行政学原理大纲(ppt72页)

导 论教学目的与要求 通过本章学习，了解管理和管理学的基本知识，理解行政学的产生社会历史背景，行政学发展不同阶段具有典型代表性的理论，以及行政学的研究内容与学习目的，从而为学习本门课程打下基础。基本教学内容第一节 管理和管理学概述1.1什么是管理管理是同人类历史的发展密切相关的。管理第一次同科学发生联系，就对社会经济组织的层次结构加以变革，产生了传统管理方式根本无法比拟的巨大功能。现代管理已是当今文明社会的三鼎足（科技、教育、管理）之一。 管理，算不算科学？管理。是不是生产力？管理的效能究竟是怎样体现的？这是人们长期争论的议题。第二次世界大战结束后，欧洲曾进行过这样的一次讨论：欧洲的科学技术不比美国落后，为什么经济却落后于美国？英国获得诺贝尔奖金的科学家数量并不少，为什么英国的科学在促进本国社会经济发展方面的作用却大大落后于美国？英国政府一个委员会经过两年的调查，发表了工程技术我们的未来这一长达160页的报告，结论是：在管理上，英国乃至欧洲同美国存在着差距。课堂提问：管理为什么会有这么大的作用？ 1.1.1 管理是一门科学管理在特定的动态系统中能以其必然的规律性对社会劳动、生产能力起放大的作用。作为一门综合性的知识体系，管理在社会这样一个复杂的大系统内可以起到“中枢”协调作用。这就像无数个个体劳动的小系统构成大系统那样，管理就是联系这些小系统并使它产生巨大效能的纽带。例如：现代社会化大生产是由许多个人在流水线上共同活动才能生产出产品，如果不通过管理的有效指挥、组织、协调，许多人各行其是，或者政出多门，就不可能生产出优质产品，也就不可能对社会生产能力起放大作用。所以，管理虽然看起来不能直接生产出知识产品或物质产品，但是，它在生产过程中却可以使劳动生产力放大几倍甚至几十倍，产生“科学奇观”。1.1.2 管理是一种生产力生产力的概念是由许多因素组成的。生产力的传统说法是三因素，即劳动力、劳动工具和劳动对象。新的生产力的概念，还包括能源设施、科技、信息、教育和管理。大生产、大经济不仅仅表现在生产群体，而且表现为管理过程中生产群体的分工协作和智力的有效发挥，体现在管理过程中生产群体的整体效能。同样的技术条件，但是由于管理水平的不同，最终的生产效率和结果也会有很大不同。例如：美国佐治亚州亚特兰大市一个电子机械厂，在场内附设了一个拥有35名工人的装配半导体配电盘车间，在日本东京也设了一个同样的车间，车间人数、装配线、技术完全相同，唯一不同的是东京车间是按照日本的管理方式管理，结果单位时间的产量比在美国提高了15。为什么同样的生产条件、同样的一些人员组合，在不同管理者和管理方式的组织、指挥下，可以产生两者截然不同的结果呢？很显然，这主要是管理的水平不同、管理的方式不同、管理的思想不同所致。因此，管理作为一种生产力可以解决技术上无法解决的问题，甚至超越其他具体科学而显示它的威力。没有科学的管理，就不可能有现代社会经济的一切重大成就，对于企业来说也就不能发挥出技术、装备和人才的优势，取得重大的经济社会效益。那么，什么是管理呢？所谓管理，就是有效利用人力、物力、财力等各种资源，通过运用计划、组织和控制等方法来完成一定的组织目标的过程。作为社会劳动过程中的“特殊职能”，管理工作主要包括确定方向、制定计划、健全机构、组织力量、指挥决策、追踪变化、调节关系、控制反馈等八个环节。归纳起来，可以分为计划、组织和控制三种职能。管理与科学技术一起已成为推动现代经济高速发展的两个车轮。翻开各国的经济发展史，可以看出，如果没有成功的管理作为基础，要想取得经济的发展是不可能的。例如：如果没有成功的管理作为基础，英国要达到19世纪的工业进步，成为第一个完成工业革命的资本主义国家是不可想象的。美国从建国至今200余年，大公司创业不过百年，产业革命比英国落后半个世纪，但到了20世纪初期，美国很快取代了19世纪号称“世界工厂”的大英帝国，其中一个重要原因是管理科学发达及其在实际中的有效应用。日本人把管理比作“软件”，强调管理是一门科学，认为没有先进的管理方法，就没有经济的高速发展，他们把人们能力的开发、管理技能的发展，看成是当代最迫切的问题。所以，日本人把日本20世纪50年度经济落后的原因归结为：与其说是技术落后，不如说是管理落后，他们把管理科学的普及与应用作为日本民族生死存亡的重要手段，励精图治，振兴经济。1.2 什么是管理学管理学是一门研究管理本身以及采用先进科学技术对管理工作进行综合研究的科学。管理学是人类长期进行社会生产实践，对社会生产过程的活动进行组织、指挥、监督和协调的理论总结。它作为一门综合研究的知识体系，根据社会组织结构内在的规律，考虑到人在管理活动中心的活跃地位，揭示了管理在社会生产过程中的重要功能，得出了现代管理的最优理论和方法。管理学的特征： （1）管理学是一门自然科学和社会科学互相渗透的交叉学科。它综合运用各学科的知识成就，从事于管理内容的研究和处理，承担着从理论上研究管理本身的发展规律和经济生产的关系的任务。 （2）它是一门影响领导者的科学，与各层次各部门的决策者有密切的关系。它为决策者提供判定管理决策优劣的理论根据和方法，它运用的知识体系体现了各类知识人才的集合。