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第七章 行政执行,一、行政执行的概念,行政执行是指行政组织或政府公共部门为了实现公共行政目标采取各种措施、行为、手段和方法依法对国家公共事务、社会公共事务所进行的直接具体的组织、指挥和控制的活动过程的总称，是公共行政各种要素综合作用的动态发展的现实过程。它是行政组织或政府公共部门最基本的职能。沟通、协调和控制是行政执行过程不可缺少的功能环节。 行政执行的特点： 依法性、程序性、权威性 执行理论就是围绕着执行的体制与原则、执行的手段与方法、执行行为的规范模式与体系、公共规则的制定与供给方式、公共服务与公共产品的供给方式、执行行为及其效果的管理与评估等进行系统地认识和说明。,二、行政执行的特点,特点之一：行政执行以“公共性”为特征。因为： （1）行政执行对执行行为主体的认识与说明是以公共组织，包括行政组织、公共部门等为对象范围； （2）执行行为所依据的是如何在遵循公共规则、公共伦理基础上建立和发展起来的公共责任机制与社会监督机制； （3）执行行为的内容是根据社会发展和社会公众的需求供给规则、公共服务与公共产品； （4）执行行为所指向的目标是建立与维持公共秩序、实现公共利益，而不也许因掌握公共权力利用执行的机会为其自身或特定的个人与特定的集团谋取私利； （5）执行行为与绩效的评价是社会整体发展的价值取向和社会公众需求的满足，包括效率、能力、质量、公共责任和社会公众的满意程度等。,特点之二：行政执行也强调发展,随着公共政策分析或政策科学由只注重研究政策制定或政策规划转而注重研究政策执行、研究公共项目及其产生的结果，使绩效管理理论、绩效评估理论成为执行理论的重要组成部分。许多项目在执行过程中所存在的问题，既不是政府官僚机构问题，也不是方法问题，而是必要的有效性和效率问题。因此，行政领导者和项目管理者的责任就是要找到能够获得绩效的各种方法。执行绩效的评估成为了建立和发展新的公共责任机制、控制执行过程的重要方法。 值得强调的是执行绩效评估是一种绩效管理，体现的是结果为本的管理。因此，执行绩效评估是一种结果控制，而不是过程控制。相反，赋予公共管理者在执行过程中充分的自主权，这样便于调动和发挥公共管理者的积极性与创造性。加强执行结果的管理与控制，放松执行过程的控制，是公共管理者获得绩效的最有效的方法。正因为这样，执行绩效评估成为了行政执行理论研究与实践共同关注的焦点。,行政执行的一般特点,1、目的性 2、经常性 3、务实性 4、权威性 5、时限性 6、灵活性 7、依法性 8、程序性,三、行政沟通,1、行政沟通的含义 行政沟通是指行政组织之间、行政组织与公务人员之间、以及公务人员之间，凭借一定的媒介和通道，为实现共同的行政目标，彼此交换意见、传递思想、观点、情感、相互了解、求得共识的过程。,2、行政沟通含义的具体表现,（1）是信息的传递与处理过程 （2）行政系统内部的上下、平行信息交流；行政系统内部与外部的信息交流 （3）行政沟通要达到相互了解、互通信息、统一思想认识，而不是简单的信息传递过程；沟通的目的是要理解,3、有效沟通的基本要素,沟通目的、信息发出者、信息本身、媒介、接收者、反馈、环境因素： （1）沟通的目的：就是整个沟通过程所要解决的最终问题。这是统领整个沟通过程的灵魂。 （2）信息源(发出者)：就是指发出沟通行为，将信息向外传达的人。 （3）信息本身：有多少信息，有什么方面的信息需要传达取决于沟通的目的和信息源的意志。发出者应该充分考虑其他各个要素的情况，例如考虑听者的接收能力和沟通环境的特征等，决定如何组织信息。 （4）媒介：其存在方式包括书面语言、口头语言、肢体语言等。更具体地说，有面对面的会谈、电子邮件、录像等方式。媒介的选择是沟通过程中的一个重要因素。 （5）接收者：就是通常所说的听者。听者听的愿望，或者说接收信息的愿望是积极的还是消极的或者是中性的，都会影响沟通的效果。 （6）反馈：从沟通的过程模型中可以看出，接收者的反应是沟通过程的一个要件。这种反应传递到信息源处就形成了反馈。反馈体现了接收者的反应，是接收者向发出者传递信息的方式。发出者应根据反馈的情况调整下一步的沟通方式，以更好地实现沟通的目标。 （7）环境：沟通的环境因素影响着发出者编码与接收者解码的方式。在管理环境中，这种环境因素不仅包括沟通的物理环境，还包括企业文化和管理者的管理风格等。