就近就业、带动脱贫与农民工返乡创业的政策环境

就近就业、带动脱贫与农民工返乡创业的政策环境张亮 李亚军摘要：农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫的重要举措。政府出台的农民工返乡创业支持政策尚存在创业资金缺乏、培训针对性不强、扶持政策落实不到位不及时、人才短缺、服务水平有待提高等问题。政府可以通过采取多维举措来促进农民工返乡企业:拓宽财政金融资金来源渠道;根据本地创业的特点与需求制订培训计划;鼓励各地建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制;多渠道共同解决人才缺乏问题;拓宽渠道和创新方式,加大政府支持力度;制定与落实帮扶政策评估考核机制。农民工返乡创业是带动农村劳动力就近就业、增加农民收入、促进农村地区脱贫的重要举措, 也是缓解近年来经济增速逐步放缓、产业结构升级对就业影响的重要措施。据农业部有关统计, 2011年以来农民工返乡创业人数增幅均保持在两位数左右, 截至2016年12月, 农民工返乡创业人数累计已超过450万人, 约占外出农民工总数的2%。2015年返乡农民工人数达到242万, 共创办26.07万家小微企业。实践表明, 在农民工返乡创业过程中, 政策支持尤为重要, 可以说, 在一定程度上决定着创业的成败。因此, 如何优化相关政策成为促进农民工返乡创业的关键问题。一、文献回顾农民工是户籍制度下我国工业化、城镇化过程中产生的特殊群体。无论是进城务工、市民化还是返乡创业, 都是在特定政策环境推动下农民努力发挥个人禀赋和比较优势的行为过程。学术界主要围绕农民工返乡创业的微观动因、农民工返乡创业的宏观推动因素、农民工返乡创业的作用和效益开展深入探讨。(一) 农民工返乡创业的微观动因城乡收入差距和就业概率是人口迁移的主要驱动因素, 当农民在城市中找到工作的概率与预期收入的乘积超过留在农村时, 农民倾向到城市务工, 反之, 倾向于返乡就业或创业。1“返乡”和“返乡创业”的驱动因素有所不同, 前者取决于农民工所在务工地的生活状态和工作状态, 后者取决于农民工家乡的市场开发状况、消费状况和农民工自身禀赋。2农民工返乡创业是一种积极的主动型就业方式, 农民工是返乡创业还是争取市民化, 受到创业能力、进城务工之前的社会网络、进城务工之后在城市建立的社会网络以及农民工就业地和家乡创业环境差异的影响。3农民工在城市务工中积累的生产和管理经验为创业提供了基础力量, 家庭因素、乡土情结以及对家乡的熟悉则是返乡的精神动力。4张秀娥等通过深入分析影响农民工返乡创业的自我内在因素和外部环境因素, 并分析了这些影响因素与创业活动之间的关系, 发现农民工的务工经历这一变量在农民工返乡创业活动中起重要作用。5(二) 农民工返乡创业的宏观推动因素农民工是否返乡创业取决于对外部环境提供的际遇和威胁与自身资源和条件的权衡。城乡分割的户籍制度下高昂的生活成本、艰苦的工作生活环境以及工作不稳定等因素是推动农民工返乡创业的社会环境压力, 同时劳动密集型产业的梯度转移、中西部发展条件和创业环境改善、政府鼓励农民工返乡创业政策供给为创业决策提供了便利和保障机制。6农民工在城市的工作环境、社会保障状况低下及受城市居民歧视等因素对其返乡决策有重要影响。7农民工代际变化和文化水平的提高为返乡创业提供了人力资本条件。2016年农民工监测调查报告显示, 1980年及以后出生的新生代农民工已逐渐成为农民工的主体, 占全国农民工总量的49.7%, 受过高中及以上教育的农民工为17%, 两个占比均呈上升趋势。(三) 农民工返乡创业的作用和效益支持农民工返乡创业是一项利国利民、一举多得的举措, 有助于将人力资本和资金注入农民工输出地, 弥补区域和城乡发展短板;有助于带动就业, 开拓农民就近就业增收新途径;有助于促进农业结构调整, 推动农业现代化发展;有助于推动城镇化进程, 促进新农村建设。