第二节 行政学的产生与发展2.1行政学在西方的产生行政作为一种管理活动由来已久，在概念上“行政”又称“行政管理”，它是英文“Public Administration”一词的汉译，传统上亦称“公共行政”或“公共行政管理”。 作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政管理如同其他社会管理一样，具有十分悠久的历史，无论是在东方国家，还是在西方世界，自古都不乏行政管理的思想。例如，古代中国的贞观政要（唐代吴兢）、资治通鉴（宋代司马光）；古希腊柏拉图的理想国、亚里士多德的政治学，近代英国政治思想家洛克的政府论和法国启蒙思想家孟德斯鸠的论法的精神和卢梭的社会契约论等著作中，都蕴含着十分丰富的行政管理思想。但是，这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而尚未成为一种专门的学科。行政管理成为一门独立的学科，是19世纪末20世纪初的事情。 行政学产生的社会历史背景（1）行政管理实践发展的要求 在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此相适应，国家事务和社会公共事务都不太复杂，行政管理还不可能成为一门独立的学科。即使是到了资本主义发展的初期，各国普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，政府职能十分有限行政管理也尚缺乏作为一门独立学科产生的必要条件。但是，随着资本主义由自由竞争向垄断过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。在这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务越来越繁重，而且社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。为了解决这些矛盾和问题，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。据有关资料统计，在1866年到1914年期间，美国联邦政府用于行政管理的费用支出约从4100万美元增长为1.7亿美元，即增加了3倍；联邦政府各行政管理部门的职工总数，1971年约为5.4万人，到1914年增加到48.3万人左右。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，行政学应运而生。（2）科学管理运动的兴起19世纪末，在以美国为代表的资本主义发达国家，工业的进一步迅速发展面临着一系列新的矛盾和问题。例如：资本积累的惊人增长与管理利用巨量自己的陈旧方式不相适应；生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷入混乱。这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。这一时代，在管理理论研究方面最著名的人物是美国的泰勒（泰罗）。泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂企业推行“科学管理”。包括实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额。泰勒所倡导的科学管理理论最终形成了一场对美国乃至整个西欧工商企业管理界均具有重要影响的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业而提出的，但它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些行政学家便开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。以美国为代表的许多西方国家的政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理，精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。因此，西方行政学的出现，与西方科学管理运动密切相关，在某种意义上甚至可以说，正是科学管理运动的兴起才促成了西方行政学的形成和兴盛。（3）相关学科的理论发展西方近代史上的政治学，君主制时代德、奥两国的官房学以及资产阶级革命以后形成的行政法学，是西方行政学的理论渊源。尤其是政治学，它是行政学的直接理论基础。人们常把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即行政学之树源之于行政学之根；行政学之果结之于政治学之花。从学科发展历史来看，行政学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。在行政学产生以前，其有关内容就包括在政治学之中。作为一门独立的学科，行政学正是在上述深刻的社会历史背景下于19世纪末20世纪初首先在美国产生，然后迅速扩及到西方各国。行政学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗威尔逊于1887年在政治学季刊上发表的行政学研究一文。