《城市基础设施经济》PPT课件.ppt

城市基础设施经济,城市基础设施经济,城市基础设施是现代城市发展重要的物质条件和物质基础。 在中国当前城市化快速发展之时，加强城市基础设施的研究 具有重要意义。,基础设施是城市经济、社会活动的基本载体，是真正属于城 市的不可移动要素。设施力是一定的基础设施所形成影响城 市产业价值形成的力量。,城市基础设施的规模、类型、水平直接影响着城市产业的发 展和价值体系的形成。城市基础设施质量（基础设施个体质 量、空间匹配）的状况影响城市的产品成本和竞争力。城市 基础设施产业的竞争力将成为城市总体产业竞争力的重要组 成部分。,在基础设施对提高城市竞争力作用中，技术性基础设施越来 越至关重要。技术性基础设施状况决定一个城市产业的水 平，拥有发达的高技术的基础设施，可以吸引和培育高技术 高附加的产业（包括金融业），创造和持续创造更多的价 值，提高城市竞争力。,基础设施通过影响城市产业收益回报率，塑造城市吸引人 才、技术、资金、资源等要素的能力，将影响城市的产业规 模和产业素质。,主要内容,第三节 城市公共财政与基础设施投资,第二节 西方城市基础设施发展模式,第一节 城市基础设施的构成与特性,第一节 城市基础设施的构成与特性,一、基础设施的概念与构成（Infrastructure）,一个涵盖很多内容的术语，是指为城市社会生产和再生产提 供一般条件的部门和行业的总和，是城市赖以生存和发展的 物质基础。,广义上，一般包括能源系统、水资源及给排水系统、交通系 统、邮电系统、环境系统和防灾系统等六大设施系统。在西 方还包括文化、教育、科学、卫生等设施和部门。,狭义上，也称城市市政公用设施：由城市政府经营管理的基 础设施，除城市对外交通（铁路、民航、港口等）、城市供 电和邮电不属于市政府投资和管辖的部门外，城市给排水、 道桥、煤气、供热、公共交通、环卫、园林绿化、防洪等。,图1 城市基础设施分类示意图,世界银行关于基础设施的分类：,公共设施电力、电信、自来水、卫生设施及排污，,固体废弃物的收集与处理、管道煤气。,公共工程公路、大坝和灌溉及排水用渠道工程。 其他交通部门城市和城市间的铁路、城市交通、港,口和水路以及机场。,二、城市基础设施的特性,（一）服务的公共性和社会性,城市基础设施是城市赖以生存和发展的物质基础,是社会生产 和人民生活不可缺少的基本条件,城市基础设施的最显着特点就 是它的社会公益性特征,有的人称之为福利性特征或非生产性本 质。,为全社会、全体市民提供服务，它是一个公共的开放系统，不,能拒绝任何使用者的需求。,它们的建设是全社会共同劳动、联合劳动的结果，由国家投资 或各企事业单位联合投资建设。社会出于公平、社会稳定及社 会伦理的原因，对于一些有可能收费、实行商品化管理的服务 和供应，也必须由政府来无偿供应或低价供应，如自来水、社 区绿地等。,自然垄断性：一个企业是其产品的唯一卖者，而且其产品没有 相近的替代品，因此，它可以通过调整向市场供给的数量来改 变产品的价格。产生垄断的原因：,关键资源由一家企业所拥有；,政府给予一个企业以排他的方式生产某种产品的权利；,（二）效益的内部性与外部性,城市基础设施中的一些内容，本身是城市中的经济产业，可以,实现商品化生产或提供服务，如城市电信、电力等部门，由于,其规模效应及现代科学技术的发展，使其成本日益低廉，因而,投资收益率很高。,城市基础设施是国民经济区域性基础设施在城市范围内的汇聚,和深化。凡区域中有的设施城市几乎都具备，而且，这些网络,设施都向城市汇聚，城市区域性基础设施网络的节点和枢纽。,外部性：为了自身的目标而努力的人和部门，在努力的过程中,或由于努力的结果而使社会得到意外的收益，或给他人或其他,部门带来麻烦和损害的现象。