中国整村推进扶贫工作的总结和评议.doc

中国整村推进扶贫工作的总结及评议常艳左停(中国农业大学人文与发展学院北京100094)甘肃农业2006 年第1 期摘要:“整村推进”是新阶段为如期实现中国农村扶贫开发纲要(20012010) (简称纲要) 目标所采取的一项关键措施。经过几年的实施,大部分地区的扶贫工作有了较大的进展,取得了一定的成效。在既有扶贫成果的基础上,中国扶贫在新时期面临着更严峻的挑战,如期实现中国农村扶贫开发纲要(20012010 年) 确定的目标,任务艰巨,时间紧迫。因此在今后的工作中,面对急迫的扶贫形势,我们有必要回顾过去,总结实践中的经验,分析现存的问题。本文介绍了“整村推进”的产生过程以及政策特点,并对整村推进成功的经验以及存在的问题进行了初步的分析、总结。关键词:整村推进;扶贫;经验总结一、整村推进产生的背景及本质内容 在全国有针对性的扶贫开发时期(19861993) ,计划的实施主要靠有针对性的农村扶贫项目来推进,虽然这种扶贫管理方式存在其优点,但是它同时也存在着“覆盖面比较小,开发建设的内容比较单一、效益低下,难以直接瞄准穷人”等突出的一些问题。在八七扶贫攻坚计划后期,扶贫开发逐渐开始重视到村到户的扶贫,而在中国农村扶贫开发纲要(20012010 年) 中,这一思想得以进一步的重视和强调:纲要的实施以“参与式村级扶贫规划”为基础,并指出扶贫要到村到户(王国良,2003) ,但是在纲要的实施过程中,到村到户的方式也逐渐表现出了其局限性:项目选择过多地考虑短、平、快项目,弱化了基础设施建设因而解决温饱不稳定;项目分散,造成资金分散等等。而且纲要的实施是以村级扶贫规划为基础,贫困村要解决的问题很多,但是扶贫资源有限,因此,实践中逐渐摸索出一套新的途径:发挥“项目管理”和“到村到户”这两种管理方式的优点,采取“集中资源,分期分批重点解决贫困问题”的工作方式。国务院扶贫办对这种做法进行了总结、提升,并称之为“整村推进”扶贫规划。因此“, 整村推进”的扶贫方式是在实践中总结出来,并经过提炼总结的实施村级扶贫规划的主要措施,它结合了以前扶贫开发的经验,综合了以前几种扶贫方式的优点,反映了中国扶贫开发工作的总趋势和大方向,是一种综合的、有效的扶贫方式,是新的扶贫形势下应运而生的一项政策措施。 “整村推进”来源于实践,目前仍没有一个准确的定义,但是各地的扶贫工作中都有一套约定俗成的做法,既有的文献对“整村推进”内涵的解释虽然不尽相同,但是,一般而言,整村推进至少包含这样几层含义: (1) 以参与式规划为基础。实施整村推进,规划是前提,是基础,因此扶贫工作首先需要根据具体情况,分析致贫原因,并编制村级扶贫规划; (2) 集中资金,分期分批地解决贫困村的贫困问题。由于在贫困村导致贫困的问题有很多,需要在12 年内优先对重点村进行较大规模的扶持,改变过去扶贫资金“撒胡椒面”的做法; (3) 二是综合开发。不仅开发自然资源,而且主张劳动力培训,开发人力资源;不仅建设基础设施,而且建设支柱产业,比以往实施单个扶贫项目更具有综合效益; (4) 可持续发展。整村推进的实施尽可能地促使贫困人口的参与,建立贫困乡村、贫困群众自我组织、自我发展的能力,希望在项目撤出以后形成可持续的发展机制。总而言之,整村推进是对以前几个阶段中国扶贫经验的总结和提升:以村为基本的瞄准单位,采用更多参与式扶贫方式,以人为本、捆绑资源、采取综合的扶贫手段,这些都符合扶贫发展的原则和理念,意味着中国扶贫在将来会有更好的发展。二、整村推进的主要特点及经验 综观全国,大部分地区的扶贫工作有了较大的进展,取得了一定的成效。截至2004 年年底,中国已经有5 万多个村启动了整村推进扶贫规划,以后将扩展到1418 万个村,覆盖80 %农村贫困人口;同时还将在河南、湖北等11 个省市开展对1300 多万贫困人口剩余劳动力的转移培训,另外还通过贷款、贴息等政策,逐步扶持2100 多家国家和省级龙头企业参与引导贫困地区的脱贫致富。与有针对性的扶贫开发(19861993)和八七扶贫攻坚阶段(19942000) 相比,整村推进的扶贫方式表现出了一些新的特点和性状,在实践过程中也有一些经验可循,文章的这部分主要针对这方面的内容加以阐释。 (一) 整村推进能够更好地瞄准扶贫对象。在这个阶段,纲要对扶贫工作重点县进行了调整,除了592 个贫困县以外,新的规划又增加了非国定贫困县里的14. 8 万个贫困村。据分析,90 年代,中国的农村贫困人口规模缩小并进一步集中到西部地区,但贫困人口在西部地区的分布却越来越分散于贫困村而非集中于贫困县(李周等,2004) 。