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建立农村养老保障体系的政府责任 摘要无论从政府的职能或是从公民权利的法理依据上讲。构建农村社会养老保障体系都应是政府的职责。改革开放以来，我国农村养老保障滞后，原因很多，但政府对发展农村社会保障的长期忽视和责任缺失则是农村社会养老保障发展滞后的一大原因，表现为：发展理念不到位；财政支持不到位；法律保障不到位；制度建设不到位；责任划分不到位。构建农村养老保障体系势在必行。各级政府要在党的十七大精神指引下，抓住时机，敢于面对，在构建农村养老保障体系的过程中积极作为，尽快地建立起覆盖城乡的社会保障体系。 关键词农村养老保障；政府；责任 党的十七大报告强调，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。目前，在以人为本、科学发展、关注民生、构建和谐的政治价值观的主导下，在我国建立农村社会养老保障保障体系，为农民提供基本的养老保障，逐步建立和完善农村养老社会保障制度不仅完全必要，而且十分紧迫。 一、建立农村养老保障制度是政府的职责 建构农村养老保障制度是政府在社会经济发展进程中保障同样作为一国公民的农村人口免除老年生存风险的必须之举，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平推进农村社会养老保障制度建设。社会保障是全体社会成员平等享有的，具有非排他性和非竞争性，是社会的公共产品。市场在提供公共产品的领域存在失灵的现象，因而政府必须出面为社会提供。社会保障政策是一种公共政策。公共政策必须要由政府制定，公共政策的推行必须依靠政府的公共权力。同时政府必须对农民养老负责又有充分的法理依据。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”老年人权益保护法第10条规定：“国家建立养老保险制度。保障老年人的基本生活。”因此，政府在农村养老保障中承担重要责任，是保障农民社会保障权益的本质要求。作为服务型、责任型的政府，承担法定的社会责任是一项基本的义务。 长期以来，我国农民无论是在社会主义建设时期，还是在改革开放的新时期，为国家的工业化和城市化都作出了巨大的贡献和牺牲。从20世纪50年代工业化初期到现在，农民为国家工业化提供了大量的原始资金积累。1952年至1990年，我国农业为工业化提供的剩余积累额总计11594.14亿元，平均每年300亿元，其中13.2来自税收。75.1来自剪刀差，11.7来自储蓄。农副产品的剪刀差对我国工业化的剩余积累贡献最大。但这种剪刀差在很大程度上讲并非市场形成，而是国家为了优先发展工业而通过行政手段调控所致。然而，工业化带来的收益几乎为城市居民所垄断，农民为国家提供的积累相当一部分直接转化为城市居民的生活福利。国家资源分配的不平等，使得农业在为国家提供积累而承受重负的同时也失去了自身发展的机会。在国家对农业的支出中，只有很少数额用于农村扶贫和社会救济，在农民养老保障上国家并没有承担多少责任。我国农村65岁以上农民曾经是社会主义建设时期农村的主要劳动力，在计划经济条件下，他们这一代人对国家的贡献最大，作出的牺牲最多。他们当年作出的奉献与牺牲应该得到合理的补偿。 改革开放以来，在工业化和城市化的进程中，农民贡献出1亿亩耕地，地价差额达上万亿元，农业资金转移严重，农民为此蒙受了巨大损失。同时，由于国家计划生育政策、征地、退耕还林等经济和社会政策的出台，对农民所仰赖的家庭保障和土地保障等传统保障制度产生了强大的冲击，农村经济体制改革使得集体经济严重削弱，一切风险都要由农民自己承担。农业收入的不确定性，更加使得一些农民在遇到老年、疾病、残疾这些生活风险时，因没有任何的抵御能力而陷入困境。农业、农民担负着改革的成本，而现阶段没有从改革中获得太多的利益。农民的这部分损失应该得到补偿。 改革开放以来，农村大批的剩余劳动力向城市转移，成为中国改革开放的一个特殊群体农民工。据统计，我国约有1.3亿农民工。他们已成为中国产业大军的主力，占全国加工制造业总人数的68，占建筑业的80，占第三产业的批发、零售、餐饮业的52以上。2004年，中国的国内生产总值达到136515亿元人民币，外贸进出口总额11547亿美元。而创造这一经济奇迹的主要是密集于出口加工制造业的外来农民工。