如上海的铁路客运站迁往新址,后，原北站地区的商业营业量在短时间内下降了40%，而铁路,新客站地区的商业服务业大大受益；大连因缺水每年损失工业,产值6亿元。城市基础设施大多为公用事业，所提供的产品和服,务中至少一部分是福利品或公共物品，不能以经济效益为唯一,的准则，社会效益和环境效益甚至更加重要。,（三）设施的耐久性和时代性 基础设施一般都有几十年或者上百年的使用寿命。设施是在 使用中不断磨损和消耗的，因此需要持续的更新和维护。 随着经济发展、技术水平的提高，城市基础设施内容及水平 也不断提高。,（四）建设的超前性和运行的整体性,基础设施一般投资大、周期长，需要超前建设。 基础设施不同于一般的分散的或小型的产品生产和服务供 应，它常常是整体的一个庞杂系统。,上海桥隧工程,(五)需求的周期性与供给的连续性,人的活动具有规律性，饮食起居、居家出行，都有大致 相同的时间。这使得人们对基础设施的需求呈现出周期性 的变化。,而实际上，要么设施能力不能充分利用，要么不能满足,高峰时期的需要。,限时使用或高峰加价等手段来“削峰填谷”，尽量达到供,需平衡，减少损失。 （交通管制、生活用电）,三、城市基础设施建设、经营及改革,城市区域内的重大基础设施建设对于整个城市区域经济的发 展有着深远的影响。,（一）城市基础设施建设、经营中的问题,城市基础设施服务在世界各国都普遍受到政府的干预或直 接控制。世界银行的研究报告中指出，政府通常是基础设施 服务的主导决策部门和产业拥有者，基础设施有80%的投资 来源于政府，其定价到供应都受到政府的约束，尽管如此， 基础设施服务的质量普遍不佳，存在很多问题。,城市基础设施建设资金供给不足，造成严重的资金缺口。 20世纪90年代以来，我国城市基础设施建设投资虽然增长较 快，但与高速增长的经济发展水平相比却仍有很大的差距。 根据世界银行1994年发展报告的研究和建议，发展中国家的 城市基础设施建设投资比例，一般应维持在同期国内生产总 值的3%5%的水平上，或固定资产投资的10%15%，这 样才能确保城市基础设施与经济增长的需求相协调。,经营效益不佳尤其是在发展中国家,基础设施的服务产出在传输过程中的损耗较高。如在电 力行业中，约四分之一的电力在输变电网中消耗掉了， 供水系统也是如此。,劳动力配置不当，劳动生产率低下，机构膨胀，在国营,的运输部门如铁路系统中尤为突出。,维修不足：对维修不重视的结果是基础设施的寿命缩短， 产出下降和服务能力丧失，仅为维持现有的服务水平就不得 不持续追加投资，日后还要为重建和改建付出更高的代价。 城市基础设施建设投融资渠道狭窄，还没有真正实现投融 资主体多元化：由于基础设施服务定价常常需要从政治和社 会角度出发而低于成本，城市财政为此付出的补贴金额庞 大，并且随之而来的是经营企业不重视内部管理和生产效 率，缺少扩大再生产的动力，对政府补贴依赖心理严重。 不适应用户需求：维修不足和效益低下的后果是服务质量 低、可靠性差，用户的正常需求得不到及时的反馈和满足， 而且还伴随着基础设施企业的官僚作风和腐败现象。,20世纪90年代以来,我国城市基础设施建设资金来源主要有:城 市维护建设税、公共事业附加、中央财政拨款、地方财政拨 款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收费等。,政府建设 主管部门,城建项目,政府财 政部门,金融机构,经营性项目、 准经营性项目,公益性项目,投资,政府主管,税收收入,投资,借款,还本付息,财政注资,图1 现行的城建资金运作模式,税费收入,（二）产生问题的原因分析：投资、经营和激励体制,基础设施服务的提供通常是在不存在竞争的条件下进行 的。