,3、信息与行政沟通,（1）在信息化社会，信息存在的方式 （2）在信息化社会，行政信息沟通的方式（管理信息系统、决策支持系统、办公自动化系统得到建立与完善） （3）行政沟通中，核心是要解决信息不对称的问题 （4）建立起信息传递、反馈与回应机制,4、行政沟通的类型,（1）正式沟通：通过正式组织程序，按照组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送。 （2）非正式沟通：通过正式组织程序或正式规章制度以外的多种渠道所进行的信息沟通。私下交换意见、传播信息等。 非正式沟通具有积极作用与消极作用两个方面。,5、行政沟通的障碍,（1）组织障碍 （2）知觉障碍 （3）语言障碍 （4）地位障碍 （5）心理偏见 （6）地理障碍,四、行政协调,1、行政协调的含义 （1）行政协调指向的是机构之间、人员之间、财物之间以及她们相互之间形成一种有机的结合体。 （2）行政协调是一种艺术性的行为，是主观能动性发挥得最充分的领域。 （3）行政协调是一种公关性的行政行为。通过行政协调这种公关活动，消除已经产生的认识上的困惑和行为上的不一致，树立正面形象，提高行政信誉。,2、行政协调的方式,（1）主体合流法 （2）中间数法 （3）冷处理与热处理法 （4）当面表态法 （5）谈心法 （6）跟踪处理法,3、行政协调中的几种关系,（1）事后与事前的关系 （2）一般与个别的关系 （3）平衡与创新的关系 （4）妥协与原则的关系 （5）协调与命令的关系,对人的协调,协调人采取的对策包括： (1)因故变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新的责任人重申一切要求，切实 解决遗留问题； (2)因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在前头，做到治标与治本相结合 ，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育； (3)因有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按章、照纪、依法予以处理。,五、行政执行权力的保障与行政监控,（一）行政执行权力的保障 行政执行本质上就是国家行政机关依法行使国家行政权力的过程，以保证行政管理活动正常运转，实现整个行政目标。 1、行政强制执行 2、行政处罚,行政处罚,行政处罚是有行政处罚权的政府行政机关对实施违反行政法律规范，但尚未构成犯罪而应当承担行政法律责任的公民、法人或者其他组织依法进行的法律制裁的行政行为。因此，就性质而言，行政处罚是一种具体行政行为，是行政权的具体表现和运用，是对违反了行政法律规范且应当承担行政法律责任的公民、法人或者其他组织依法追究责任的形式。受处罚的对象是尚未构成犯罪，但实施了违反行政法律规范的行为，具有法律制裁的性质，这是行政处罚的基本特征。在大陆法系国家，行政机关对违反行政法规定的行政相对人实施的裁量行为通常称为“行政罚”；在英美法系国家则称为“行政制裁”。从保护公民、法人和其它组织合法权利的角度来看，行政处罚涉及到两个方面的问题：一是行政权行使的规制问题；二是公民、法人和其他组织的权益保护问题。,加强与完善行政处罚 的措施,（1）坚持法制的统一性原则 ； （2）严格贯彻实施法治原则，将行政自由裁量权的使用严格限制在法律规定或授权的范围以内 ； （3）加强司法权的作用 ； （4）建立健全行政执行责任制。,行政强制执行,行政强制执行是基于公民、法人或者其他组织不履行政府行政机关依法作出的已发生法律效力的行政处理决定中规定的义务，由有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同目的的行为。它包含三点： （1）政府行政机关依法作出的已发生法律效力的行政处理决定（即具体行政行为）具有强制执行性，即具有执行效力； （2）需要强制执行的理由； （3）行政强制执行的主体。,加强和完善行政强制执行的措施,（1）高度重视人民法院的执行职能，制定一部统一的执行法典； （2）对行政强制执行制度进一步系统化、具体化 ； （3）严格执行程序，无论是由人民法院施行行政强制执行，还是行政机关经法律授权后自行实施行政强制执行，都必须严格按照程序办事 ； （4）设立和完善行政强制执行的法律救济制度 。