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社会其它相关论文养老金改革路向之研究「人生易老」是古人常感叹的,老有所靠乃是人之常情、常理。中国社会正在转型,养老方式和养老金的来源也在变。国务院1991年颁行国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定,开始建立新的多层次养老保险制度,即养老保险费用由国家、企业、个人三方面共同负担实行个人缴纳养老保险费、养老保险基金,实行社会统筹,劳动合同制工人和原固定职工养老保险基金合并调剂使用,明确劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作。简单地说,这一改革要求个人和企业定额定时拿出一笔收入,存在政府管理的国家基本养老保险基金中。职工到了退休年龄,该基金按一定的计算公式,逐月将这笔存款(包括利息)发放给职工和家属,直至领款职工死亡并款尽为止。于是,如何管理国家基本养老保险基金中的资金,成为政府和有关专业人士的新课题,其中该资金与宏观经济和金融市场的关系尤为突出。这一关系错综复杂,动一发则可能直接或间接地牵动全社会每一份子的切身利益和经济机制的各个环节。中国养老保险制度改革的成功与否,很大程度取决于我们对该关系的深入研究和谨慎决策。一新系统中的老问题「政府系统之完美在于『为人民』孕育最大的幸福、最可靠的社会保障和最安定的政治局面。」南美「解放者」波利瓦将军(SimonBolivar,17831830)1819年的这段话,第一次提出「社会保障」,并把社会保障同人民幸福和政治安定并列,当作完美政府的三个标志。近两个世纪过去了,波利瓦的乌托邦式完美政府并没有实现,但人类社会为此作出了不懈的探索和努力。各国退休养老保险系统的不断改革,就是这一探索和努力的重要组成部分。政府建立国家养老保险系统、提供良好的养老保险安排容易得民心。但因为政府官员为此所作的财政承诺要等若干年后(职工退休时)才需支付兑现,没有现时的资金压力,所以往往自觉或不自觉地向职工和家属许诺过高的退休养老保险金额,或答应过高的养老金投资回报。久而久之,过高的许诺造成过高的期待。等到国家财政负担不起的时候,便引发养老保险偿付能力的危机、人民生活和政治局势的动荡。许多国家都发生过这样的困境,我们决不能掉以轻心。1949年以来,很长一段时间里,中国的国家职工退休养老金系统采取现收现付式(payasyougo),无备资(unfunded)限定福利额式(definedbenefit)养老金体系,国家或企业将养老金直接纳入当年的操作预算。职工退休以后,从单位领取本人原工资85或更高的比例作为退休金。虽然国情不同(社会主义计划经济下的低工资制),但跟一些发达国家相比,这仍是很高的许诺。表1比较不同国家的工资替代率,即退休养老金与原工资之比。表190年代初六国退休养老金系统平均工资替代率比较(单位)中国瑞典美国英国日本德国工资替代率85.9(1993年)57.0449.543.241.934.4资料来源中国人民大学劳动人事学院和比利时根特大学法学院欧盟一体化过程中的劳动力市场与社会保障政策中欧比较研究(北京中国人民大学劳动人事学院,1999),页136。进入改革开放时期,继续维持如此高的平均工资替代率,不免大大降低了企业竞争力,给国家经济发展带来沉重的财政负担。雪上加霜的是,文革以后,中国人口老龄化速度加快,国有企业效益低落,致使原有的退休养老金系统濒临崩溃。据世界银行的报告,中国政府的悬置养老金债务(pensiondebtoverhang)在90年代初已经达到295(以折扣率8计算,悬置债务超过200即表示债务严重)。到2000年,中国的隐性养老金债务将高达79,243118,864亿人民币。但中国的情况并不特殊。全世界约有150个国家实行过限定福利额式养老金,都曾经在不同时期、不同程度上面临相似的问题。解决方案,多半是终止或改造旧的系统,逐渐从现收现付限定福利额式养老金形式向备资(funded)限定拨款额式(definedcontribution)养老金转型。中国现行的国家基本养老保险与企业补充养老保险、个人储蓄养老保险以及商业人寿保险相结合的多层次养老保险体系,就是遵循这一通行的改革模式的结果。