在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究。2.2 行政学在西方的发展2.2.1 行政学在西方的初创作为一门独立的学科，行政学起源于19世纪末20世纪初。它是在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上，经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等工商企业管理理论的推波助澜，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的。（1） 政治与行政二分法行政作为一种管理活动人们早已司空见惯，但是，行政作为一个科学范畴提出并受到人们的关注，则得益于在国家活动领域中将政治与行政做出区分 ，由此导致公共行政概念的出现。对政治与行政的区分做出重要贡献的是威尔逊和古德诺。威尔逊的著名论文行政之研究（1887）和古德诺的名著政治与行政（1900）中提出的政治与行政二分法观点，被公认为开创了行政学的传统。威尔逊和古德诺在对政治与行政加以区分中指出了行政活动的特征，表述了行政概念的基本含义。威尔逊认为，与制定法律的组织、程序、过程相关的政治领域属于“国家意志的表达”，主要关注“重大而带普遍性的事项”，与执行法律政策的机构、程序、过程相关的行政领域则属与“国家意志的执行”，它主要是“国家在个别和细微事项方面的活动。”古德诺的表述是，“政治是国家意志的体现，行政是国家意志的执行”；政治在决定政策，行政在执行政策”；行政是“政府官员推行政府功能的活动。”（2）韦伯的官僚制行政组织理论德国著名社会学家马克斯韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。在马克斯韦伯看来，官僚制是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。官僚制具有如下基本特征： 合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。 层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。 依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事。 形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。 组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。 合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。 官僚制作为行政组织的一种“经典组织范式”在管理机构得到了广泛的推行。然而进入21世纪以来，伴随着新公共管理运动的兴起，官僚制面临着极大的挑战，主要集中在如下几个方面： 过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。 过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应付多样化的社会需求。 过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题。 过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。（3）泰勒的科学管理理论（4）法约尔的一般管理理论法国的亨利法约尔在1908年就提出了一般行政管理的原则，首创经营管理理论。1916年，他出版了工业管理和一般管理一书，第一个提出了“管理的要素”并论述了经营的六种职能活动，即技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动。对管理活动，又提出“计划、组织、指挥、协调、控制”五种因素。在对这些因素进行详细论述后，他提出了十四条管理原则，作为管理教育的内容和管理企业的指导方针（5）怀特的理论框架1926年，美国学者怀特的行政学导论出版，该书全面反映了传统时期行政学的理论观点。怀特指出，“行政管理是在完成国家的各个目标过程中对人与物的管理”，他把公共行政的目标明确表述为：“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效的利用良好的行政所追求的是：消除浪费、保护材料和资源、迅速而圆满地完成公众的目标。”怀特所关注的是影响行政效率的组织、人事、财务及法规，因此行政组织、人事行政、财务行政和行政法规构成了怀特行政学理论体系的基本内容。怀特把效率作为行政学追求的目标，除了受到泰勒、韦伯效率理论的启示外，也反映了当时政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾。怀特所关注的是影响行政效率的组织、人事、财务及法规，因此行政组织、人事行政、财务行政和行政法规构成了怀特行政学理论体系的基本内容。