另外,根据国家统计局的贫困标准,中国的农村贫困发生率到2002 年已经下降到3 % ,而在贫困县,这一比例也低于9 % ,因此,纲要调整了扶贫工作重点县,并将贫困村确定为基本的瞄准单位使得扶贫工作提高了瞄准的准确性。 (二) 整村推进提倡以人为本,扶贫对象更多地参与到项目过程中,因此项目更具针对性。整村推进旨在以村级扶贫规划为平台,采用“参与式”的扶贫方法,赋予贫困农户知情权和发言权,发动贫困人口参与扶贫项目的决策、实施和监督等全过程,从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展的能力,从根本上解决贫困问题。在重点村,村民全程参与到村级规划的编制,分析致贫原因,讨论脱贫对策,确定脱贫规划,并自主选择适合自身条件的脱贫项目,然后由村民大会或村民代表大会总结项目要求,由乡(镇) 报县(市)扶贫开发领导小组,由专家分析项目的可行性,并反馈下去,有一个下上下的沟通、反馈过程。实践证明,参与式村级规划的一套程序能够极大地提高扶贫对象的积极性,项目规划也更加符合贫困人口的发展需求,项目的落实也更加容易。 (三)整村推进工作的一个特色就是捆绑资源,有重点地解决贫困问题。起初, 纲要的实施以“参与式村级扶贫规划”为基础。但是,随着扶贫工作的深入,矛盾逐渐凸现出来:贫困村要解决的贫困问题有很多,规划做完后没有足够的资源来支撑和实施。因此,实践中逐渐探索出新的途径:集中有限的扶贫资源,确定出重点村,分期分批地解决贫困问题。在重点村,比较普遍的措施是以纲要提出的三个基本内容为框架选择项目,缺什么补什么、少什么建什么。但是由于扶贫资源相对来说还是比较有限,因此需从实际出发,找出影响生产生活的主要因素,集中有限的扶贫资源来解决这些最关键的问题。在实践中,部分地区将全部贫困村一次性做好规划,确定实施目标,分期分批,也有地区分批规划,分期分批实施,但是,一般而言,各地皆以“一次规划、两年实施、逐村验收、分批推进”的工作思路展开整村推进工作。 与前几阶段的扶贫方式相比,整村推进突出的特点主要包括:覆盖了592 个国定贫困县意外的贫困村,并将贫困村确定为基本的瞄准单位,提高了对扶贫对象瞄准的准确度;以“参与式规划”为基础;捆绑扶贫资源,分期分批解决贫困问题。此外,由于整村推进实施的是综合的扶贫开发,注重从影响农民生计的各个角度加以扶持和帮助,因此它的效果比单个扶贫的效益更好。而且在实施整村推进的过程中,社区能力,主要是指扶贫系统、贫困村基层组织以及扶贫对象三方面的能力都得到了锻炼和提高,这使得扶贫项目更具有可持续性。三、亟待解决的问题和仍需完善的方面 正如上文所言,整村推进吸取了中国前几个扶贫阶段的经验和教训,有其突出的特点和性状,是一种更加综合的扶贫方式,并且其实施已经取得了一定的成效。但是,由于整村推进是从基层扶贫工作中总结出来的,各地在具体的操作中,尤其是在一些核心环节,做法不一,缺少规范,随意性比较大,这对成功实施整村推进,顺利达成纲要目标都有着非常不利的影响,文章的这部分将主要就这方面展开阐释。 (一) 资金捆绑、管理做法不一,需加以规范。尽管中央尚未提出“整合资源”的具体措施,但要解决贫困问题,没有足够的扶持资金,整村推进很难顺利实施。在具体操作中,各地做法不一,有的省份如黑龙江捆绑部门扶持资金,按照“统一选项、集中投入、分步实施、渠道不乱、专款专用、各负其责、各记其功”的办法,明确相关部门和帮扶单位的职责和任务,引导一切可用的财力、物力、人力资源,捆绑在一起集中投入,但另外一些省份如广东只做到“专款专用、各负其责”这个层次。另外,实践中普遍存在的一个问题就是扶贫资金“孤军深入”“, 整村推进”政策并未完全发挥作用,效果相对有限,其他支农资金对贫困村的投入方式与投入结构还需进一步改善。因此,如何捆绑各部门资金和社会力量,建立扶贫投入的稳定增长机制,是保证各项扶贫措施落到实处的关键问题。 (二) 规划中的参与及其规划的落实仍需加强。整村推进的工作方式基本上建立在参与式扶贫开发规划的基础上,虽然参与式的工作方式有很多优点,而且整村推进也强调这种工作方式,但是一些村仍然反映落实的扶贫项目,并非村里或者农民申报的,在具体实施过程中有些困难,因此考虑农民的需求理念仍然需要加强。