8农民工返乡创业包括依托区位和资源禀赋的现代农业开发、依托精英人才 (高中及以上学历外出务工者) 建立现代工业企业和依托市场需求的服务业开发等模式, 其经济效益包括带动就业和增加税收, 社会效益包括榜样作用和扩散效应以及新思想和新观念的传播。此外, 政府在创业模式、行业选择、技术和创业技能培训、财政、社保、金融政策等方面的针对性支持对创业成功和持续经营的影响巨大。9上述研究对农民工返乡创业的动因进行了深入分析, 并对一些支持政策的作用进行了实证研究。但对近年来“大众创业、万众创新”、互联网+战略推动对农民工创业影响的研究较少。二、近年来农民工返乡创业的政策需求和政策供给近年来, 驱动农民工返乡创业的宏观经济环境发生了深刻而巨大的变化, 对政府营造良好的返乡创业环境提出了新的要求, 各级政府及时推出了一系列优惠政策加以引导和支持。(一) 农民工返乡创业经济环境发生变化近年来, 随着产业结构调整和优化升级, 城市部分劳动密集型行业的就业吸纳能力降低, 农民工在城市的就业难度加大, 推动着一部分有条件的城市务工人员返乡创业。2011年以来, 我国经济增速逐步放缓, 经济下行压力进一步加大, 经济发展由高速增长转为中高速增长。同时, 钢铁、煤炭等部分行业产能过剩严重, 建筑等行业不景气, 一些低附加值制造业企业经营较为困难, 使得城市就业岗位, 特别是一些相对低端的岗位供给数量明显下降, 农民工外出就业难度进一步加大。此外, 外出务工的工资收入水平增幅也持续降低。如图一所示, 2012年以来, 我国外出务工劳动力月均收入增速呈现逐步降低态势, 截至2016年底, 农村外出务工劳动力月均收入为3275元, 同比增长6.6%, 低于2015年同比增速0.6个百分点。这推动着一部分有创业能力的外出务工人员加入到了返乡创业的队伍中。此外, 产业向中西部梯度转移、惠农政策的不断推出和农村基础设施的改善, 信息化和电子商务降低了创业门槛以及政府在市场准入、金融服务、财政支持、创业培训、信息技术、平台建设和公共服务方面的支持政策等也是促进农民工返乡创业的影响因素。(二) 农民工返乡创业的政策需求创业是一项整合优势资源、开创机会与机遇, 同时构建新型的组织形式并且具备应对风险因素的活动10, 是企业发展中障碍集合危机集中的阶段。创业对经济、社会发展的作用已受到广泛认可, 各国对创业都给予特殊的扶持。农民工在城市务工期间积累了一定的资金、技术和管理经验, 在新的形势下创业热情也比较高, 这构成创业的基本条件, 但并不意味着创业活动必然发生。实践表明, 政府创业政策必须满足农民工创业活动需求, 才能实现动机、机会与技能相结合。农民工是创业者中相对弱势的群体, 政府和社会需要在激励、引导、支持、保护等方面给予更多更大的政策支持。徐锡广对贵州省民族地区返乡农民工创业模式的调查数据显示, 70%的农民工在政府或社会组织扶持和带动下创业 (见表1, 下页) 。11图一我国农村外出务工劳动力月均收入及其同比增速资料来源:WIND数据库。梳理近年来相关文献, 农民工创业政策需求包括以下方面:第一, 政府必须提供或引导社会提供创业教育平台, 帮助农民工发现与自身禀赋匹配的创业机会, 提升农民工获取和整合资源的能力和技术。第二, 初创或种子融资平台。虽然农民工返乡创业前在城市务工时积累了一定的资金, 但仅仅依靠自身积累很难满足创业需求, 需要政府建立类似孵化器性质的初创资金支持平台, 并提供一站式服务。第三, 税费政策支持。根据企业生命周期理论, 企业在创立初期一般成本较高, 在短期内可能处于亏损或微利经营阶段, 需要政府在税收和社保政策上给予支持。第四, 培训和人力资源支持。返乡创业是由具有一定企业家能力和创业资本的农民工带领, 以农民和农民工共同创业的活动。