怀特把效率作为行政学追求的目标，除了受到泰勒、韦伯效率理论的启示外，也反映了当时政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾。2.2.2 行政学在西方的演进 以政治与行政二分法为前提，以效率目标为基本点建立的行政学理论，既反映了传统时期行政学的理论贡献，但又带有那个时期不可避免的缺陷：它将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对行政过程的影响；它用封闭、静态的研究方法研究组织结构，忽视了组织与环境的关系；它过分推崇效率原则而忽视了行政活动中公平、公正的最高价值取向。美国学者文森特奥斯特罗姆在他具有影响的美国公共行政的思想危机一书中，将传统行政学思想称之为威尔逊韦伯范式，并指出其基本特征是：“单一权力中心”，“层级（等级）结构”、 “政治与行政的严格分离”。随着社会变迁和行政学的进一步发展，威尔逊韦伯范式的弊端逐步暴露出来，受到越来越多的批评以至激烈抨击，到20世纪60年代后，威尔逊韦伯范式逐步为一种新的范式“民主行政范式”所取代。2.2.3 行政学在西方的深化20世纪60年代后的行政学摆脱了长期以来对政治科学的过分依赖，由纯粹理论研究转向应用研究，许多相关学科的理论方法和研究成果纷纷被引入到公共行政学的研究，不仅衍生出了诸如行政生态学、比较公共行政学、政策科学以及新公共行政学等公共行政学的新兴分支学科和理论流派，而且使公共行政学在研究视野和研究内容上均得到了进一步的深化，进而成为一门融多学科的理论与方法于一体的综合性学科。 新公共行政学 新公共行政学也称为新公共行政运动，主要是针对传统行政学的理论而提出的。新公共行政学对政治与行政二分表达了强烈的不满，认为传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的，从而将行政研究局限在一个非常狭隘的领域内。行政研究只关注诸如预算、人事、组织以及大量其他中性问题，强调以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，却很少重视政策制定和政策分析等研究，使公共行政远离社会危机处理的需要。基于此，新公共行政学提出了研究公共行政领域的一种全新的视角。其基本思想是，以社会公平作为核心的价值，建构一种入世的、改革的、具有广泛民主的新行政学。新公共行政学的理论主张对于行政学的发展有着重要影响，尤其是关于公共行政的价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政的中心议题。2.2.4 行政学在西方的拓展 进入20世纪八九十年代以来，随着西方国家政府再造运动的兴起和公民社会的不断发育，西方公共行政管理出现了一些新的发展特点：一方面，在新管理主义思潮的影响下，许多在工商企业管理领域行之有效的新管理理论与方法又一次被引入公共行政管理领域；而另一方面，在新一波的民主政治思潮的推动下，出现了一些更加关注公共行政管理的公共本质、更加强调公民参与的新型公共行政管理理论。 新公共管理运动 20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。 这场20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念 。新公共管理运动出现的原因 第一，“新公共管理运动”是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都要许愿，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。20世纪70年代出现石油危机，西方经济不景气。人们不情愿继续纳“重税”。一方面是“投入要大”，另方面是“征税困难”，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。 第二，“新公共管理运动”是西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个“信任赤字”迫使西方政府开展“新公共管理运动”。 第三，“新公共管理运动”是被理论危机逼出来的。原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的“政治-行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。 第四，“新公共管理运动”是被科技革命逼出来的。这主要是指电脑的普及，以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是“一杆子到底”了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知道。 第五，“新公共管理运动”是被经济全球化逼出来的。经济全球化对参与的国家来讲，是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。 第六，“新公共管理运动”是被公共管理的对象逼出来的。