绝大多数基础设施服务是由垄断性的国有企业或政府部 门所提供的。,负责提供基础设施服务的企业，很少拥有经营和财务自主 权。企业往往被要求以低于成本的价格提供服务，价格的调 整要经过政府的复杂程序的审批。,基础设施的使用者 实际的和潜在的 由于不当的服务定,价而产生不恰当的需求。,（三）城市基础设施经营的改革,国际经验，无论是国营还是私营企业，成功的基础设施提 供者都首先是按照商业化的原则经营的，并至少具有三个 基础特点：,对提供的基础设施服务有明确、连贯的目的性；,拥有经营自主权，企业的管理者和生产者都对经营承担,一定程度的责任；,享有财务上的独立性。,要保证基础设施服务的经济效益和社会效益兼得，除了引 入市场机制，还要指定合理的评估与监督、管理制度，以合 同、协议和法规的形式确定企业的经营目标，既避免政府的 过度干预，又能保障城市居民基本权益、促进城市社会经济 可持续发展。,只有这样，才能避免提供基础设施服务的政府和部门混淆 它作为拥有者、法规指定者和经营者的身份，保证基础设施 服务企业的效率。,因此，使基础设施部门由福利部门改为商业化经营企业， 采取有利于财务独立的定价方式，缩小价格与成本之间的差 距，减少财政拨款（或提高财政拨款的透明度），使企业的 工作效率与收益联系起来，走市场调节的道路，是提高基础 设施服务质量和效率的第一步。,四、 城市基础设施的发展与趋势,（一）、发展历程 城市基础设施的发展经历了从简单向复杂、从单一向多样、从低级向高级、从微观向宏观、从临时性向永久性发展的过程。在这一发展过程中，人类社会经济活动的增长需求是其发展的客观动因。 工业革命以前，人类活动的空间较为有限，农业生产是其主要生产方式，规模小，集聚能力有限，另一方面，人类改造自然的能力也有限。因此，这一时期的城市基础设施，类型较单一，服务空间范围较小，多依据江河等自然基础来发展城市基础设施，水平相对较低。 现代工业的发展，为人类活动所依赖的基础设施的发展提供了客观条件。,四、 城市基础设施的发展与趋势,现代基础设施在其发展过程中，表现出以下几个特点。 第一，复杂性和系统性增强，服务功能从单一化向多样化发展。随着人类社会需求的增长和生产活动的多样化，基础设施作为一个服务系统，其复杂性和系统性强于历史上的任何一个时期。这种复杂性和系统性主要表现在两个方面。一是各类基础设施体系内部的系统性增强，管理和利用的技术难度加大；二是空间系统性增强，追求多区域的协调，系统的空间覆盖范围和系统容量不断增大。 第二，由城市、区域性向全球化发展。随着基础设施的发展和逐步完善，其服务功能也产生了较大变化，从服务于微观城市向宏观区域、从服务于一个地区向全球化方向转变，主要表现在交通基础设施、邮电通信基础设施、生态基础设施的发展上。,四、 城市基础设施的发展与趋势,第三，由低级向高级发展，由低速向高速发展。现代基础设施发展初期，由于相应的技术和社会需求还未达到一定水平，因而决定了基础设施的技术等级和速度较低。 第四，从低容量向大容量发展。基础设施作为人类活动的载体，其承载容量越来越大是其发展过程中的重要特点。 第五，协同化能力不断增强。主要表现在基础设施之间的相互协作等方面，以某种服务职能为核心。,四、 城市基础设施的发展与趋势,（二）、发展趋势 随着人类文明的不断进步，人类活动对基础设施的依赖程度将越来越强，并对基础设施的发展提出了新的要求。从发展角度分析，人类发展对基础设施发展的要求将集中在以下几个方面：提高克服空间阻隔能力或速度的要求；保护和改善城市、区域或全球生存环境的要求；拓展生存空间的需求；服务及时化和多样化的要求。 这些要求，将直接影响基础设施的能力，质量及服务水平等。未来基础设施的发展趋势将以系统化、综合化、高级化为主要方向。