资本经营预算的编制过程

国有资本经营预算的编制与思考一、国有资本经营预算的形成及作用 (一)市场经济的发展推动了国有资本经营预算的产生 长期以来，由于种种原因我国直没有对国有资本经营收支单独编列预算和进行管理，而是与经常性预算收支混列在一起。无疑，这种做法是无法体现政府“社会管理者”和“国有资产所有者”两种职能及其分类收支活动的运行特征的。随着市场经济体制的建立，政府“社会管理者”和“国有资产所有者”这两种职能逐渐分离，必然会要求建立种有效的管理体系国有资本经营预算管理体系，来切实反映国有资本经营收支活动状况，进而确保国有资本增值和再投入计划的有效进行。 (二)国有资产管理工作的不断加强促进了国有资本经营预算的开展 近年来，全国各地国有资产管理工作不断加强，国有资本经营预算作为一种监督、管理、运作的重要手段日益引起各级政府的高度重视。因为将国有资本经营收入和支出纳入预算管理，可以充分发挥预算的分配、调节和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权利，提高国有资本的运营效率，增强国有资本的控制力，从而有效地促进国有资产的优化配置和国有资产管理体制的改革. (三)公共财政体系的构建使国有资本经营预算的出现成为必然 随着公共财政框架构建和国资管理体制改革工作的逐步推进，国有资本经营预算的作用日显突出。事实上它有着公共财政预算不能替代的功能、特点和作用，它的收入来源主要是国有资本经营收益，支出安排也以追求经济效益和资本金绩效为目的，而这恰恰是公共财政不可能也不应该出现的内容。 时至国有资产管理体制改革日趋深入的今日，建立国有资本经营预算制度、开展国有资本经营预算编制工作将有着更加重要的意义和作用： 第一，建立国有资本经营预算有利于促进政府职能的转变，使政府的“资产所有者”职能得到真正体现。在市场经济当中，政府作为社会管理者，不能参与市场的运作行为，更不能干预企业的经营行为，因而建立国有资本经营预算可有效地促进政府职能的转变，充分发挥政府的“资产所有者”职能，增强政府对社会经济的宏观调节和控制能力。 第二，建立国有资本经营预算有利于体现国家凭借所有者身份参与社会产品分配所形成的市场经济体制，促进市场经济的健康发展。国有资本经营预算是改变过去计划经济体制下社会公共收支与国有资本经营收支混为一体，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能的有效办法，因此国有资本经营预算的建立将会对市场经济的健康发展起到极大的促进作用。 第三，建立国有资本经营预算有利于加强国有资本对社会经济的宏观控制力，进而推动社会资本的有序发展，共同建立公平的市场经济秩序。国有资产管理部I，以国有资产所有者的身份参与国有资本的利润分配，将收益用于重点项目、重点目标和重点行业的再投资，可不断提高国有经济的控制力和竞争力，推动社会资本的发展，与各种所有制经济形式共同建立起公平的市场经济秩序。 第四，建立国有资本经营预算有利于加强国有资产的监督和管理，避免国有资产不应有的流失，实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本经营预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理，可充分发挥预算的分配和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权益。 二、国有资本经营预算的编制 (一)国有资本经营预算的组成 国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成。 1.国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构(国有资产授权经营公司)，及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，主要包括：(1)国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；(2)公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利和其他形式收入；(3)国有独资企业产权转让收入；(4)公司制企业国有股权转让收入；(5)国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；(6)按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。 2.国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括：(1)向企业投资或转增资本支出，包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；(2)国有资产营运机构的监管费用支出，包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用，经营管理国有资产的费用，委派产(股)权代表、监事、财务总监、审计的费用等；(3)其他支出。 (二)国有资本经营预算的编制原则 国有资本经营预算编制应遵循下列原则： 1.收支有度。国有资本预算收入的编制应实事求是、稳妥可靠，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列；国有资本预算支出的编制应当统筹运作、主次分明、留有后备。 2.综合平衡。