭楼两个重点地区以及380条一般街巷两侧机关、工厂、学校、商店、居民住户门前的卫生、秩序明显好转，并涌现出了131个“文明大院”、1170户“五好家庭”，前门大街、东花市大街、永定门火车站地区、光明路至体育馆路、天坛东路还被北京市命名为“文明卫生街”或“环境优美街”，前门街道被评为北京市文明卫生标兵街道，前门地区首次被评为市爱国卫生红旗地区。二、“门前三包”责任制的规范和发展为进一步加强前门大街的管理，前门街道不断完善“门前三包”责任制，并于1983年撤销前门大街管理委员会，成立了由街道办事处、市容、工商、公安等部门参加的前门大街综合治理办公室，在前门大街形成了专业保洁与群众清扫相结合、突击整治与日常保持相结合、宣传教育与行政处罚相结合、店堂内部与店堂外部相结合的综合管理方法，使“三乱”现象得到了有效控制，市容卫生和社会秩序有了较大改观。崇文区实施“门前三包”责任制的做法，得到了北京市政府的充分肯定，认为这是依靠群众、组织群众管理城市的一项好经验，是贯彻“人民城市人民建、人民城市人民管”方针的一项重要措施。1983年，北京市政府制发关于在全市推行“门前三包”责任制，加强“脏乱差”治理的若干规定，向全市推广了崇文区的经验，要求全市所有机关、部队、企业、事业等单位及居民住户积极搞好“门前三包”。自此，“门前三包”工作在全市大规模地开展了起来。在北京市政府的大力支持和推动下，崇文区各单位及驻区中央、市属单位积极行动起来，到1984年，全区的“门前三包”责任制已扩展到了880条大街小巷、213个居委会；对2000多个机关、企事业单位下达了门前三包任务书；在1.4万多个居民院和3000多个楼房单元门实行了定范围、定内容、定形式、定公约、定负责人的“五定”措施；进一步完善了区、街道、居委会三级检查评比制度。“门前三包”责任制的不断发展和各项措施的不断完善，促使崇文区街巷逐步呈现出干净、整洁、美观的景象，居民家庭卫生状况也有了显著改善，在全市两次重大检查评比中，崇文区分别取得了城区组第一名和第二名的好成绩。1985年北京市政府在总结前一段工作经验的基础上，根据北京市市容环境卫生管理规定等有关法规，颁布了北京市“门前三包”责任制管理办法（京政发（1985）170号文件），用行政规章对“门前三包”工作予以了规范。该办法规定：“凡城区和郊区城镇内的机关、团体、部队、企事业单位、个体工商业户（以下简称责任单位），均应与街道办事处签订门前三包任务书”。明确了“门前三包”的责任内容：一是包卫生，负责清扫地面，清除痰迹、污物、废弃物和积水、积雪，制止随地吐痰和乱扔、乱倒废弃物；二是包绿化，按照园林部门的规划布置，种植、管护树木花草和绿化设施；三是包社会秩序，制止乱堆杂物、乱摆摊子、乱停车辆、乱搭乱建、乱贴乱挂以及打架斗殴等扰乱社会秩序的行为。规定了责任单位要接受街道办事处和业务主管部门的监督指导，并指定负责人负责门前三包任务书的实施。规定了负责组织实施的责任单位：“全市的门前三包责任制由市市政管理委员会主管，市环境卫生管理局、市园林局、市公安局各尽其责，区、县政府街道办事处组织实施。”规定了奖惩措施：“实行门前三包责任制成绩突出的，应予表扬和奖励。对违反本办法的单位，要批评教育；批评教育无效的，视情节轻重处以二百元以下的罚款，并对单位负责人处以五至十元的罚款，限期改正。逾期不改正或不按规定交付罚款的，要加重处罚，由其上级单位督促执行。”北京市政府用行政规章规范城市管理工作的经验做法，开全国城市管理形式的先河，得到了各省、自治区、直辖市的普遍认可，各地纷纷学习北京的做法，在全国掀起了学习和实行“门前三包”责任制的热潮。 三、“门前三包”责任制的拓展和完善随着城市的不断发展和新问题的不断出现，北京市各区县、各单位对“门前三包”责任制的内容和形式进行了创新和探索，全国其他省市也在实践中逐步丰富了“门前三包”责任制的内容。1998年北京提出申办2008年奥运会后，对城市管理工作提出了更新更高的要求。为适应新形势和新任务的要求，1999年，北京市政府在充分吸收各地好经验、好做法的基础上，修订并重新颁布了北京市“门前三包”责任制管理办法。重新颁布的管理办法一是扩大了“门前三包”的责任主体。“凡本市城区、近郊区和远郊区县的建制镇、开发区、风景名胜区内的机关、团体、部队、企事业单位和集贸市场、建筑施工现场、停车场、存车处的管理单位以及个体工商户（以下统称单位），都需要实行门前三包责任制”。 二是完善了“门前三包”的责任内容。