谈金融系统改革的方向与要点

金融系统改革的方向及要点2003-02-17摘要经过探索，中国金融改革取得了阶段性成果和一些重大突破，尤其在实行宏观经济调控、促进国民经济和社会稳定发展中发挥了重大作用。然而，我们也应当看到，目前中国金融系统仍然存在诸多问题，而且其中一些问题经过多年的累积已经比较严重，因此改革迫在眉睫。中国金融系统的改革是伴随中国经济体制改革与发展而同步推进的。这种改革起步于20世纪70年代末80年代初，经过探索，中国金融改革在这二十多年取得了阶段性成果和一些重大突破，金融业在实行宏观经济调控、促进国民经济和社会稳定发展中发挥了重大作用。与此同时，还应当看到，目前中国金融系统仍然存在诸多问题，而且其中一些问题经过多年的累积已经比较严重。一、当前中国金融系统存在的主要问题（一）银行业垄断程度高、中小金融机构较少，由此导致中小企业融资困难在我国金融改革的过程中，国有银行的垄断地位始终没有改变，主要表现为国有银行对金融资产和市场的绝对控制。我国以银行贷款为主的间接融资是资金市场的主体。四大国有银行垄断了整个金融机构存贷款的绝大部分。同时整个银行体系高度纵向化，贷款高度集中，基层银行没有贷款权，而地方上又没有自己的金融体系。这种高度集中垄断的金融体系，难以形成在竞争基础上的高效运营机制，也难以对地方经济特别是中小企业和非公经济提供有效的支持。 （二）银行不良贷款数额巨大，导致潜在的金融风险，并对经济的良性发展造成障碍在由计划经济向市场经济过渡的转型时期，银行与企业之间的关系不是完整意义上的债权约束关系，还带有很强的旧体制痕迹，新体制的构建又是一个长期而艰巨的过程，新旧体制的摩擦不可避免，从而银企之间的关系存在着扭曲的现象。由于传统体制下银企关系的影响，加之中国的银行和非银行机构长期受到政府的严格管制，国内储蓄的信贷分配由国家计划管理，国有银行主要面向公有经济尤其是国有企业发放贷款，而对非公有经济实行较为严格的制度歧视和融资限制，这种长期的非经济行为形成了巨额的金融机构不良资产。 （三）我国货币市场发育不良，影响了稀缺资金的配置效率，降低了货币政策调控的有效性虽然经过二十多年的改革，我国货币市场的发育程度仍然很低，主要表现为：1.我国货币市场规模小，市场参与主体较少。在我国货币市场的各个子市场中，虽然票据市场建立较早，但一直未形成规模。目前的货币市场以同业拆借和债券回购市场为主。历年来我国货币市场交易量与GDP的比值从未超过30%。这一比值不仅小于西方发达国家，甚至小于许多周边国家的相应比值。我国货币市场规模小与市场参与主体少直接相关。长期以来只有一些大型金融机构才有资格直接参加货币市场交易。2.货币市场的各个子市场之间、同一子市场在区域间严重分割，二级市场缺位。这主要表现在，同为国债回购市场的银行间国债回购市场利率与交易所国债回购市场利率相关性还不高，互相不能作为对方定价的参考。另一方面，目前只有银行间同业拆借形成了全国统一的市场，国债回购市场则仍旧保持区域分割的局面。此外，除银行承兑票据市场具有区域性二级市场、回购市场存在单边市场倾向外，其他几个子市场基本没有二级市场交易，致使货币市场工具普遍缺乏流动性。 （四）我国资本市场存在严重的制度缺陷，使得市场参与主体行为不规范，对资本市场的长期稳定发展构成潜在的威胁我国资本市场特别是股票市场虽经近十年的建设，但迄今仍存在一些制度性缺陷。政府的行政干预和国家股、法人股不能上市流通的局面已经对我国股市的正常运行造成危害并对其长期稳定发展形成潜在的威胁。（五）宏观调控手段单一，金融监管不力，造成金融机构违规经营和恶性竞争现象严重 1995年3月中国人民银行法的颁布，界定了中央银行与政府等部门的关系，从而为中央银行独立行使职能，加强金融宏观调控，对金融机构实行监管，维护金融秩序提供了坚实可靠的法律依据。但是从中央银行金融宏观调控来看，目前国内的体制仍然是直接的行政指令管理与间接的货币政策调控并行。尽管从1995年以后，中央银行加大了间接货币政策工具操作的力度和范围，但在经济发生重大变化时，调控仍然要依靠行政指令来贯彻。这种情形之所以长期存在，外部原因表现为真正市场化的宏、微观经济体制改革还没有最后完成，内部原因则表现为作为金融宏观调控主要变量的信贷资产，在银行间的分布极度倾斜。与此同时，我国目前的金融监管水平还不能完全满足银行业稳健运行和持续发展的要求，中央银行监管基础较差、手段落后、成本较高、效果不尽如人意。构建我国金融监管的有效系统，切实提高监管质量和效率是中央银行金融监管工作面临的一项十分紧迫的任务。二、我国金融系统改革的方向及要点基于上述分析，结合我国经济金融改革所处的经济社会转型的国内背景、经济全球化的国际背景以及知识经济的时代背景，笔者认为，中国金融系统改革的方向可以归结为以下几个方面。