多项调查显示, 在创业初期人才短缺是一个普遍现象, 创业者希望政府在员工技术和管理培训方面提供帮助和政策支持, 尤其要将网络信息技术纳入培训范围。同时应创造条件引导科学技术人员和经营管理人员协助农民工创业。第五, 商业环境便利和信息平台支持。与城市相比, 农村的相关配套基础设施相对落后, 需要政府加强水、电、交通等基础设施建设, 为返乡农民工创业提供优质硬件环境。同时增加信息和商务平台建设支出, 规范市场准入和优惠政策支持措施, 为返乡农民工创造良好的软环境。表1 贵州民族地区返乡农民工创业模式分布情况 (单位:人)(三) 新形势下农民工返乡创业的政策供给农民工返乡创业政策供给与“大众创业、万众创新”战略紧密结合。2015年5月, 国务院发布关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见, 明确提出支持农民工返乡创业, 整合创建一批农民工返乡创业园。国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见提出了农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要 (20152017年) , 包括提升基层创业服务能力行动计划、整合发展农民工返乡创业园行动计划、开发农业农村资源支持返乡创业行动计划、完善基础设施支持返乡创业行动计划、电子商务进农村综合示范行动计划、创业培训专项行动计划、返乡创业与万众创新有序对接行动计划等。国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部、科技部等相关部委也出台了相应的支持性政策。农民工返乡创业政策供给与“互联网+”紧密结合。近年来互联网电子商务的快速发展, 互联网+农业、互联网+电商等创业形式不断出现, 为包括农民工在内的创业提供了新的机遇和动力。阿里巴巴、京东、苏宁等大型电商积极加入农民工返乡创业活动。例如, 2016年2月, 国家发展和改革委员会与阿里巴巴集团在京签署结合返乡创业试点发展农村电商战略合作协议。未来三年, 双方将共同支持300余试点县 (市、区) 结合返乡创业试点发展农村电商。未来三年, 阿里巴巴每年都会在国家发展和改革委员会选定的约100个返乡创业试点地区中, 按照合作节奏设立约100个县级服务中心和10000个村级服务站, 每个村级服务站视实际需要可承载“生态中心”、“公益中心”等功能。农民工返乡创业政策供给以需求为导向。以江苏宿迁为例, 该市不仅成立全民创业领导小组, 将农民工等人员返乡创业列入政府重点工作, 明确目标任务, 财政、人社、工商、税务等部门密切配合, 形成了推进农民工等人员返乡创业加速发展的整体合力, 而且还通过对部分典型性、代表性的返乡创业者座谈、问卷调查等方式, 全面准确地掌握本辖区农民工等人员返乡创业真实情况、经验做法、存在问题和意见建议 (见表2) 。表2 宿迁市外出返乡人员就业创业情况调查表 (部分)三、政策环境优化在促进农民工返乡创业中的作用由于农民工返乡创业的影响因素在短期内不会发生根本性改变, 因而相关支持政策需要不断完善。以课题组调研的河南省、安徽省为例, 初步统计, 2008年以来, 河南省农民工返乡创业60.69万人, 创办企业30.97万个, 带动就业210.16万人, 实现年销售收入705.37亿元;“十二五”期间, 安徽省有33.3万农业转移人口创业, 创办经济实体14.36万个, 带动就业169.7万人。预计在未来一段时间农民工返乡创业将不断增多, 在促进经济发展和就业方面的作用会更加凸显。这些成绩的取得与“互联网+”战略实施与电子商务的快速发展、国家“大众创业、万众创新”战略深入推进以及在此背景下的创业政策环境优化密切相关。