公共管理的对象是现代人。现代人是地球人，现代人是被网络一网打尽的网民。做好这种人都很难，管理好、服务好这种人更不容易。怎么办？仍然是要改革、改造、改进公共管理。新公共管理运动的内容1、政府角色定位。 新公共管理倾向于把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离的体制。为了实现两者分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。 2、专业化管理。 新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。 3、企业管理方法的引入。 基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。 4、绩效管理。 绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。 5、产出控制。 用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种资源。 6、竞争引入。 新公共管理主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。 7、以顾客为中心。 新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共组织应以“顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。2.3 行政学在中国的勃兴行政学于20世纪80年代初在我国恢复研究以来，在20多年间得到了很大的发展。学术界根据我国行政学科本身发展和社会进步的需要，在行政理论和行政发展方面进行了广泛研究。其现状如下： （1）业已建立起行政学的体系架构。 （2）行政学理论研究有了较大的进展。（3）应用行政学得到了较大的发展。我国行政学的恢复研究可以说与行政改革同时起步，这样就为我国行政学的研究提供了广阔的发展空间和充分的研究素材。因此，我国的行政学从恢复研究开始，就没有局限于理论层面，而是紧扣行政改革的实际，力图为我国的行政改革和行政发展实践提供理论指导。（4）分支行政学在不断开拓。行政学研究已开始向专题方向发展，开拓了一些新的研究领域，建立了一些新的分支科目，如行政组织学、领导科学、政策科学、行政监督学以及财务行政学、教育行政学、市政学等，促使本来应用性强的行政学在具体行政管理领域与现实的联系更为直接、更为密切。 （5）突破单一的运用理论方法来研究行政学的局限，不断引进和使用新的研究方法和技术，例如使用比较法、案例法、定量分析等方法，对行政学理论与行政管理实践进行研究，使行政学理论的技术含量得以增加，理论对现实的解释力明显增强。 中国行政从发展过程看，目前正处在一个从传统走向现代、行政与政治开始相对分离，“人治”逐步让位于“法治”、行政主体自身管理尚需规范化和法制化的过程。第三节 行政学的研究内容与学习目的3.1 行政学的研究对象和研究内容行政活动是政府管理公共事务的一种“国家的组织活动”。行政学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系。它是研究国家行政系统对国家事务、社会公共事务及自身事务进行有效管理的规律的科学。 行政学的研究主要包括以下方面： （1）行政学史。研究行政学学科的发展历史，了解行政学的起源、形成、发展和改革的全过程，从中总结规律以借古鉴今。 （2）行政环境。凡是对行政系统发生作用，并为行政系统的反作用所影响的条件和因素，都属于行政环境的范畴。（3）行政职能。即行政机关在管理活动中的基本职责和作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用等问题。 （4）行政组织。研究行政组织的结构，有效组织的设计原则，组织中的职位设置，组织中的信息传递及组织系统。行政组织的完善与否在行政管理中占重要地位，是影响行政效率的重要因素。研究行政组织对我国领导体制和行政机构改革具有重要指导意义。 （5）行政领导。研究现代行政领导职能、程序、类型、方法、艺术和行政领导者的素质，是实现行政管理目标的关键。（6）行政决策。决策是当代管理科学的一项重要内容，也是现代行政管理的基本功能。决策贯穿在行政管理全过程中。行政学研究的内容之一，就是研究决策的程序、方法、途径、手段和决策者的素质要求。 （7）行政法制。是指在行政管理中运用的行政法律规范。传统的行政学很重视行政法的研究。 （8）机关行政。研究如何提高机关工作效率，如何科学地管理机关行政事务，包括机关公文处理、档案管理、生活事务管理等。机关是行政管理机构的实体，也是行政管理的主体。行政机关自身建设和管理如何，能否发挥它应有的功能和效率，对整个行政管理具有重要意义。（9）人事行政。研究人事行政的一般原理，包括人事管理的目的、任务、原则、制度，研究行政人员的任用、选拔、调配、流动、培训、奖惩、工资、退休等内容。 （10）财务行政。研究国家收入、支出的调整与控制的一般原理。行政管理离不开钱，财务构成行政管理的一个不可缺少的要素。