主要集中在以下几个方面。,四、 城市基础设施的发展与趋势,第一，复合式基础设施的发展，即多种基础设施一体化设计，一体化建设，形成整体协同能力。各种基础上是在一个系统中或一个特定状态中相互关联、匹配并相互制约。 第二，高质量和高速度的交通，通信基础设施。 第三，大承载力设备的建设。 第四，扩展生存空间或开发新资源的基础设施建设。 第五，全球化基础设施体系的建立。,第二节 西方城市基础设施发展模式 一、西方国家发展基础设施的理论,（一）先行论 优先发展基础设施,英国经济学家罗森斯坦罗丹（Rosenstein Rodan）于1943 年在经济学杂志上发表“东南欧工业化”一文，提出了社会 分摊资本的概念和超前建设基础设施的观点。 在消费品工业建立以前，必须大规模地筹集大量不可分割的 社会分摊资本，建立起基础设施部门。,这些资本通常占总投资的30-35%，依靠私人和市场的积 极性无法做到，必须通过倡议、计划或规划等步骤，为工 业部门创造投资机会。,基础设施工期长，投资额大，资本-产出率高，应根据社 会经济发展及预测，有准备、有步骤地进行投资和建设， 不然就会发生电力不足、道路不畅等问题，因此，基础设 施应优先于直接生产部门，超前发展。,（二）滞后论 优先发展直接生产部门、滞后建设基础设施部门,美国经济学家阿尔伯特赫希曼（Albert Hirschman）（不均,衡增长理论的主要倡导者）。,从投资效益出发，认为有限的资本和资源，首先发展一部分 产业，以此为动力，逐步扩大对其他产业的投资，带动其他 产业的发展。,认为优先发展论是一种“超能力的发展”。不能刺激引致投 资；而生产部门优先发展，虽是一种“短缺发展”、不平衡的增 长，却能够刺激进一步的投资，产生最有效的投资结果，也 就是能使“引致决策（引致投资）”最大化。,在有限资源的情况下，应集中资本投资于直接生产部门，尽 快获得效益，增加收入，待直接生产部门发展起来并有了较 大收入后，再利用一部分资本投资于基础设施，带动其增 长。,（三）同步论:基础设施和其他国民经济各部门按比例投资、同时发展,经济学家纳克斯于1953年在不发达国家的资本形成问 题一书中，主张对工业、农业、外贸、消费品生产、资本 品生产、基础设施等国民经济各个部门，同时按不同比例进 行大规模投资，实现平衡增长战略。,他认为，发展中国家穷困是由于经济落后、收入太低，导 致供给方面储蓄水平太低，需求方面市场容量太小，引致投 资不足，从而造成贫困的恶性循环，即所谓的“纳克斯陷 阱”。,为打破这一困境，必须同时对国民经济各个部门进行大规 模投资，均衡发展，使经济增长率迅速达到一定的高度，人 均收入增长突破一定的限度，从而才能彻底冲破低收入造成 的贫困恶性循环。著名经济学家钱纳利、廷伯根以及后期的 罗森斯坦罗丹都同意这一观点。,二、国外基础设施建设实践,（一）超前型 英国：交通运输网的形成要比工业化高潮早20-30年,英国1840-1850年铁路里程由0.0165万公里延伸到0.135万 公里，增加6.89倍；铁路密度增加6.6倍；而煤炭产量由3600 万吨上升为5000万吨，仅增长0.38倍，生铁产量由14200万吨 增加到22900万吨，增加0.61倍。说明英国铁路的长度和密度 的增长速度远远超过煤炭、生铁的生产。,英国1830年形成全国水陆运输网，1840年主要铁路干线大 部分建成，而其工业高涨的时期是1850-1870年，前者比后者 早20-30年。,英国铁路密度1850年与1978年相近。,（二）同步型 美国,美国1850年铁路密度仅为英国的1/10左右，1850-1870年 英国工业高涨，美、德奋起直追，在50年代美国铁路建设发 展迅速，运输网络和资本主义的发展同时形成。