(一) “互联网+”战略的加速推进, 电子商务的高速发展, 使得区域位置的影响逐步弱化, 为农民工返乡从事二三产业的创业提供了广阔的空间创业的目标是实现资源利用率最大化。在电子商务兴起以前, 对于从事生产制造、销售服务业的创业者来说, 经济发达、交通便利、靠近市场消费群体等是影响创业投资地域选择的优先考虑因素。但随着电子商务的兴起, 依托互联网便捷的信息传输, 电子商务及其物流业的快速发展, 区域位置的影响进一步弱化, 给返乡创业人员提供了更多的机遇。一方面, 对于返乡从事生产制造业的创业者而言, 相较于大城市创业成本投入较大情况, 本地土地、厂房、劳动力等成本更加低廉, 依托掌握的产品技术, 将产品加工地点搬到乡下, 然后通过互联网进行交易, 可以大大降低成本。12另一方面, 也有一部分城市务工人员通过自身掌握的互联网销售方面的知识, 加入到销售服务业的创业中, 直接回乡开办各种形式的网店, 通过互联网买卖各种形式的产品。例如, 河南省信阳市光山县发展各类网店达5000余家, 从业人员1万余人, 2015年销售羽绒服、棉服2100多万件, 销售收入达20多万亿元。(二) 农村电子商务快速发展, 返乡从事农业方面的创业就业的积极性增加我国虽然鼓励建立农产品合作社, 依托银行、保险公司和农业龙头企业带动农业产业化发展, 但在农村电子商务兴起前, 农产品的销售渠道不畅、市场信息不足导致农户种 (养) 业的产品不能及时销售, 或者难以得到较好的价格, 影响到经济利益的问题长期无法得到较好的解决, 以致农村劳动力从事种 (养) 业的积极性不高, 纷纷到城市就业。近年来, 随着电子商务的不断发展, 一些村镇的物流发展较为迅速, 加之政府的大力支持, 围绕特色农产品的农村电商得到了较快发展。以课题组调研的河南省封丘县为例, 608个行政村已有196个建成乡村电子商务服务站, 乡村电子商务服务站点行政村覆盖率在30%以上。就农产品种 (养) 户而言, 通过互联网或电商平台建立了产品销售渠道, 产品可以得到及时的销售, 在从事种 (养) 业中获益, 提高了种 (养) 的积极性。随着网络知识的普及, 一些种 (养) 殖户除了通过依托一些电子商务企业代为销售以外, 还自行通过微信等网络服务平台进行销售。电商企业依托于本地特色的农产品, 通过与一些农产品专业合作社建立稳定联系, 签订供货协议, 将产品销往全国各地, 获得较高销售利润。在电商负责销售的情况下, 农村专业合作社可以专注于向社员提供技术人才和管理服务, 实现了三方共赢。此外, 电商的兴起还为吸引社会组织服务农民工创业提供了条件。以前, 由于种 (养) 业经营模式分散, 信息成本过高, 银行、保险公司、行业龙头企业支持农业创业动力不足, 缺项目、少技术、贷款难、抗风险能力差等种种问题, 成了有创业意愿农民工在农业领域创业的“拦路虎”。信息化和电商发展使得创业农民工仅通过一个微信等网络服务平台就可以及时实现信息沟通。13在这种背景下, 河南省人力资源和社会保障厅在鹤壁市试点实行了联合运作模式, 由政府牵头, 由行业龙头企业提供创业项目、技术指导、产品回收;由专业担保公司负责对返乡农民工实行反担保;保险公司为创业户提供相关保险;银行提供贷款等一条龙服务, 形成了一个完整的产业链条, 最大限度地降低了农民工创业风险。(三) 政府针对返乡就业创业的支持力度不断加大, 为农民工返乡创业提供了重要条件随着国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见等政策措施的出台, 各级地方政府也相应制定并采取了一系列创业的扶持措施。一是为返乡创业者提供小额担保贷款。以河南省封丘县为例, 2013年返乡农民工实现就业4.8万人, 提供小额担保贷款8560万元, 扶持1712人成功创业, 带动就业5130人。2014年返乡农民工实现就业7.9万人, 提供小额担保贷款1700万元, 扶持340人成功创业, 带动就业1360人。