国家统计局数据表明，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期的城镇职工月平均工资是1335元。这意味着，2004年全国因为雇佣农民工一项就节省了11462亿元的工资开支，相当于当年中国GDP的8.5，这大体相当于中国当年的经济增长率。可以说是民工的劳动推动了中国经济的发展。然而，农民工缺乏权益保障、生活质量不高常常受到歧视，成为城市社会中最辛劳、地位最低的弱势群体。按照社会公平原则，农民工应该得到合理的补偿。 很显然市场机制本身不可能自发地补偿农民的历史积欠。资本的逐利本性决定了“看不见的手”不会主动关照弱者、“兼顾公平”，这就要求政府不仅要为市场“守夜”，更要适时伸出“看得见的手”，以保障大多数人能够分享经济发展的好处。在我国强政府、弱社会的情况下，只能靠政府宏观调控去补偿对农民历史的积欠。具体地讲，就是按照“少取、多予、放活”的方针，工业反哺农业，城市支持农村。其中，建立和完善以医疗保障、养老保障、最低生活保障为重点的农村社会保障制度是对农民最直接也是最必需的补偿。社会保障制度就是政府“看得见的手”上的一个重要手指。逐步提高农村社会保障覆盖面，让公共财政更多地覆盖农村，让各种公共服务更加深入农村，惠及农民。政府介入农村养老保障并承担重要责任，是推动农村养老的社会化和现代化，缩小城乡差距，缓解二元经济结构消极影响，统筹城乡发展，保证社会公正，规避社会风险，构建和谐社会的根本要求。 二、政府责任缺位是我国农村养老保障滞后的主要原因 改革开放以来，我国农村养老保障仍然沿袭传统的家庭养老和土地养老，社会养老事业几乎没有进展，原因很多，但政府对发展农村社会保障事业的长期忽视和责任缺失则是农村社会养老保障发展滞后的主要原因之一。 (一)发展理念不到位。这主要受以下几方面的影响：(1)传统观念。我国是一个农业大国，经过上千年的封建制度，封闭的自给自足的农村自然经济对外在的依赖程度很低，加上数千年的儒家文化所倡导的道德、价值观念使得家庭养老“养儿防老”成为数千年来家庭保障的主要方式。导致政府对农村社会养老保障的长期忽视。(2)计划经济思维模式。在计划经济时代，农业与非农业人口区分明显，城市居民靠工资生活，农民靠土地生活，政府认为国家已经给农民一份土地，土地养老是农村人口理所当然的手段。(3)缺乏全面协调可持续意识。改革开放的过程中，长期以来实行的重城轻乡、重工轻农的政策，强调工业化忽视了农业现代化，强调城市化忽视了农村建设。这样客观上强化了城乡二元体制，使城乡差距愈拉愈大。如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定势，社会保障体系的建设仍将要付出巨大的代价。 (二)财政支持不到位。一些地方政府观念依然停滞在改革开放前一个时期，一些人总是很容易忘记或者忽略经济发展是为了人的全面发展和人民福利应当与经济增长同步的基本目标，将社会保障投入视为负担与包袱而不是投资，从而在财政投入上很容易陷入过度吝啬的境地，同时对调动社会资源采取消极甚至限制性的政策取向。以1992年民政部推行的我国农村社会养老保险方案为例，方案的原则是“坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，把政府仅仅定位于“政策扶持”，没有财政支持的硬性规定。对于广大农村在土地联产承包制后“集体补助维护”实质上是形同虚设。农民养老得不到政府应有的财政支持，实际上完全依赖于自身和家庭。这不是严格意义上的社会保障，它过分强调个人责任，淡化了国家和集体的社会责任。没有政府的财政支持，任何一种社会保障制度都不会顺利建立和健康发展。 (三)法律保障不到位。以国家法律保证强制实施是社会保障制度的基本特征之一，农村养老保障制度的顺利实施也必然以国家立法为保证。但是，长期以来，我国在农村社会保障方面没有更多的法律依据，缺乏法律保障。法律制度的缺失给农村社会保障体系建设带来一系列的问题，诸如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等。我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法。 (四)制度建设不到位。社会上还有不少人的认知仍停留在农民养老应该依靠家庭和土地保障的水平上，社会养老保障还没有成型的制度安排，由于制度不健全，农村社会保障缺乏规范管理。农村社保资金的征缴、管理、发放、监督部门不清，责任不明。