（一）实行稳健的货币政策，保持币值稳定今后一段时期，中央银行的货币政策目标仍然是保持人民币币值稳定，并以此促进经济增长。实现这一目标，中央银行要实行稳健的货币政策，正确处理防范金融风险与支持经济增长的关系，完善货币政策传导机制，适时调节货币供应量，促进国民经济持续、快速、健康发展。1调控货币供应量，保持币值稳定，促进经济增长。密切监测货币供应量变化对宏观经济带来的影响，保持人民币币值稳定。中央银行在确定货币供应量的具体增长速度时，应综合考虑经济增长速度、物价涨幅以及改革开放以来货币流通速度年均减缓等因素。同时，为提高货币调控的准确性，中央银行应密切关注资本市场及其他新情况、新变化对货币政策的影响。中央银行今后应当进一步增强货币政策的透明度，加大公开市场操作力度，适当增加对中小银行的再贷款，完善货币政策情况报告和分季公布制度。 2加强信贷政策的指导，合理引导贷款投向。信贷政策是中央银行按照国家产业政策的要求制定的，运用经济、法律及行政手段和措施，对金融机构的贷款增量、贷款投向及贷款质量进行适当引导、调控和监督的政策。现阶段，我国经济中的结构性矛盾突出、市场发育水平较低、间接融资仍然占据主导地位，因此还需要运用信贷政策调整经济结构。根据国民经济结构战略性调整的需要，未来几年发挥信贷政策作用，加强信贷政策的指导，应合理调整信贷资金的投向：大力支持发展高新技术产业和服务业，着力改善基础设施和生态环境建设，提升产业结构，实现可持续发展；合理调整信贷资金在东西部地区的投向，支持西部大开发，促进地区经济协调发展；合理调整信贷资金在城乡经济领域的投向，支持发展小城镇建设，实现城乡经济的良性互动。3稳步推进利率市场化改革。利率市场化是指利率由资金市场的资金供求决定。利率市场化的基本条件是：资金能够在各地区、各行业自由流动，建立了推行产业政策的财政保障制度，金融企业有了健全的内控制度。 近几年，我们在利率市场化改革方面做了大量工作。银行间同业拆借利率、国债和金融债发行利率和二级市场利率及票据贴现利率已由市场决定；城市金融机构已把中小企业贷款利率的浮动幅度扩大到30%；农村信用社贷款利率浮动幅度已扩大到50%。对现行外币利率管理体制也做出了重大改革：2000年9月21日开始放开外币贷款利率；各种外币贷款利率及其计结息方式由各金融机构自行确定；大额外币存款利率由金融机构与客户协商确定。今后几年我们将稳步推进利率市场化改革步伐。改革的目标是：建立以中央银行利率为基础、以货币市场利率为中介，由市场供求决定金融机构存贷款利率水平的市场利率体系和形成机制。为此，首先要继续完善外币存贷款利率管理体制。其次，改革县以下农村信用社存贷款利率管理办法，使其发挥引导民间信用的作用。再次，逐步扩大城市金融机构贷款利率浮动幅度和范围。最后，在具备条件后，放开贷款利率上限，对存款利率实行有弹性的管理。4加快货币市场的发展。建立面向所有金融机构、全国统一、分层次的货币市场体系，进一步扩大交易主体，发展中小金融机构的融资代理业务，积极发展全国银行间债券市场，发展金融机构面向企业和个人的柜台债券交易和委托代理业务，鼓励和引导金融机构发展贴现业务，推动区域性票据市场的发展。通过证券经营机构在货币市场的融资，商业银行开展股票质押贷款、证券公司发行金融债券等方式，沟通货币市场与资本市场的联系，支持资本市场发展，提高社会资金融通效率。 （二）深化金融改革，完善金融组织体系经过二十余年的改革，目前我国已基本形成了以银行、证券、保险业分业经营、共同发展的金融组织体系。今后我国金融组织体系建设的重点，不在于增设机构，而在于促进机构重组，建立现代企业制度，转换经营机制，进一步完善适应社会主义市场经济体制的金融组织体系。 1改革国有独资银行。按照现代银行制度对国有独资商业银行进行综合改革。改革的重点是更新银行制度。抓住不良贷款剥离后的时机，按照我国公司法、商业银行法的有关法规要求，完善国有独资商业银行的法人治理结构，通过金融企业自我积累、财政增资、发行长期金融债和其他方式，增加国有商业银行资本金。全面加强管理，建立与现代金融企业相适应的人事、用工和分配制度。在此基础上，将某些有条件的国有独资商业银行改造为国家控股的股份制商业银行。2积极支持股份制中小商业银行的发展。股份制商业银行是我国金融体系的重要组成部分，对于满足中小企业资金需求发挥了重要作用。今后应进一步规范和完善中小商业银行的产权结构和法人治理结构，鼓励采取增资扩股、上市、发行金融债券的方式来扩充资本实力；鼓励金融创新，支持开发新的业务品种和发展中间业务。3深化农村金融体制改革，充分发挥农村信用社支持经济发展的作用。