2015年返乡农民工实现就业9.2万人, 提供小额担保贷款4382万元, 扶持514人成功创业, 带动就业2056人。2016年16月返乡农民工实现就业5.3万人, 提供小额担保贷款5990万元, 扶持599名成功创业。二是通过建立专门的园区, 为一些返乡创业者提供免费的经营场地等措施。例如安徽省累计建成666个专业化创业园 (区) (其中有350个农民工创业园) , 为入驻基地的创业企业免费提供“一次小额担保贷款, 全程指导和事务代理两项服务, 减免税费、租金、水电三项费用, 给予社保、岗位、培训鉴定、组织起来就业四项补贴”等政策扶持。河南省封丘县在产业集聚区内建设了乡村经济产业孵化园和电子商务园区, 通过免费提供厂房等优惠措施, 创造良好的生产经营环境, 为有创业意愿的小微企业和个人提供经营场所、配套公共设施和相关服务。三是为返乡创业者提供培训服务。据有关部门统计, 2015年全国共培训返乡创业农村实用人才1.83万名, 职业技能培训鉴定近40万人次, 培育新型职业农民100万人, 培训农场主4000人次, 培训5000人次农民网上创业人员, 在10个省份22个县开展信息进村入户试点工作。四、支持农民工返乡就业创业亟待解决的问题近年来, 中央和各级地方政府大力支持农民工返乡创业, 出台了一些农民工返乡创业的支持政策, 取得了显著成效。但在对部分返乡创业者的调研访谈中, 仍有一些反映较为强烈的问题, 其中既有创业者本身的问题, 又有政府政策制定与落实的问题。第一, 创业资金缺乏。资金是企业生存的血液, 良好的融资环境对于促进返乡农民工创业企业成长起着非常重要的作用。由于农民工本身收入并不高, 创业初期的资金短缺成为返乡创业的重要制约。在本身收入较低的情况下, 缺乏相应的抵押物, 加之银行对返乡农民工创业信心不足, 创业过程中获得银行资金支持的难度较大, 目前绝大多数返乡创业者的资金来源于亲戚朋友。14调研中发现, 一些企业生产的产品尽管市场需求较多, 由于资金缺乏, 生产能力难以扩大, 一些订单不敢承接, 影响了企业的经营和发展壮大。第二, 创业培训的针对性不强。有创业意愿的农民工希望获得的培训是:针对农民工个体差异, 分析创业者的个人能力和工作经验, 找出适合其创业的具体行业;根据当地资源和创业者的实际情况, 与创业者一起对项目进行具体的可行性分析、资金需求和规划分析, 对创业成功与失败的经验教训进行案例分析;结合地方和创业者实际的政策环境进行分析, 并期望专家提供后续指导与服务。调研中一些创业者反映, 目前政府普遍比较重视组织培训, 但是多数培训都是固定模式化的, 特别是一些政府办的培训机构, 在课程设计中, 并没有充分考虑到培训对象的关注点, 以致培训对象对提供的课程不感兴趣, 影响了培训效果。第三, 扶持政策实施中仍存在政策落实不到位、不及时的问题。具体而言, 一是政策优惠难以真正申请到。一些创业者反映, 国家确实出台了很多很好的优惠政策, 但申请相关手续较为繁琐, 经常要跑多个部门, 即使花费大量精力, 也难以申请到。由于返乡创业的农民工大多文化水平不是很高, 准备材料相对费力, 经常出现创业者不去申请的情形。二是对扶持政策不了解。调研中发现, 个别创业者在被问及与自己创业直接有关的补助资金政策时, 根本没有听说过此类政策, 更谈不到享受政策优惠的情况。三是政策落实不及时。有个别创业者反映, 一些政策从申请、批复到真正落实, 需要的周期较长。四是政策优惠时间偏短。有的创业项目周期较长, 需要支持时间也较长, 但有创业者反映企业经营还未走向正规, 政策优惠可能就到期了, 继续申请难度较大。第四, 创业人才缺乏。由于返乡创业的地点一般都处于县城或者村镇地区, 难以招揽到急需的人才。15例如, 据一些从事电子商务的企业反映, 由于企业不是在大城市, 互联网技术管理人才较为缺乏, 招不到合适的人, 经常出现两个企业共用一个人的情况。