试论主诉检察官制度的产生及注意问题.doc

试论主诉检察官制度的产生及注意问题 最近，最高人民检察院决定对审查起诉工作实行重大改革，试行主诉检察官办案制度。这项改革打破了过去用行政办法管理审查起诉工作的旧模式，冲破集体讨论、集体负责的旧框框，形成以主诉检察官为主要责任人，责、权、利相统一的新的办案工作机制。主诉检察官制度没有固定的模式，需要我们在改革过程中进行认真探索和研究，总结出一套行之有效的新模式。 一、主诉检察官的概念 自1999年上海市长宁区、杨浦区试行主诉检察官制度以来，各地检察院对主诉检察官的定名和概念均未形成统一认识。在定名问题上，有些检察院定名为主办检察官、有些检察院定名为主控检察官、有些检察院定名为主诉检察官。首先，主办检察官即主办案件的检察官，这里的主办案件既包括控告申诉、民事行政、贪污贿赂、审查批捕等案件，也包括审查起诉案件。主办检察官的外延较大，内涵缩小，不能概括体现审查起诉和出庭公诉即“诉”的职能。其次，主控检察官即指控被告人犯罪承担主要责任的检察官。主控检察官的处延较小，内涵变大。仅能体现公诉职能，对决定刑事案件审查起诉的职能却无法体现。因此，笔者认为定名为“主诉检察官”比较恰当，它既能体现其独立决定刑事案件审查起诉的职能，又能体现其独立决定出庭公诉中的检察事务的职能。因此，主诉检察官的概念可概括为按一定条件和程序产生的，依照法律和规定独立决定刑事案件审查起诉、出庭公诉中的检察事务，并承担相应责任的检察官。> 二试行主诉检察官制度的必要性 （一）改革现有的三级办案制度势在必行，1979年至1999年这漫长的20年时间九无论是在刑事诉讼法修改前还是修改后，检察机关刑检部门办案一直延用的是承办人审查。部门负责 人审核、检察长或者检察委员会决定的三级办案程序实践中了办案的不负责、负责的不办案”的现象，尤其是集体讨论制度几乎等同于人人负责。无人负责，已经严重影响到办案质量，使起诉工作陷入僵化。加之，三级办案制度程序繁琐，拖延了办案时间，延误了办案效率。可见，起诉工作不改革就没有出路。 （二）增强起诉部门凝聚力，迫在眉睫。众所周知，起诉部门有三大特点，即苦若、累。贫，起诉部门有不少同志怀有消极应付办案的思想，对所承办的案件处理决定一等、二看、三观望，缺乏应有的工作积极性，甚至有一些人希望早日离开起诉部门。如某院开展了一项双向选择，结果起诉科15名同志中仅有2名同志志愿性填写的是起诉科。可见，不改革，起诉部门就没有活力。 （三）如何减轻领导的负担，亟待解决。执行原有的三级办案制度，无论是简单案件，还是疑难复杂案件，起诉部门负责人必须召集全科进行讨论研究，有时还必须邀请主管检察长参加讨论，对于审结报告和起诉书还要进行复核。签署意见，对于疑难复杂梁件还要与有关部门进行协调，这些繁重的工作一直困扰着起诉部门负责人和主管检察长，使他们难以保证有充沛的精力加强干警队伍建设、解决疑难复杂案件；很难保证有足够的时间考虑起诉部门的工作改革。可见，不改革，起诉工作办案制度就难以完善和发展。 三、试行主诉检察官制度的现实意义 检察干警经过多年的工作实践，政治素质、业务素质均已达到了一定水平，大部分可以胜任主诉检察官制度对办案人提出的要求，试行主诉检察官制度的重大意义可以从以下四个“提高”上予以体现： （一）提高办案效率 主诉检察官制度的实行。可以有效地调动主诉检察官和办案人员的工作积极性，主诉检察官享有了十余项原先由检察长、起诉科长行使的职权，从而简化了办案的程序，减少了办案环节， 改变了过去“全科文书科长签发，大事小事都须汇报”的现象，大大提高了办案效率，节约了司法资源，可以充分体现诉讼经济原则。 （二）提高办案质量 在过去的办案机制下，承办人只对案件事实负责，放在某种程序上存有一定依赖心理，而检察长不可能对每个案件的案情都能详细了解，往往造成“审”、“定”分离的状况，难免发生差错。试行主诉检察官制度后，主诉检察官必须对本组所有案件的质量承担责任，同时对于疑难复杂的案件，主诉检察官或承办人仍可提交讨论，由此大大增强了办案人员的工作责任心，案件质量必然有所提高。 （三）提高业务素质 主诉检察官制度规定主诉检察官有决定起诉权、签发文书权，故要求主诉检察官必须查准事实，搞准定性、用准法律，改变了过去承办人只对事实负责的状况。因此，该制度试行后，上到主诉检察官下到每一个承办人都感受到提高自身业务素质的重要性，促使他们加强业务理论学习，尽快提高业务水平。