而且,村级扶贫规划完整的过程应当包括规划的制定、实施、监测、评估等整个过程,而不仅仅指规划本身;现在的“整村推进”提法更综合、完整,它是一种比较成熟的规划的实施方法,包括村级规划的规划、实施、监测、评估等整个过程,因此,在具体的操作中,不仅仅是要让扶贫对象参与到项目的选择中,而且在实施、管理、监督等规划的全过程中都应当有足够的参与,这一点是需要今后进一步加以规范和落实的。 (三) 目标瞄准需进一步提高精确度。根据纲要的要求,有两部分人要纳入扶持的对象:一是尚未解决温饱的特困人口,即人均纯收入不足625 元的群体;二是初步解决温饱但不稳定的人口,虽然这部分人口目前仍没有统一的界定标准,但根据抽样调查和有关部门的统计,纯收入在820 元以下的农户其消费水平、生活质量、抵御风险的能力都很低,返贫的几率大(高鸿宾,2001) 。为了解“整村推进”的效果,财政部农财司扶贫处于2004 年12 月对广西、陕西两省进行了调研,调研分县、乡、村和农户4 个层次,选取国家扶贫工作重点县与贫困村,采取与相关部门座谈、农户访谈和田间交流的调查方式。调查发现“, 整村推进”中,受益最大的是贫困村内收入水平中等或较高的群体,对为解决温饱问题的绝对贫困人口而言,由于存在“配套门槛”,所实施的扶贫项目帮助有限。因此,在瞄准的过程中需对不同贫困程度的贫困人口加以区分,进一步提高瞄准精确度,确保绝对贫困人口能从整村推进的扶贫工作中受益。四、初步的结论及建议 中国自1994年开始实施“八七扶贫攻坚计划”,分析表明“, 八七扶贫攻坚计划”有效地推动了中国的扶贫进程,但是如果进一步明确政府扶贫目标、改进瞄准并采取参与式的扶贫方式则将增强其扶贫效果。(汪三贵等,2004) 。在总结“国家八七扶贫攻坚计划”的经验和教训的基础上,中国政府出台了中国农村扶贫开发纲要。新的纲要强调参与式扶贫、以村为单位进行农村扶贫综合开发(国务院扶贫领导小组,2001 ;高鸿宾,2001) 。起初,纲要的实施以“参与式扶贫规划”为基础,但是随着扶贫工作的深入,扶贫资源供给与需求的矛盾日益凸现:规划完了没有足够的资源去落实。实践中逐渐探索出“整村推进”的扶贫方式,并被确定为新时期实现纲要目标的关键途径,它包括三大内容:改善贫困地区的基本生产、生活条件;以劳动力的培训和转移为切入点,提高贫困农户的综合素质;以发展扶贫龙头企业为切入点,带动贫困地区调整产业结构,增加贫困农户的经济收入。 与前几阶段的扶贫方式相比,整村推进突出的特点主要包括:以村为基本的瞄准单位,采用更多参与式扶贫方式,以人为本、捆绑资源、采取综合的扶贫手段,符合扶贫发展的原则和理念,已经成为现阶段实现纲要目标的关键途径,在实践中取得了一定的成就,今后应当继续推行。但是,由于整村推进是从基层扶贫工作中总结出来的,很多具体的操作还缺乏统一的标准、规范,这主要表现在以下几方面: (1) 资金捆绑、管理做法不一,需加以规范; (2) 规划中的参与及其规划的落实仍需加强; (3) 目标瞄准需进一步提高精确度。因此,建议在以后的工作中,最好能够规范项目内容选择,对资金捆绑的具体原则和方法有一套基本的规范,加强“参与式”的工作理念,瞄准绝对贫困人口,取消相关的“配套门槛”,建立科学的监测和管理体系。此外,建议各地扶贫系统加强总结、交流,以便中央及地方各级能够对核心的几个环节加以规范并制度化,制定出合理的整村推进政策,保证整村推进的成功实施和纲要目标的如期达成。参考文献:1. 财政部农业司扶贫处. 整村推进实施过程中绝对贫困人口扶持问题. 农村财政与财务,2005 年第6 期.2. 财政部农业司扶贫处课题组. 我国农村扶贫开发资金需求预测. 经济研究参考,2004 年第80 期.3. 高鸿宾主编. 扶贫开发规划研究. 中国财政经济出版社,2001年9 月第一版.4. 国务院扶贫办主任刘坚强调坚持开发式扶贫.老区建设,2005 年1 月15. 领导决策信息编辑部综述1 未来6 年国家扶贫大盘已经确定,机制创新仍是关键,扶贫开发重在创新模式整体推进. 领导决策信息,2004 年11 月16. 汪三贵、李周、任燕顺. 中国的“八七扶贫攻坚计划”:国家战略及其影响. 上海扶贫大会大规模减贫案例研究.2004.7. 王国良、李小云等. 参与式扶贫培训教程. 中国财政经济出版社,2003 年第1 版18. 王飚等. 对农村扶贫开发整村推进工作的评议. 统计与咨询,2004 年4 月.9. 王居仁. 参与式整村推进扶贫开发的有益创新. 甘肃农业,2003 年第12 期.10. 杨潇、张森、王海明. 关于整村推进扶贫方式的调查与思考中国贫困地区.11. 张森. 整村推进项目管理与到村到户的强强结合对十村扶贫开发示范点的个案分析. 甘肃农业,2000