第五, 公共信息化平台建设滞后。虽然电子商务发展迅速, 但政府信息进村入户工程建设滞后, 电信运营商、电商等企业面向农村创业开发的信息应用软件较少, 利用微信、QQ等信息平台存在安全隐患, 也没有村级信息员或区域中心管理员帮助创业者利用大数据、物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术积极主动地获取创业信息, 难以及时发现创业中的问题和商机以发展具有地方特色的产品和服务, 难以更好地开展创业创新。第六, 针对农民工返乡创业的服务水平有待提高。目前返乡创业的农民工与政府信息沟通不够顺畅, 一方面, 目前大多数地方没有专门针对农民工返乡创业的服务部门, 由于农民工本身缺乏与政府机构沟通的经验, 对政府部门的职能分工不甚了解, 在创业过程中出现问题, 经常因难以找到相应的管理部门而得不到及时处理;另一方面, 在调研中也发现, 一些创业者可能由于以前有与政府接触不顺畅的体验或者是道听途说, 对政府的信任度不够。这种沟通的不顺畅, 影响了政府部门帮扶功能的发挥, 从而影响到创业的积极性和成功率。五、促进农民工返乡创业的策略为更好地引导农民工返乡创业, 有效发挥其在促进经济发展和就业方面的作用, 政府应根据目前在农民工返乡创业过程中遇到的问题, 加快相关政策的制定完善, 切实保证政策的有效实施。第一, 不断拓宽资金来源渠道, 加大对返乡创业的财政金融资金支持力度。一是完善返乡创业信用评价机制, 扩大抵押物范围, 探索将集体建设用地、土地经营权等农村产权纳入到抵押范围, 积极争取商业银行信贷资金支持, 同时也要鼓励银行等金融机构积极开发农村金融产品, 加大针对返乡创业人员的资金支持。二是最大限度地发挥小额贷款担保的作用, 给予创业者以小额贷款支持。三是充分利用财政资金, 建立专门的创业扶持基金, 在政策允许的范围内对返乡创业农民工开办的企业, 优先给予和适当降低贴息优惠条件。四是积极协商争取政策性金融服务项目对返乡创业的支持。五是在返乡创业较为集中、产业特色突出的地区, 探索发行专项中小微企业集合债券、公司债券, 开展股权众筹融资试点, 扩大直接融资规模。六是保证国务院办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的意见中提到的定向减税和普遍性降费政策真正落到实处。第二, 根据本地创业的特点与需求制定培训计划, 增强创业培训的针对性和有效性。应严格落实关于实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划 (20162020年) 的通知的要求, 将返乡农民工中有意愿创业和处于创业初期的人员全部纳入培训服务范围, 及时全面了解他们在技术和管理等多个层面的实际需求, 真正做到根据不同群体实际需求开展创业培训。不断提升创业培训的基础能力, 尽可能调动优质资源力量, 最大限度满足创业者的培训需求。16结合实际需要, 积极开展专门的电子商务培训, 推动农民工等人员借力“互联网+”信息技术开办和发展企业, 利用互联网拓宽扩展产品销售渠道。政府要积极搭建创业培训与创业孵化的桥梁, 帮助培训者将培训成果付诸创业行动。第三, 在提高政府办事效率的同时, 鼓励各地建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制, 提升创业管理服务水平。除各相关审批部门应在政策允许的范围内对返乡农民工创业放宽准入条件, 简化立项、审批和办证手续, 提高办事效率, 规范收费项目外, 还应建立专门的农民工返乡创业的服务协调机制, 至少可以承担以下三方面的职能:一是承担政策宣传和引导职能。当前各级政府对返乡创业制定了较多的帮扶政策, 但是很