,案例,某省1993年由行政机关申请人民法院强制执行的案件达43000余起，为适应非诉行政案件申请强制执行的需要，该省法院在全省各地成立了法院行政法规执行室，派驻各行政机关，如在国土行政部门设“国土法规执行室”，在交通行政部门设“交通法规执行室”等。此类行政法规执行室的设置，通常由行政机关申请，经法院同意后发文成立。执行室实际上是由法院和行政机关联合成立的。执行室主任由法院领导人员兼任，副主任由行政机关领导兼任，工作人员由法院和行政机关工作人员联合组成。执行室名义上仍是法院派驻行政机关的机构，执行公告、裁定等均署法院的名。执行案件时，行政机关负责装备等后勤工作并由行政机关派驻执行室的执行联络员协助执行。执行室实际上成为法院和行政机关的联合执行机构。截至1994年8月，该省130个县（区）设立了此类执行室。,（二）行政监控,1、行政监控的含义 （1）行政监控指向的是行政执行过程与行政行为 （2）行政监控包括行政控制与行政监督,2、行政监控的原则,（1）依法监控 （2）发扬民主,3、行政监控的方式,（1）工作指导：包括命令、要求、指示建议 （2）绩效评估 （3）报告汇报制度 （4）审批制度 （5）预决算与审计制度 （6）考察、调查 （7）咨询、询问制度 （8）申诉与控告制度,（三）我国的几种行政监督制度,1、行政复议救济监督 行政复议的概念：行政复议是指公民、法人或者其他组织(管理相对人)，认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理 申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。它不仅是行政机关内部上级对下级进行监督的重要方式，而且是一种对管理相对人合法权益提供保障的行政救济方法。,行政复议的范围： （1）凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议；不能提起行政诉讼的行政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。 （2）我国行政复议法在明确规定了哪些行政行为可以申请复议的同时，又对不能依照复议法申请复议的四类行政行为作了规定。它们是：国务院制定的行政法规和其他规范性法律文件、规章；行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定；行政机关对民事纠 纷作出的仲裁、调解或者处理；以及国防、外交等国家行为。,行政复议的审查内容和依据 行政复议的审查内容主要指对被申请复议的具体行政行为进行审查的内容。重点是程序审和实体审两个方面。 行政复议审查的依据，是指法律根据和如何适用法律的规定。 行政复议救济监督与行政诉讼救济监督的关系 行政复议与行政诉讼是我国解决行政争议不可缺少的两种法律性质不同的救济监督制度。但作为同是行政救济监督的手段或途径，两者也存在着一定联系。在某种意义上说，行政复议救济是行政诉讼救济的基础和前提，行政诉讼救济是行政复议救济的监督和保障。综观我国法律、法规的规定，两者的关系可归纳为选择模式、复议前置模式和特例模式三种。,2、行政诉讼救济监督 行政诉讼的概念： 广义行政诉讼是指凡有受理行政诉讼权力的行政机关和司法机关，按法定程序受理解决行政争议的活动。 狭义的行政诉讼仅指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，按司法程序审理和解决行政争议的活动。,行政机关与行政诉讼 行政诉讼法是保证人民当家作主的法。行政机关对待行政诉讼必须解决两个关键问题：一是行政机关在行政诉讼中的法律地位；二是行政机关对待行政诉讼的正确态度。 第一，行政机关在行政诉讼中的法律地位。根据行政诉讼制度的性质、行政诉讼法立法宗旨和第2条、第11条规定的精神，被诉行政机关在诉讼中处于被告的法律地位。 (1)行政机关从执法者到被告地位的变换，是由被管理人认为行政机关在执法阶段的行政行为侵犯了其合法权益而提起行政诉讼引起的。 (2)行政诉讼制度是基于行政法的不平等而存在的。 第二， 行政机关及其工作人员对待行政诉讼的正确态度。为使行政诉在我国正常、平稳地发展，行政机关及其工作人员应当端正态度，提高认识。 (1)理解我国行政诉讼制度宗旨的全部内容。 (2)摆正人民与“公仆”的关系。 (3)尊重审判机关的独立审判权，维护人民法院的合法裁判。,3、行政赔偿救济监督 行政赔偿责任概念：行政赔偿责任的概念。