财务行政研究主要内容就是预算、会计、决算和审计。 （11）行政方法。研究行政管理过程中采取的带有技术性的措施和手段。特别是现代行政管理学不断引进一些新的科学管理方法，例如控制论、系统论、信息论、运筹学、数理统计等等。（12）行政心理。是研究行政管理中具体的社会心理现象及其制定政策的关系。 （13）行政信息。信息在行政管理中至关重要。要研究行政管理与信息的关系、行政信息管理及其机构设置、行政信息管理的内容和过程、信息管理人员的素质和培养。 （14）行政监督。监督各级行政机构和工作人员遵纪守法，严格履行职责，维护国家的法律和人们的权利，这是行政管理的又一重要主题。因此，必须研究行政监督的性质和作用，行政监督的形成、内容和机构等内容。（15）行政改革。实践证明，行政体制改革是经济体制改革的保证，不改革目前那些落后的行政管理体制和管理方式，经济改革将很难深入进行。 （16）行政效率。这是行政学研究的出发点和归宿点。要讨论行政效率的涵义，寻找提高行政效率的途径和衡量行政效率的方法。3.2 学习和研究行政学的目的第一，促进行政管理的现代化。 （1）科学化。掌握行政管理的基本规律，在行政活动中按照科学的原则、规律办事，并能够运用现代科技成果。 （2）制度化。政府行政机关和公务员在执行公务时，必须以一定的法令规章为依据，合法行使自己的职权。 （3）民主化。民主化是现代国家的一个重要特征。行政民主也是政府管理追求的目标之一。行政民主主要包括：公务员有较高的民主素质，全心全意为人们服务；行政领导具有民主作风，能够听取和容忍不同的意见。在决策过程中，实行民主决策，不独断专行，意气用事；在权力分配上能够充分授权，使每个人都享有一定的自主权。 （4）专业化。现代行政管理涉及面广，性质复杂，影响广泛，行政人员必须具有行政管理方面的专业知识才能胜任工作。 （5）效率性。现代化的政府必须是有效率的政府，它不仅能够对公众需求做出快速反应，还有能力以便捷有效的手段解决问题，完成各项工作任务。 第二，培养行政人才。第三，促进行政的公平与正义。 传统行政学局限于将行政效率作为追求的目标，忽略了对社会中公共利益的关注。行政活动的基础是客观存在着的公共利益，管理过程是不断维护公共利益的过程，行政活动的目标是实现公共利益。行政学将其追求的目标放在公共利益上，探索如何公正、有效地实现公共利益，为行政管理活动提供了基本的方向。思考题1、什么是管理？管理与行政的关系是怎样的？2、行政学产生的社会历史背景是怎样的？3、政治与行政二分法理论的主要观点是什么？4、韦伯官僚制理论的主要观点是什么？5、新公共行政学的理论主张有哪些？6、新公共管理运动的主要内容是什么？7、行政学在西方的发展经历了哪几个阶段？8、行政学在中国的研究现状是怎么样的？9、行政学的研究内容有哪些？10、学习和研究行政学的目的主要是什么？第一章 行政概念论教学目的与要求 通过本章学习，从不同角度了解人们对行政概念的不同定义，深刻理解行政概念的准确内涵。在明确行政概念定义的基础上，准确辨析行政与政治、行政与私营管理以及行政、立法和司法行为之间的区别与联系。基本教学内容第一节 行政的概念阐释1.1 古代中西方不同的行政理念（1）中国古代的行政理念 在古代中国文献中，“行政”一词的基本含义就是管理国家事务，统治天下。其中是，“行”是行使、管理、实施的意思，“政”则是指国家政务。 古代中国的行政理念其实是一种混沌的政府管理理念，其中包含了古代中国政府的一切统治职能，现代意义的立法、司法与行政职能都囊括其中。 （2）西方古代的行政理念 古代西方的行政理念只与政府诸多活动中的一种也就是行政机能相对应，意指国家事务中各种政策法令的具体管理与执行活动。1.2 近、现代的几种典型界定（1）从政治体制中的权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中特定类型的权力行政权力的运行活动。这是一种狭义的行政概念（活动主体、活动形式） 弊端：与各国行政管理实际不符（2）从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能 这是基于政治行政二分法理论的行政概念。 弊端：政治与行政的功能分立假设缺乏与国家功能的直接承担者也就是各种国家机构的直接对应性。实践中没有一个机构只是单纯地行使执行功能。这就是使得二分法成为一种纯粹的理论假设，在实践中找不到对应当行政管理主体。（3）从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用”这是基于管理主义的一种行政概念。 特点：强调行政的管理特性，技术性，以效率为直接目标 弊端：忽视了行政的主体特性，忽视了民主宪政的基本价值（4）从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种 特点：强调行政的政治属性，认为行政就是一种特殊的政治权力行政权力的运行活动。 行政应以社会公平为其核心目标与理论根基，管理层面的问题退居次席。（5）从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称 这一视角的行政观其实是对各国行政实践进行现实主义理论抽象的结果。