“一是包环境卫生，负责划定的责任区内环境整洁，清扫地面，清除痰迹、污物、废弃物和积水积雪，制止随地吐痰、乱扔乱倒废弃物和乱贴乱挂；二是包绿化，在划定的责任区内，按照园林管理部门的规划布置，种植并管护树木花草，维护绿化设施；三是包社会秩序，在划定的责任区内，不乱堆乱放杂物，不乱设摊点，不私搭乱建，不乱停车辆，发现其他单位或者个人违反规定或者发生打架斗殴等违反治安管理规定的，有权予以劝阻、制止，并应当向有关行政管理部门报告。”三是制订了“门前三包”责任区划分的原则。1.各单位“门前三包”责任区由所在地街道办事处或者乡、镇人民政府划定。其中地处城市道路两侧临街的单位，其责任区是本单位临街一侧房基线（有护栏或者围墙的，从护栏或者围墙起算）至便道道牙；无便道的，至道路中心线；无毗邻单位的，从本单位四周房基线起算（有护栏或者围墙的，从护拦或者围墙起算）。2.各单位“门前三包”责任区内有经批准的集贸市场、停车场、存车处和零散摊位等的，由集贸市场、停车场、存车处的管理单位和零散摊位的经营者按照批准或者规定的范围，承担相应的责任。四、“门前三包”责任制的提升和创新2002年8月北京市第四次城市管理工作会议之后，作为“门前三包”发源地的崇文区，结合新的形势和任务，积极探索城市管理规律，深化并赋予了“门前三包”新的内涵：“门前三包”责任制创立以来，其主体一直是单位，而绝大多数居民并没有直接参与进来，许多楼道和居民院内的卫生秩序与街巷相比差距较大，仍处于自发和无序的状态。为此，崇文区结合北京市第四次城管工作会议精神和全市大规模集中整治行动，将“门前三包”引入社区，使其责任主体由单位延伸到社区的千家万户，动员和组织广大居民群众积极参与。在社区居委会引导下，社区居民通过协商实行了“四定”：一是按照包环境卫生、包文明安全、包邻里互助的框架，协商制定“门前三包”公约的具体内容；二是按照因地制宜，灵活多样的原则，协商制定“门前三包”的形式；三是根据平房、楼房的不同特点，协商制定“门前三包”的责任范围；四是按照“大家参与，轮流上岗”的原则，协商制定“门前三包”的责任人，排出值班表，挂出值日牌。社区居委会坚持定期组织检查评比，使“门前三包”工作做到经常化、制度化、规范化。“门前三包”责任主体的拓展和创新，使城市管理工作有了更大的群众基础，达到了“大家的事情大家干、大家管、大家办”的目的。随着北京建设国际化大都市步伐的不断加快，“门前三包”的原有内容已显得明显不足。为此，崇文区根据新颁布的北京市市容环境卫生条例，进一步完善和充实了单位“门前三包”的责任内容。在包环境卫生方面，明确提出责任单位必须及时清除或修复残破的灯箱、广告牌匾及店铺门脸；在包社会秩序方面，要求必须及时排除责任范围内牌匾、标识及道路井盖、铁箅子等存在的安全隐患，需有关部门修复的必须及时上报。在社区“门前三包”方面，将“包环境卫生、包绿化、包社会秩序”发展为“包环境卫生，包文明安全，包邻里互助”。要求保持院内、楼道、阳台整洁，不乱堆杂物和乱晒衣被；要求遵章守约，不扰民、不酗酒、不赌博、不违章饲养动物，对违反治安管理的行为加以劝阻、制止，并向有关部门报告；要求邻里团结和睦、互救互助，不传闲话，不闹纠纷和矛盾。近些年来，北京出现了令人棘手的乱贴小广告现象，且屡禁不止，被人们称为“城市牛皮癣”，成为了社会的一大公害。乱贴小广告现象之所以屡禁不止，其主要原因：一是市容立面保洁没有划分明确的责任主体，也就是没有明确清理非法小广告的工作到底由谁来负责，长期以来一直是依靠大规模的社会公益活动加以解决，没有形成长效机制；二是公共信息发布渠道不畅，无论大街小巷都没有必要的社会公共信息发布栏，因此也就无法做到疏堵结合，从根本上解决问题。针对这一问题，崇文区从城市管理的体制和工作机制上进行了创新：一是从明确责任主体入手，将清理非法小广告的工作纳入街道环卫保洁员的工作范围，要求其每天巡查两次，做到及时发现、随时清理。而责任单位和社区居民则通过缴纳保洁费与保洁员形成了事实上的“代包”关系，即由保洁员代替责任单位和居民履行“门前三包”责任。此外，作为对保洁力量的补充，还发动单位、居委会和广大居民主动清理辖区或自家门墙上的“小广告”。针对城管力量不足的问题，崇文区按照专群结合的原则，建立了一支以下岗职工、低保人员为主的城管协管员队伍，发给他们一定的劳务报酬，要求他们协助城管队员查处非法张贴小广告现象，既弥补了城管力量的不足，又解决了他们的生活困难，还化解了不稳定因素，实现了一举三得。二是坚持堵疏结合，加强规范管理。在适当的位置设置社会公共信息栏，把张贴小广告者引导到信息栏中发布信息。同时落实有关部门的清理、维护责任。这样既规范和畅通了公共服务信息发布的渠道，满足了广大居民和社会单位的需求，又在很大程度上减少了乱贴乱画行为。 五、结语 回顾“门前三包”责任制的发展历程和“崇文模式”的