导致政出多门、体制不顺、缺乏刚性约束，致使保障资金，甚至用于赈灾救济的活命钱被挪用、贪污；尚未立法，农村社会保障无法可依；一些地方的规章制度不健全，农村社会保障事业无法正常运作等。 (五)责任划分不到位。以农村社会养老保险为例。1999年以前农村社会养老保险归民政部管理，1999年以后划归劳动和社会保障部，全国一部分省份划归省劳动和社会保障厅管理，还有一部分省份仍归省民政厅管理。地市级以下出现了“民政不管、社保不接”的局面，造成部门分割与职责紊乱，导致政府职能部门之间责任模糊。在已经确立并被认同的责任分担机制中，“由于社会保障制度责任主体之间缺乏有序的利益博弈机制与对话平台，政府责任与企业、社会、市场及家庭与个人的责任边界迄今仍然不清晰，致使无法准确把握政府在社会保障制度中的实质责任大小，也无法真正调动其他各方在社会保障制度建设中的主动性与积极性。同时，在中央政府与地方政府之间，亦缺乏相应的职责划分规范，致使中央政府的责任压力持续扩大，一些地方政府仍然缺乏承担责任的积极性与主动性”。责任主体的责任分担模糊状态如果不能得到妥善处理，要建立起真正能够覆盖城乡居民的健全的社会保障体系将非常困难。 三、政府在农民养老问题上应积极作为 构建农村养老保障体系势在必行，各级政府要在党的十七大精神指引下，抓住时机敢于面对，在构建农村养老保障体系的过程中积极作为，尽快地建立起覆盖城乡的社会保障体系。 (一)以科学发展观为指导。树立农村社保新理念。农民养老保障制度建设不是扶贫政策，也不是财政支出包袱，而是经济社会发展的必要投入，是促进农村经济发展和社会进步的重要手段。不要等城市养老保障制度完善后再考虑农村问题。尽早建立可以整合城乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。同时，建立农村社会保障体系是一个浩大的系统工程。各个方面环环相扣，相互关联，一环缺失则整个社保体系就不完善。所以，农村的社会养老保障体系要和农村的新型合作医疗体系、农村最低生活保障制度统筹设计同步进行。那种条块分割和“先医保、后低保、最后再考虑养老问题”的被动推进式的筹建模式是缺乏统筹思维和战略眼光的。这样不但各个环节不能合理有效地衔接，而且最后建立养老保障的成本也过高。 (二)明确政府职责理清政府的责任边界。政府承担社会保障可以分为两种方式：包办、主导。政府包办就是政府实施全面干预，从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角色。政府主导则是在社会保障中应坚持“有所为，有所不为”的原则，明确政府职责，理清政府的责任边界。凡属政府的直接责任，政府要强化责任意识，责任到位；不属政府的直接责任，政府可通过政策引导和宏观调控的手段解决。根据我国国情，在农村社会养老保障中应选择政府主导型。政府在农村养老社会保障体系建构中必须担负的责任有四：一是政策责任。各级政府应根据实际对农村养老保障体系的构建有战略思路和发展蓝图，全局规划、整体推进、突出重点，制定出台农村养老保障可行性政策和合理的制度设计。结合当地实际积极制定出台具体的落实措施。二是财政责任。各级政府要加大公共财政对农村社会养老保障的投入力度。针对我国目前农村养老保障的实际情况，政府首先要做的是明确自己的责任，将农村社会养老保障支出纳入各级财政预算，并调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，杜绝各种形式的浪费，增加对农村社会养老保障的支持力度。养老保障基金应由个人、集体、政府三方共同构成，政府对农村社会养老保障制度的建立有着不可推卸的责任。在农村社会保障发展初期，国家更应在一定程度上给予支持，尤其要侧重于对贫困地区和弱势群体的支持，以便更好地体现社会保障的公平性。三是法律责任。就整个国家而言，关于农村养老保障的立法工作总体上是滞后的，对于省级以下政府确实很少有现成的法律可循。但省级人大和省政府可以根据本省农村的实际情况，制定相关的地方性法规和条例，通过法律规范将国家、集体、个人的权利和义务，以法的形式固定下来。四是监管责任。在监管责任方面，有必要严格按照政府职能部门的分工来让各主管部门切实履行对相关社会保障制度的监督管理责任，并实行严格的监管问责制，任何职责紊乱都必然造成制度扭曲与国民福利利益受损的后果。 (三)充分调动社会资源和利用市场机制。在强调政府直接责任的同时，政府还要利用政策导向和营造社会氛围，高