它是一种有关行政概念的综合理解。其特点是： 行政的价值取向是多元的，应该是政治价值与管理价值取向的综合。 行政的主体主要是国家行政机关。 行政活动的范围包括国家事务、社会公共事务和国家行政机关内部事务。1.3 本课程采用的行政概念行政，或曰行政管理，就是国家行政机关及其工作人员为了实现各种行政目标与价值追求，依法应该或实际展开的各种职务行为的总和，它主要包括行政机关及其工作人员有关国家事务、社会公共事务与行政机关内部事务的管理与服务行为。第二节 行政的界限2.1 行政与政治 行政与政治都是重要的社会行为与现象。关于二者之间的关系，在行政理论发展不同阶段，有着种种不同的看法。总体看来，可以把这些观点分为两类，分别就是管理主义的政治行政关系观和宪政主义的政治行政关系观。（1）管理主义的政治行政关系观 政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。（2）宪政主义的政治行政关系观 宪政主义是近代以来西方人文社会学界一种基本的人文精神与政治意识形态，其基本理念包括天赋人权、人民主权、代议民主制、分权制衡的国家权力体制等核心制度主张。 行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现。 否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式。（3）行政与政治的关系 行政作为一种国家行为，总是为统治阶级的根本利益服务，即行政是为政治统治服务的，从属于政治。从总体上看行政是一种特定的政治行为。然而，由于行政是国家对社会事务进行的公共管理，是统治者主观意愿与客观需求相结合的产物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。 行政学脱胎与政治学，与政治学有着密切的渊源关系。政治学主义研究国家政治制度、政治结构、政治权力及其相应的原理、原则等有显著的宏观性和理论性。行政学主要研究政府对公共事务如何实施具体管理，有明显的操作性，因而是具体的、技术的、应用的研究。2.2 行政与私营管理（1）管理主义的有关观点 从早期科学主义管理理论，到西蒙的决策理论，再到新公共管理理论，它们从本质上都以良好的管理或更好的治理作为实践与理论的出发点与归宿，追求的是管理过程或结果的合乎理性。 在管理主义看来，无论是公共行政管理，还是私营企业管理，最终落脚点都是管理，都是以资源的有效配置为直接目标的一种人类理性行为。无论其最终的目的是什么，管理的实质是相同的。（2）宪政主义的有关观点 宪政主义观点认为，行政实践及其研究所追求的终极目标，并不仅仅限于效率价值，社会公平、程序正当等社会性或者宪政价值同样构成其价值追求。公共性才是行政活动的灵魂所在。 目标不同。企业是利润驱动的，所以私营管理的目标是盈利，使私营利益最大程度的实现，而就行政管理而言，其最终的目标应当是公共利益的实现。 组织文化与驱动力不同。在宪政主义观点看来，行政作为政府管理的重要领域之一，其组织文化的自然构成与组织内在驱动力应该是具有公共利益倾向的公民精神。而私营管理部门占主流的是自利倾向，其内在驱动力则在于通过商务活动获得经济利益的自利主义。 在组织对外运行机制方面不同。行政更加强调开放性。所谓开放性，它指的是组织主体与外界环境之间的互动性。政府的行政管理工作应当受到各界的广泛监督。在宪政主义者看来，开放性是行政民主性的内在要求。现代行政民主化所要求的代表性、透明性以及回应力等公共价值要求的满足与实现，都要求以一个更为开放的行政运行机制为必要前提。而私营管理相对封闭。 内部运行机制不同。宪政主义者认为，行政内部运行机制具有更强的规范化与制度化，而私营管理相对更具有弹性，主要体现为更为灵活的竞争机制的运用。 监控机制不同。行政监控机制的主要目的在于控权，是通过严格的分权制衡体制加以实现的，其核心目标不是效率。而企业内部监管的核心目标则在于绩效的最优化，要确保组织运行过程的效率化，其终极目标就是盈利。（3）行政与私营管理的区别 就行政管理与私营管理的关系而言，宪政主义者与管理主义者在认识上存在根本分歧。这主要是因为二者对行政的价值定位不同。 宪政主义者认为行政的价值体系是一个复杂的层级价值体系，作为手段性价值的行政效率仅仅构成该体系较低层次的组成部分。 管理主义者力图将行政价值追求单一化，将宪政主义者视为手段性价值的效率视为终极目标。行政与私营管理的区别是： 主体不同。 功能定位不同。私营管理的目标就是效率，其管理活动的基本价值定位就是如何实现以最小的投入获得最大的产出。但是，行政能否单一地以效率作为其直接价值目标呢？ 营利性。 开放性。行政权力的运用必须公开、透明，能够确保民众通过各种途径了解、参与行政活动过程。 规范性。行政运用的是公共权力，公共权力的运用必须受到制约和规范，否则会导致权力的滥用。因此，严格的法律规范是行政权力得以有效运行的基础。相对于公共行政而言，私营管理更具有弹性。 权威性。这里所谓权威性，主要是就管理活动过程中的主体与客体之间的关系来说的。在行政活动过程中，管理者的权力源于严格的法律规范，它一般都是强制性、单方面的法律实施行为，主客体之间一般是非平等的、无偿性的强制性关系。