行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权、执行公务过程中，因违法或不当侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，所应承担的赔偿责任。我国行政赔偿责任制度的主要法律依据是宪法和国家赔偿法。,行政赔偿基本特点是： (1)行政赔偿责任是基于行政行为违法或不当侵权的原因而产生，违法或不当侵权行为的主体是行政机关或法律授权的、受行政机关委托行使行政管理职权的其他组织及其工作人员。 (2)违法或不当侵权损害必须是行政机关及其工作人员在行使职权和执行公务过程中发生。行政机关的行为与其职权无关或工作人员的非公务行为给管理相对人造成损害，不发生行政赔偿问题。 (3)行政赔偿责任主要是一种财产责任，其责任形式是赔偿，如返还财产、恢复原状或金钱赔偿等。 (4)行政违法侵权主体与直接赔偿责任主体相分离。行政工作人员违法侵权造成损害，其赔偿责任都由该行政工作人员所属行政机关来承担。但行政机关对有故意或重大过失的工作人员保留求偿权(索赔已经赔偿的费用)。 (5)行政赔偿责任与另外两种行政责任(处罚、处分责任)不同的一个显著特点是，除单独就损害赔偿提出请求适用行政程序外，还可以适用司法程序。,建立行政赔偿责任制度的意义 （1）建立和完善行政赔偿责任制度，是强化国家对人民的责任的一项重要的法律制度，有利于维护和巩固人民是国家的主人的最高法律地位，确保国家人民民主专政的性质和社会主义的根本制度。 （2）建立和完善行政赔偿责任制度，使人民的合法权益得到法律和现实的保障，充分体现了人民政府真正对人民负责，有助于加强政府的公信力，从而赢得广大人民的支持和拥护。 （3）建立和完善行政赔偿责任制度，增强行政机关及其工作人员的法制意识，有利于贯彻落实依法治国方针，提高依法行政的自觉性，促进行政管理法制化、科学化。确保政府管理体制的转变，强化政府在社会主义市场经济条件下的宏观管理职能。 （4）建立和完善行政赔偿责任制度，加快社会主义民主和法制建设进程，有利于加强制度防范和管理监督机制，防止违法行政，避免滥用职权，消除失职、渎职，克服官僚主义，搞好廉政建设，防止和反对腐败，树立行政机关及其工作人员守法、公正、廉洁的形象。 （5）建立和完善行政赔偿责任制度，国家责任增强，行政机关及行政工作人员责任减轻，有利于行政机关及行政人员摆脱沉重的政治负担和经济负担，充分调动和发挥行政机关及其工作人员的积极性和创造性，提高行政效率，实现国家行政管理目标。,第八章 行政改革与发展,一、西方国家行政改革的背景,1、政府管理的低效率 2、严重的财政赤字 3、民权运动高涨,二、西方国家行政改革的指导理论,1、小政府理论。弗理德曼、哈耶克为代表。主张市场经济有可能失败，但政府干预一定失败。因此，政府的功能必须是有限的。市场经济能承担的功能，政府权威就不要承担；市场经济实在不能承担的任务才由政府权威来承担。政府的职责范围必须是有限度的。,2、放松规制理论,代表人物是詹姆斯威尔逊。他认为政府官僚是可以信赖的；外部环境对政治官僚组织强加的规则过多，是官僚组织效率低下的主要原因；主张外部规制与内部自主权之间达到一定的平衡。,3、重塑政府理论或企业家政府理论,以奥斯本、盖布勒为代表。主张运用企业精神再造政府，使政府成为社区拥有的政府、竞争性的政府、使命感的政府、结果导向的政府、顾客导向的政府、有事业性的政府、有预见的政府、分权的政府、市场导向的政府。,4、新公共管理理论,以胡得、胡荷为代表。主张将私人企业的管理方法引入到政府管理之中；政府管理应该引进市场机制和竞争机制。,三、西方行政改革的主要内容,西方国家行政改革的具体内容，从大的方面来说，包括：政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化。 （1）政府职能的市场化。包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。 （2）政府行为的法治化。主要是解决法律管制过分，解除过分的法律管制，从过分的法制回归法治的进程。 （3）政府决策的民主化。主要表现在在传统普选制度、政党政治和利益集团政治的基础上实现政府行政日益公开化、提高政府公共政策对公民需求的回应性等。 （4）政府权力的多中心化。主要表现为决策与执行分离，提高地方自治水平、还权于社区等。