（四）提高公诉水平由于主诉检察官的任用强调了素质、心理、辩论、仪表的统一，各小组的成员实行合理搭配、优化组合，所以他们在出庭工作中能长短相济，充分发挥群体优势，迅速提高出庭公诉质量。四、试行主诉检察官制度必须做好的几项工作（一）领导重视主诉检察官制度是检察机关办案制度改革的重大举措，该制度的正确运行，自然需要检察长具有远见常识，当然更离不开检察长的关心和支持。检察长应把该制度提上重要议事日程，对主诉检察官的职、权、利作深入细致的调查和研究，在落实主诉检察官的职责和权利的同时，在“利”方面同样应落到实处，才能充分激励主诉检察官的工作热情，使试行工作健康有序地开展。 （二）落实职责 主诉检察官责任制的生命力在于它扩大了主诉检察官的权力，明确了主诉检察官的职责，注重的是主诉检察官的责、权、利的统一，因而能充分调动公诉人的工作积极性和主观能动性。为此，主诉检察官制度应特别注意落实好主诉检察官的具体职能；明确好主诉检察官的具体责任，做到奖惩分明。首先，应将主诉检察官处理检察事务的决定和权力逐条逐项具体明确，并使主诉检察官在操作程序上明确，坚决反对“犹抱琵琶半遮面”的状况；其次，重点提高主诉检察官相应的待遇。待遇是主诉检察官制度责、权、利相统一的组成部分之一，是稳定公诉人队伍、激发主诉检察官积极性的重耍保证，也是对主诉检察官的繁重体力、脑力付出的一种补偿和尊重。再次，从严制定惩戒措施。该措施并非是对主诉检察官行使各项职权的限制，而是对主诉检察官增强责任心的督促。具体规定错案、错误定性。错误举证的赔偿责任及扣除补贴数额，这是奖励与惩罚相结合的具体体现。最后，合理制定业务考核规则，认真落实各项考核。考核规则应结合起诉部门的实际情况，认真听取干警们的意见，力求使该规则切合实际，行之有效，严格考核是落实责任的关键。只有通过考核，才能评出优秀、村职、不称职的主诉检察官，从而废除上诉检察官终身制，真正体现竞争上岗、优胜劣汰、滚动选任的选人原则。否则，考核规则只能是纸上谈兵，形同虚设，起不到明确办案责任的目的。 （三）注重方法 试行工作能否成功，案件质量能否保证，关键在于要结合实际，方法灵活。既要改革，大胆放权，提高效率。又不能一放到底，不闻不问，因此，在试行工作中应注重抓好以下几个方面： 1、平稳过渡抓衔接 在新旧办案机制交替过程中，为避免不必要的波动，首要之处是必须抓好衔接，确保平稳过渡。首先要做好主诉检察官的思想工作，消除畏难心理，勇于挑重担，充分行使主诉检察官制度规定的各项权利。其次对主诉检察官进行会签文书培训。原有的法律文书均由科长和主管检察长负责签发的，现改为由主诉检察官签发，难免出现这样或那样的问题。只有通过培训，才能使法律文在文体及规范化上得到统一，而且防止错漏，提高文书质量。再次，做好非主诉检察官的思想工作，树立大局观念，协助主诉检察官做好各项工作，努力在办案中锻炼自己，争取早日成为主诉检察官。 2、权力下放抓落实 主诉检察官制度试行后，主诉检察官与一般检察官系业务上领导与被领导的关系，科长、检察长应尽量不去过问主诉检察官职权范围内的事务，并鼓励和要求主诉检察官要用好、用准自己的权力，使主诉检察官能充分发挥主观能动性，充分体现各自负责的内涵。主诉检察官行使权力应做到“四多四少”，即：（1）多指导、少代办。多指导，少代办，对负责的本纷案件不能自己埋头办案，对其他成员所办案件要多指导，能够掌握每个案件的诉讼脉博，做到案案心中有数。（2）多阅卷、少复核、卷宗材料是事实、证据的依据。主诉检察官对本组的案件，特别是复杂的案件，做到亲自阅卷，掌提好案件的主要关键点，再分配给其他人办理，这样才能更好地指导他人办好案。此外，对需要亲自出庭的一些较为复杂、疑难的案件，需亲自提审犯罪嫌疑人，但对于需要复核的材料可少复核，由他人去办理。这样既能把好质量关，又可以节省自己的时间、（3）多出庭、少审查、主诉检察官经强调多出庭，充分发排主控责任，可以有效地提高公诉的庭审效果。对于案件的审查可以尽量由其他同志负责。（4）多疑难、少简单。主诉检察官要多办疑难复杂案件，要多办普通程序案件，少办或不办简易程序的简单案件。这评可以大大地锻炼主讲检察官的业务能力，有效发挥主诉检察官的职责，确保办案质量。 3、日常工作抓协调 主诉检察官制度试行后，从主管检察长到科长，均应注重抓好科内协调。首先是协调各主诉检察官办案小组之间的关系。由于各主诉检察官之间存在一定的竞争，为了避免各自为政，领导应要求各办案小组要团结作战，分组不分家，相互配合，如果共办案小组人手紧张，科长应安排其他小组的人员支援。