相反，在私营管理活动中，管理主客体之间是一种契约关系，二者之间的法律地位是平等的，是一种权利义务对等的交易关系。2.3 行政、立法与司法行为现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。一方面，治理体系民主化发展要求实现政府治理的必要分权，以防止过于集中的政府治理权力形成对人民的暴政。另一方面，由于行政、立法、司法都有着各自不同的运行机理、行为模式与职业要求，自然会从合理化角度提出了专业化分工的内在要求。 行政活动不断摆脱仅仅局限于政策与法律技能性执行活动的传统行政理念与职能界限。行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要参与者。 行政行为日益与立法、司法等其他政府行为相互渗透、融合。思考题1、古代中西方的行政理念有何不同？2、近现代有哪几种典型的行政概念定义？它们各自的特点分别是什么？3、从综合的角度来理解，你认为应当如何给“行政”下定义？4、管理主义的政治行政关系观与宪政主义的政治行政关系观有何不同？5、政治与行政有何区别与联系？6、行政与私营管理有何区别与联系？7、行政、立法与司法行为之间的区别与联系是什么？第二章 行政生态论教学目的与要求 通过本章学习，从系统论、生态学理论的角度了解行政系统与外部环境之间的相互影响、相互作用。首先应了解行政生态的含义及特点，行政生态的类型以及行政生态模式；其次，深入理解经济生态、政治生态和文化生态对行政系统之间的互动影响；最后，结合我国实际，弄清当代中国行政生态与行政系统的互动影响。基本教学内容第一节 行政生态的特点与类型1.1 行政生态的含义及特点1.1.1 生态的含义 生态，即生态环境，是针对特定系统而言的，是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成该系统存在条件的种种物质条件和形势因素的统称。1.1.2 行政生态的含义 行政生态，即行政生态环境，它是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种实体、情势与之间的总和。（1）行政生态是针对具体行政系统而存在的。 （2）行政生态通过边界与行政系统相区分。 （3）行政生态构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响。 （4）行政生态因素是有形的实体因素、无形的情势因素的特定组合各种社会、自然事件的总和。1.1.3 行政生态的特征 （1）特定性与复杂性。 （2）相关性与综合性。 （3）层次性。 （4）动态性。1.2 行政生态的类型（1）自然行政生态与人造行政生态。 以生态因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准分类。 自然行政生态，是各种非人造的行政生态因素的集合或统称。 人造行政生态，是在人类社会活动过程中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在于运行产生影响的各种生态环境因素的总和。 社会生态环境：政治、经济、文化（2）宏观行政生态、中观行政生态与微观行政生态 宏观行政生态，是能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政生态因素的集合。换言之，是对特定行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种生态环境因素集合。中观行政生态，是对特定行政系统的各种局域性构成成分产生影响的各种行政生态因素的集合。微观行政生态，是对特定行政行为或行政人员个体发生作用的各种物理、生理与心理因素的总和。（3）国际行政生态、国内行政生态与地方性行政生态 国际行政生态，是处于一国主权管辖范围之外，能够对该国各级行政系统产生影响的环境因素。 国内行政生态，是处于一国主权管辖范围之内的全部行政生态因素。 地方性行政生态，处于国内某一特定行政区划之内，能够对国家行政系统的存在、运行与发展产生影响的环境因素的集合。1.3 行政生态模式1.3.1 行政生态研究的提出 行政生态研究是生态学理论与研究方法引入到行政学领域后产生的一个新兴研究领域。 首先提出行政生态问题并予以研究的是美国学者高斯。在1936年发表的美国社会与公共行政一文中，高斯提出了行政与行政生态之间的关系这一课题。1947年，他又在公共行政学之我见这一著作中阐述了如何运用生态学方法研究公共行政学这一主题。真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科的，是美国学者雷格斯。雷格斯认为：“要了解一个社会的行政行为，就必须跳出行政本身的范畴，而从其社会背景去了解，也即是去了解公共行政与其环境之关系。”雷格斯通过运用生态学理论和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影响，建立起了较为系统的行政生态学理论体系。1.3.2 雷格斯的行政生态学模式理论 融合棱柱衍射的行政模型 （1）当今各