,具体内容包括：,（1）以市场化为改革取向，推行政府公共服务输出市场化，在政府公共管理和公共部门中引入竞争与市场机制； （2）减少政府职能，将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用； （3）减少政府对市场的干预，放松政府对社会、市场的管制，简化政府管理的行政流程； （4）优化政府组织结构，放松规制，裁减机构与人员，削减财政开支，实行小政府模式和提高政府管理的有效性； （5）将政府的决策与执行功能分离，加强对政府的绩效评估与绩效管理，树立服务意识； （6）运用现代科学技术来实现政府公共功能目标，建设管理信息系统，推行电子政务和政府在线服务，提高政府管理透明度。,总结 西方国家行政改革要在二个方面:,第一，政府职能的优化 第二，公共服务市场化,对于市场化管理的认识,市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，其内容实质就是将市场机制引入到政府公共管理之中，即在政府行政机关内部形成若干自主性强的工作单元，创造一种竞争性环境，激发公务员的潜能，提高效率。市场化管理的内容： 1、政府行政机关内部管理的市场化 在政府行政机关内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位，实现项目管理制。这样，放松了传统的规制管理，下级政府和工作人员的自由裁量权增加了，政府行政机关的内部管理从过程导向的管理转向了结果导向的管理。其特点是：（1）责任明确；（2）结果导向；（3）合同约束；（4）用户至上。,2、政府行政机关内部人事制度市场化,适应信息社会的需求，建立灵活、高效、富有竞争力的用人机制。具体包括： （1）实行合同雇佣制。有助于政府对不确定的环境作出灵活、快捷的反映，摆脱传统的公务员终身制的束缚，根据工作需要随时增加或减少人员； （2）淡化职位分类。实行自由流动，达到人力资源的最优配置，造就通才； （3）简化管理规则，将公务员的录用、晋升等方面的管理权限逐渐转移到各级业务部门手中； （4）改革工资制度，推行绩效工资制。,3、政府行政机关自我服务的市场化,在政府行政机关内部的自我服务活动中引入市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。在内部的自我服务功能上，政府不一定都要自己直接经营，而是可以设立特殊的市场，花钱为自己购买服务，采用竞争性的、公开的市场招标形式，并进行宏观管理。,4、当代西方国家行政改革的基本趋势,第一，缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能 为减轻政府负担，缩小政府行政管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，普遍采取如下改革措施： （1）国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。 （2）公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。 （3）政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保证其业务目标的实现。 （4）西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用。,第二，注重调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力 中央与地方关系是当代行政改革的重要内容之一。70年代以来，这方面的改革呈分权和集权两种趋势，但以地方分权为主流。需要特别指出的是，在当代西方各国的分权与放权的改革中，各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强中央的宏观调控。,第三，精简机构，改革传统科层组织制度 传统的科层组织制度是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、健全的层级节制体系和规章制度为特征的。随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。 第四，注重公务员制度的改革和完善，加强公务员定员管理 英国1968年的富尔顿报告反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。