,美国工业化从一个地区到另一个地区，基础设施和工业部 门是平行发展的。19世纪后30年，美国经济水平超过英国， 此时，虽然其基础设施的发展水平尚未超过英国，但基础设 施总体和技术完善程度已经大大超过英国。,（三）滞后型 前苏联,1950年 1978年，钢产量由2733万吨增加到15100万 吨，煤炭由26109万吨上升为72400万吨，原油由378万吨 增长到57132万吨，分别增加4.53倍，1.77倍和14倍；而 铁路营业里程由11.69万公里上升为14.04万公里，仅增长 0.2倍，远远落后于工业产量的增长，铁路密度也几乎没有 增长，邮电等设施比欧美日等国差距甚远。,中国是什么类型的？应加以时间段的划分。,表81 三种基础设施发展模式比较分析,城市生命体,第三节 城市公共财政与基础设施投资 一、城市公共财政的职能,（一）概念,城市公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，是国家财,政的一个组成部分，也是城市经济活动的一个组成部分，它涉,及到与中央财政的垂直关系，因此要研究如何使中央财政与地,方财政在财力上得到合理的分配，又涉及到与城市所具有的各,种职能之间的关系，即要研究城市社会经济发展、市政建设、,行政管理等方面的资金活动。,城市公共财政代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进,行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利,益和需要。公共财政行为目的是社会公共性，是公共财政与私人,财务的区别所在。,（二）市场经济下的公共财政的三大职能,资源配置，当出现市场配置资源低效或失败时，公共财政的 职能之一就是通过预算、税收、财政投资等政策手段进行调 节，以优化资源配置，如提供公共产品、基础设施、公益性 服务，引导产业发展方向等。,收入分配职能。市场经济按照效率优先的原则组织产品分 配，微观上是合理和必要的，但在宏观上不一定公平，公共 财政的职能就是运用所掌握的政策手段，通过“转移支付”等手 段，“校正”原有的分配格局，促进公平分配目标的实现。 经济稳定与增长的职能。保持社会总供求的大体均衡，是国 家财政宏观调控的重要任务。当出现宏观经济波动时，财政 的经济稳定与增长职能表现在一方面可以借助于税收的自动 稳定器功能消除或减轻经济波动；另一方面，通过有意识地 运用财政手段进行调节。,（三）城市公共财政的首要任务是进行城市的建设和维护,城市规划的实施也是城市公共财政的职能所在。,促进城市经济建设、推动城市各项社会事业发展、保障城 市居民生活的基本需求和生活质量稳定提高，也是城市财 政的重要作用。,二、中国的城市财政体制,（一）中国城市财政体制的演变和发展,1950-1976年毛泽东时代的财政制度。其间虽有波动， 但整体上是权限集中于中央，地方没有真正的财政权力。 1979年“收支挂钩、超收分成”，调动城市增产增收的积,极性。,1980年，“划分收支、分级包干”，在划分中央和地方财 政收入和支出比例和范围的基础上，各级实行财政包干。,1994年1月起，正式实行中央地方分税制，这是建国以来,最具力度、影响范围最广的一次财政体制改革。 分税制，是一国的中央和地方各级政府按照税种划分 财政收入的一种预算管理体制。其最大的特点就是中央 和地方各级的财政关系比较明确，这与我国以往各级财 政按照企业隶属关系划分收入来源和地方负责组织收 入，并按比例分别上解中央和留成的旧体制有本质的不 同。,分税制是世界上市场经济体制国家普遍采用的方式。