可是我们必须注意到,这一通行的改革模式并非在任何时候都是灵丹妙药。所有退休养老保险系统的有效运作,都基于一个简单的道理,即养老金总额投入资金投资回报无论模式如何改,这个等式都不变。其中一个量的变化,必然引起其它量的相应变化。养老金总额只会等于投入资金和投资回报之和,除此之外,别无奇迹可言。这张底牌,不仅政府官员和专业人士要牢记,也应当让职工、家属和退休人士明白这个道理。这样,各方都朝同一个方向努力,转型才有准星。对上述公式中任何一个量,我们都必须谨慎地防止过度承诺和盲目乐观。二国家基本养老保险基金、社会储蓄消费行为和国家财政负担储蓄和消费是国家经济发展动力的两个不同侧面。没有储蓄,无法扩大再生产消费低,则缺乏对生产的需求。因此,寻求两者之间的平衡是决策者经常关心的问题。养老金是社会的一个巨大资金源,直接影响储蓄和消费的动向,因而养老金政策与国家总经济政策息息相关。新的国家基本养老保险系统是一个备资的系统,它逐年逐月从个人和企业那里收纳法定的养老金税,聚集一大笔基金,供若干年后职工退休养老之用,争取做到有备无患,减轻国家和企业的预算负担。这意味着,当前的改革是将退休人员养老金的来源,从国家和企业出资、现金发放向个人和企业出资、建立基金转变。国家则以免缓养老基金税收的形式间接出资,充分发挥政策和法律的引导鼓励管理功能,从一开始就将养老金面临的风险分散,让有关三方共同承担。这样一个符合风险保险基本原则的国家养老金系统,有较强的抵御风险的能力。但这一改革并不是无代价的。备资养老金系统实际上是帮助劳动者有计划地平均使用一生的劳动所得,促使他们在劳动力旺盛的青年和壮年节省一些,以便在劳动力减退和丧失的晚年得到适当的生活来源保障。个人、企业和国家缴纳资金入养老基金之举,将一部分本可用于目前消费的收入节省下来,变成储蓄,供职工退休后使用。从现阶段来看,这一变化降低了全社会当前的消费能力在理论上,则增加了社会总积蓄。当前中国的经济政策,是希望刺激消费,提高经济增长速度,因而不鼓励高储蓄。从这个角度看,正在建立的国家基本养老保险备资系统,实际上起到一个相反的效果。故应当注意把养老金政策纳入总的经济政策,透彻理解、全盘把握它可能带来的正负两方面的影响。最近颁布的征收银行存款利息税的法规,体现了政府为降低个人储蓄、刺激消费的努力,同时也区别了不同性质的储蓄。以国家基本养老保险基金为代表的养老金定向储蓄得到政策奖励,享受税收优惠个人的无定向储蓄则不受鼓励,必须纳利息税。政府用这一经济政策指导人民的经济行为,以达到在强制养老金储蓄的同时,降低养老金储蓄对消费水平的消极影响。但该经济政策是否会产生预期的效果,则在很大程度上取决于人民对经济发展和就业前景的信心,以及他们对新的国家基本养老保险系统的态度。密切注视社会上自发的无定向储蓄率的走向,可以帮助我们把握上述经济政策和养老金系统转型的社会环境。国家基本养老保险基金对政府财政状况也有直接影响。新旧养老金系统转型期间,政府养老金支出不会、也不应该随着备资养老金系统的财产积累而减少相反,政府财政负担只会更重。首先,在新系统中,政府使用税收优惠政策鼓励各类养老金储蓄,国家税收收入将减少。如果税收减少量大于备资养老金系统带来的纯养老金积蓄,政府财政赤字将增大。同时,限定拨款额式养老金个人帐户的储蓄方式使新系统中的资金的所有权完全属于个人,缩小了国家基本养老金系统中的实际共济资金。所以,无论政府是否向国家基本养老金系统中的私人帐户借款,以继续履行自己的现行退休养老金责任,转型期间政府财政负担加重几乎是不可避免的。上述政府财政负担和赤字会引起社会总储蓄量的下降,社会的投资能力随之降低,拖经济发展的后腿。但社会经济的发展,是养老金保值和升值努力是否有效的决定因素。人们之所以愿意减少目前消费,加大养老储蓄,其前提是相信储蓄能够养老。因而这一目标实际指望的是社会经济的持续增长,从而带动劳动者收入的增长、刺激消费、扩大投资,达到一个高层次上的消费和储蓄平衡,最终形成经济发展的良性循环。因此,政府和专业人士除了要关注养老基金本身的直接目的之外,还必须深入探讨由养老金问题引起的政府财政负担和基金保值和升值的途径,避免亡羊补牢。
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