对于一些案情特别疑难复杂、有争议的案件，科长可以安排其他主诉检察官交叉阅卷、共同把关。其次在协调工作方面还要抓好起诉科与外单位或科室的相互配合，因为主诉检察官员责制不可能关起门来搞，必须要走出去，既要接受兄弟单位的检验，又要争取兄弟单位的配合。此外，在试行访制度时，可出邀请人大、政法委公安、法院四家单位的负责人召开座澳合，让他们全面了解主诉检察官制度，广泛征求意见，求得支援。在试行过程中，科长还要经常走访公安、法院两家单位，了解主诉检察官办理案件中存在的问题。以求及时改进。 （四）健全监督机制是保障 主诉检察官制度扩大了主诉检察官的办案权力，因而，建立相应的监督制约机制才能保证这些权力的正确实施，保证案件质量。一是领导督查原则。科长、检察长可以定期或不定期抽查主诉检察言小组审查案件的质量。结案时上诉检察言应当在起诉前三日内把本人签发的法律文书随同侦查机关或自侦部门移送起诉意见书送交内勤备案。案件判决后，科长、分管检察长通过审阅起诉书，判决书及时检查办案质量。 二是相互监查原则。办案小组成员如果认为主诉检察官对刑事案件所作处理决定有误，应及时与主诉检察官交换意见。主诉检察官未采纳的，小组成员应将该情况上报科长或分管检察官。 三是跟踪考察原则、为了确保办案质量，防止人情案、关系案等情况的发生，特别防止因权力下放就其中移送审查起诉认定的有关事实、情节与起诉书指控因人情而发生认定变化，放纵犯罪现象的发生。分管检察长、起诉科长可以定期到法院、公安进行走访，了解情况，以便发现问题，加强监督。 四、是量化考核废则、为增强主诉检察工作责任心，可把主诉检察官负责制纳入量化考核，专门制定审查起诉工作量化管理细则，对刑事案件实行”一案一表”，“逐级打分”的考核方法。并将评审计分结果制表张榜，实绩公开，督促主诉检察官充分发挥主观能动性，严格依法办事，保证办案质量。 五、试行主证检察官制度应注意的几个问题： （一）主诉检察官负责制在法律上缺乏依据。1998年12月16日最高人民检察院第九届检察委员会第二十一次会议通过的人民检察院刑事诉讼规则第四条明确规定：人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定。该规则确定的办案制度也就是多年来一直施行的三级办案制度。可见试行主诉检察官负责制度缺乏法律依据。目前，一些试点的检察院制定的主诉检察官负责制度均采用的是“检察长授权”形式，实际上这种规定是在打一种察办球，很显然“检察长授权”内容不能包括由主诉检察官代行主管检察长或检察长决定的职权。因此，该规则第四条应作适当修改，可改为：人民检察院办理刑事案件，一般普通程序案件和简易程序案件由主诉检察官负责办理，并作出决定。疑难复杂案件、重大有影响的案件由检察人员承办、办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。 （二）错案责任追究与检察长大胆放权存在明显矛盾。最高人民检察院人民检察院错案责任追究条例（试行）明确规定：案件承办人对案件事实、证据负责，检察长对案件决定负责，该条例并没有规定主诉检察官的决定导致错案应承担的责任，那么，该责任只能由检察长承担。这就在客观上使检察长对主诉检察官享有的权利不敢一放到底，心存疑虑。因此，该条例应对主诉检察官导致的错案承担的责任作相应修改补充，此乃当务之急。否则，主诉检察官负责制的改革是不彻底的，主诉检察官行使职权将会受到束缚。 （三）主诉检察官的低收入难以承担经济赔偿责任。主诉检察官制度规定了主诉检察官导致的错案除承担刑事、行政责任外，还应承担相应的经济赔偿责任，但对经济赔偿数额很难作出具体规定。由于主诉检察官本身收入较低，虽然在主诉检察官制度暂行规定中主诉检察官享有每月补贴和办案补贴。但这些补贴相当有限。据此，对主诉检察官错案责任的追究重点应在刑事、行政方面，对经济方面的处罚数额应限制在全年办案补贴和每月补贴总和之间。这特，既可以使主诉检察官放心大胆地搞好案件审查起诉工作，又可以消除主诉检察官的后顾之忧，不致于影响其家庭日常生活。 （四）主诉检察官的选任条件和程序应当严格，反对走形式、走过场。首先，应明确主诉检察官负责制是办案制度的改革，主诉检察官的选任应排除论资排辈的思想，不能把主诉检察官的任命作为解决一些老检察员职级待遇的途径。主诉检察官制度必须坚持竞争上岗、优胜劣汰、滚动连任的原则。其次，主诉检察官应从政治素质高、业务能力强、具有较高审查起诉工作经验的优秀检察员中选拔。因为实行主诉检察官制度，至关重