,实行分税制以后，中央财政收入占全国财政收入的比重 有了较大的上升，提高了各地区对中央财政的依赖度， 中央财政通过转移支付返回地方政府。可以缩小各地区 人均财政收入相对差距。但新的税制仍然存在若干问 题，如省与市、市与区的财政关系还有待规范化。,（二）城市财政收入来源,税收收入：实行利改税以前，城市财政的主要收入是城市地 方工商企业上交的利润；利改税以后，税收收入是城市财政 的最主要的形式，1991年工商税收占全国城市财政预算内收 入的89.0%；1994年实行的分税制将税种分为流转税类、所 得税类、财产和行为税类等18个税种，其中部分属于中央税 收，部分属于地方税收，还有部分属于中央和地方分享税 收。,利润收入：国营企业的利润在规定留成后的剩余。对城市来,说，只有市属企业的利润才部分收归市里。,规费收入：城市各项公用设施使用费、土地使用费、管 理费、事业费、资金占用费、租赁费以及罚没收入的总 和。占城市财政收入的比重不大，但体现了发生在城市中 的各种权利和利益关系，对促进城市各项社会经济事业的 发展，具有重要意义。,债务收入：城市政府根据经济建设和城市建设的需要， 经过批准可发行债券以弥补地方财力的不足或财政赤字。 此外，国际金融机构、国外政府通过我国中央政府对地方 的贷款，以及民间融资等，也是城市政府债务收入的重要 来源 。 （如美国城市市政债券的发行）,（三）城市财政支出,市政建设支出：城市公用设施、市政基础设施等的维护与 建设费用 科教文卫事业的支出：除基本建设支出、技术改造资金、 流动资金和科技三项费用以外的各项文教卫生事业费，以及 科学事业费，包括文化、出版、体育、教育、卫生、计划生 育等共计15项事业费。 生产支出：城市政府对市属工商企业的建设与生产投资。 生活支出：用于城市居民生活的资金，包括住宅建设与维 护费用、医疗保健卫生费用、生活补贴费用等。 管理支出：城市各行政部门的管理费用，包括市政府、人 大、政协、公检法、人民团体、直属机关、事业单位的办公 费、设备费、业务费、工资、基建开支等。,三、拓展城市建设融资渠道，加大城市基础设施建设,政府在城市基础设施建设多元化格局中的地位： 1）多元化资金供应格局中的一个主体； 2）城市基础设施的规划主体；,3）城市设施产品或服务的标准制定、价格或收费水平制 定等方面的权利主体；,4）城市基础设施建设经营监控主体。,（一）增强城市建设财力的几个问题,城市建设维护资金主要来源于城市财政，也有部分来源于 其他渠道。进入90年代以来，城市建设和发展迅速，城市 建设、改造资金短缺是全国城市普遍存在的现象。拓宽城市 建设资金来源渠道、增强城市建设财力成为目前城市政府最 为关注的问题之一。,现有的城市建设资金来源：城市维护建设税、公用事业附 加费、财政拨款、配套建设费、贷款、集资等，其中前两项 是城市建设资金的固定来源。此外，一些新型的投资建设方 式也开始尝试。,要扩大城市建设资金来源，主要扩大除政府拨款、银行,贷款和建设税费以外的投资渠道。,传统观念认为，政府应该包揽城市建设与维护的所有投 资，然而，由于现代经济的迅速发展，城市规模的扩大和 需求标准的提高，城市建设投资的需求会大幅度增长，政 府财政支付能力往往跟不上投资需求的增长。,因此，投资体制的多元化，成为城市建设维护融资的必,然发展方向。,（二）拓宽城市建设资金渠道的措施,进一步理顺城市建设和管理体制，调动基层政府的积极性。进,一步调整各级地方政府之间的财政安排（财权和事权的匹配）。,“盘活”存量资产，筹集扩大再生产的资金。如有偿有权限出让,城市若干基础设施的经营权和收益权，迅速筹集用于新建重大,基础设施的巨额资金。,引进外资和民营资金建设城市基础设施：如通过出让某些城市,基础设施项目的经营权，让外商或民营公