富尔顿报告对其他各国公务员制度的改革产生了深远的影响。在西方各国的公务员制度改革中，还普遍采取了紧缩编制、精简冗员的做法。其中，日本政府在加强公务员的定员管理、削弱公务员人数方面的做法很值得借鉴。,第五，简化行政工作程序，改进行政管理方式方法 西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法： (1)缩小行政许可事项的管理范围； (2)下放行政许可权限； (3)废除失效的、过时的条例； (4)合并重复的行政许可程序和行政许可制度； (5)简化申报程序和行政许可手续等。,四、西方国家行政改革对我国的启示,（一）明确政府公共管理目标 1、合理配置政府职能 2、适度控制政府规模 3、优化行政业务流程,（二）创新政府管理,1、创新观念 2、创新管理模式 3、创新服务,（三）对西方国家行政改革认识的误区,1、盲目提出和实施政府职能社会化、公共服务民营化问题；把掌舵与划桨对立起来。 2、在建立服务型政府的过程中，将管理与服务对立。 3、在强调依法行政时，只强调了政府行政组织依法对社会的管理，忽视了政府行政组织自身的法制建设，忽视了自身的依法管理；重视了法是政府行政组织用来管理社会的手段，但忽视社会公众运用法对行政权力行使的制约，忽视了法对政府自身行为的规范。 4、过分强调有限政府、小政府，忽视了有效政府的建立。,思考题,1、如何认识和明确市场化管理条件下政府的地位与作用？ 2、在从“重管理型”的政府管理模式走向“服务型”的政府管理模式过程中，所发生的重大变化是什么？,（四）当代中国行政改革 1、当代中国行政改革的背景 (1)社会主义市场经济体制的逐步建立要求行政组织进行相应改革； (2)民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间； (3)传统的行政组织体制，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织改革提供了社会动力； (4)国外行政改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴； (5)知识经济时代的到来，给我国的行政组织改革带来了机遇和挑战。,2、中国行政改革的主要内容 (1)理顺政府与其他组织的职能关系。包括理顺政府与人民代表大会的职能关系；理顺政府与执政党的职能关系；理顺政府与企业的职能关系；理顺与社会事业单位的职能关系；理顺政府与社会团体组织的职能关系。 (2)理顺政府部门内部职能关系。包括理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系；理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门关系。,(3)政府职能转变。我国政府职能的转变是随着改革的发展而不断深入的。在改革之前乃至改革之初，我们在进行行政改革时，只注重了机构改革，没有认识到职能转变对机构改革的决定作用。在几次改革之后，人们认识到是职能的扩张导致了机构的膨胀，机构改革必须与职能转变联系起来，而职能转变的关键是政企分开、政府不再对企业进行微观管理。没有这个职能的转变，机构改革不可能取得成功，也不可能建立起真正的符合社会发展要求的行政管理体制。因此，从1988年起，我国就提出机构改革要以转变政府职能为中心的新思路。1993年，党中央、国务院正式提出机构改革的目标是建立适应社会主义市场经济体制的行政组织体制，并将适应社会主义市场经济体制的政府职能初步界定为“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”。1998年国务院机构改革方案又进一步提出政府职能转变的三个努力方向。即宏观调控、社会管理和公共服务，从而更加明确了政府如何适应社会主义市场经济体制的要求。,(4)行政组织机构的改革。1982年的国务院机构改革：主要是改革国务院领导体制；精简机构；精干领导班子；废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部退休离休制度；紧缩编制、轮训干部。1988年的国务院机构改革：主要是转变职能；下放权力；调整机构；精简人员；搞好配套改革。1993年的国务院机构改革：这次改革的指导思想是把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。199