深化农村金融体制改革的重点是，切实按照合作制的原则，坚定不移地把农村信用社办成广大农民发展生产、走向市场的金融纽带，充分发挥其支持农业和农村经济发展的金融主力军作用。为此，要大力增资扩股，增强农民与信用社的经济联系；简化贷款手续，改进服务方式；采取加大利率浮动幅度、维持低营业税税率等综合措施，加大政策扶持力度，帮助信用社消化包袱。做好农村信用社管理体制改革的试点，并逐步向全国推广。通过三至五年的努力，将大部分农村信用社改革为具有自主经营、自我约束、自担风险、自我发展能力，能够适应农民和农村经济发展需要的合作金融组织。4发展证券业，扩大直接融资。未来我国证券业发展的基本思路是：执行法规、监管、自律、规范的方针，按照市场经济原则管理市场，在规范的基础上加快发展步伐，依法治市，切实保护投资者合法权益，使证券市场在促进国有企业改革和国民经济发展等方面发挥更大的作用。加快以高新技术含量或者成长型创业企业为主的二板市场以及债券市场的建设和发展步伐，逐步开放金融衍生产品市场，丰富市场品种，进一步完善证券公司内控机制，壮大公司实力，优化公司组织结构。积极培育机构投资者，进一步扩大基金规模。在确保资金安全的条件下，推动养老基金等长期、稳定的资金逐步进入证券市场。 5发展保险业，增强对经济发展的保障能力。目前，国有保险公司占保险市场份额的70%以上，但存在管理体制和经营机制落后，资本金严重不足，经营风险较大等问题。今后应逐步放宽保险公司经营区域限制；广泛吸收社会资金向保险业投资；大力发展保险中介机构；促进保险资金的保值和增值；深化体制改革，允许外资参股中资公司，支持符合条件的保险公司上市。6提高金融电子化水平。建立起金融系统现代化的计算机通信网络，现代化的支付清算、结算体系；大力发展电子货币；积极稳妥地发展网络银行、网上证券等新型网络金融服务；建立健全金融系统计算机安全体系，提高金融系统防范计算机犯罪的能力，确保金融系统资金和信息的安全。（三）加快金融监管，保障国家经济和金融安全目前我国分业经营、分业监管的模式与中国金融业发展水平基本适应。未来几年，我国应完善金融监管方式和手段，加强监管机关的政策协调，提高整体金融监管水平，保障国家经济和金融安全。1建立金融风险预警指标体系，维护国家金融安全。借鉴国际经验，从我国实际出发，充分利用现代化信息系统，建立起包括货币供应量、银行资本充足率、偿债率、债务期限结构等监控指标在内的国际金融风险预警系统，及时防范和化解金融风险。按国际金融机构协议和我国国情逐步建立中国金融业的信息披露制度。建立以不良资产比率、资产流动性比率、盈亏状况、内控完善程度等为核心的国内金融风险监测和金融机构考核评价体系。 2加强对银行业的监管。通过金融资产管理公司收购和处置国有商业银行不良贷款，进一步完善银行自我约束、行业工会自律、人民银行依法监管、全社会共同监督的严格有效的金融监管体系。3加强证券业的监管和法规框架建设。按市场化原则管理证券业，提高市场透明度；改革与完善股票发行上市制度，强化信息披露；进一步提高监管体系的效能，形成以集中统一监管与行业自律监管互为补充的证券管理体制。 4加强对保险业的监管。完善与保险法相配套的法律法规和部门规章建设。借鉴国际先进经验，建立保险公司偿付能力监管指标体系、风险预警系统和保险公司评级体系。坚持市场行为监管与偿付能力监管并重的方针，逐步向以偿付能力监管为核心的监管方式过渡。5加强三大金融监管机关的协调，提高整体监管水平。逐步完善已实施的定期磋商制度，及时界定交叉业务的监管责任，解决分业监管中的政策协调问题，共享监管信息，联合研究一些重大问题，及早提出对策，完善中国的金融监管体系。 （四）扩大金融对外开放，提高金融开放水平改革开放以来，中国金融业对外开放的地域和业务范围逐步扩大，国际收支平衡能力不断加强，国际间金融交流与合作日益广泛。1逐步扩大金融业的对外开放。加入WTO，将对我国银行业的信贷市场和资金市场产生巨大影响。我国将按照参加WTO的协议，逐步开放银行、证券和保险业，同时，支持我国有条件的金融机构到境外设立营业机构。总而言之，我国将更加积极参与经济金融全球化的进程，提高金融对外开放水平。2进一步完善以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。中国自1994年汇率并轨以来，开始实行以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率由市场供求决定，中国人民银行通过公开市场操作维持人民币汇率的相对稳定。随着中国经济对外开放程度的加深，中国的金融改革将进一步深化，同时也会面临更大