国有资本经营预算收入和支出必须做到既充分合理地利用资金，又不超前分配和超额使用资金。 3.保证重点，兼顾一般。安排国有资本预算支出时，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排。 4.效益原则。国有资本预算支出应该用于有效投资，确保资本投入的效益，从而实现国有资本的合理流动，优化国有资本的配置。(三)国有资本经营预算的编制内容 国有资本经营预算的编制内容由预算说明书和预算收支表两部分组成： 1.预算说明书，应包括以下内容：(1)预算编制单位(国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业)基本概况：(2)预算编制的主要依据及增减变化情况说明；(3)预算收支安排情况，包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明，(4)预算编制中存在问题以及解决问题准备采取的措施等。 2.预算收支表。(1)国有资本经营预算明细表；(2)国有资本经营预算调整明细表；(3)国有资本经营决算明细表，(4)国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明：国有资本经营收入，其所含的主营业务收入、其他业务净收入、营业外净收入等项目的不确定因素较强，且不属于单纯的资本运营收益，从长远角度看不应在国有资本经营预(决)算主项目中进行编制。鉴于国有资本编制初创阶段的一些特殊情况，目前暂时列在预算收入项目之中；国有资本投资收益，其项目下所列示的主要是资本经营类收益；国有产权转让收入，其所含内容为涉及国有资产产权转让的各种收入，此类收入成因复杂，在实际编制当中应考虑具体情况；计算准确后填列；其他收入，其填列范围应包括以上收入项目之外的所有国有资本经营、运作收入；国有资本经营支出，其所含的主营业务成本、主营业务税金及附加、三项费用，以及“所得税”项目均为经营性指标，同样存在较强的不确定性，不属于单纯的资本运营支出，从长远角度看不应在国有资本经营预(决)算主项目中进行编制，亦因目前的特殊情况，暂时列在预算支出项目之中；补充资料，主要体现各资产管理和运营单位的有关辅助资料，应结合各预算编制单位的实际情况加以具体说明。 (四)国有资本经营预算的编制和审批主体 各级国有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编制单位，负责编制汇总预算，监督预算的执行。国有资产营运机构或权属企业是次一级国有资本经营预算的编制主体，负责制定本级次的预算、组织预算收入的收缴和支出的管理，完成预算目标。从目前看各级政府应是国有资本经营预算的审批主体，经过审批由本级国有资产管理部门组织执行，并下达给下一级单位具体实施。 (五)国有资本经营预算的编制级次 各地方国有资产的管理级次是随着管理模式和改革进度的不同而存有差异的，归结起来主要的级次和模式有三种： 1.三级管理模式，即国有资产管理部门国有资产营运机构权属企业。这一模式下的国有资本经营预算编制级次要按照其管理模式进行三级编制，即权属企业编制三级国有资本经营预(决)算；国有资产营运机构编制二级并汇总三级国有资本经营预(决)算；国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预(决)算。 2.二级管理模式，即国有资产管理部门国有资产营运机构或权属企业。这一模式下的国有资本经营预算要进行二级编制，即国有资产营运机构或权属企业编制二级国有资本经营预(决)算，国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预(决)算。 3.一级管理模式，即国有资产管理部门或营运机构。这一模式下耍直接编制一级国有资本经营预(决)算。 (六)国有资本经营预算的编制时间和程序 国有资本经营预算和决算年度同会计年度一致，白公历1月1日起至12月31日止。预算编制以人民币为计算单位。国有资本经营预算(下年)和决算(当年)编制任务由国有资产管理部门于每年年末向各下级单位进行布置，各下级编制单位于次年初向国有资产管理部门报送下年度预算草案和上年度决算报告。国有资产管理部门审核预算草案并汇编出总预算，报同级政府审批后实施；同时审核各下级单位的决算草案并汇编出总决算，报同级政府批准。 (七)国有资本经营预算编制的执行 国有资产管理部门对各下级编制单位的预算收支执行情况进行监管和考核。预算支出按预算确定的用途、范围及用款进度由各级次编制单位自主决定，并于每一会计年度的中期和终期向上一级编制单位报告其所运营的国有资本经营预算执行情况。预算执行年度内由于特殊情况需要增加预算支出的，由各级编制单位编制预算调整方案，经上一级编制单位审批后进行调整，未经批准不得调整预算。 三、国有资本经营预算编制过程中的问题与思考 目前，随着市场经济的建立和不断完善，特别是新的国有资产管理体制的确立，建立国有资本经营预算的条件日趋成熟。经过一段时间对国有资本经营预算编制的探索与实践，笔者对国有资本经营预算编制在增强了感性认识的同时，也发现了一些实际问题，如：受改革大环境的影响，国有资本经营预算与政府公共预算相互重叠，一时难以完全分离开来，无法作为独立的预算来运行；国有资本经营预算编制尚处于“初级”阶段，难以进行规范、全面、准确的编制；在国有资本经营预算编制中是实行预算会计制度还是企业会计制度还有待进一步探讨，不同的会计制度会对预算编制产生不同的影响，与财政预算比起来，国有资本经营预算有着自身的特点，其最主要的特点是它面对的是企业和市场，由于企业和市场的不稳定性，导致预算和决算有可能产生较大差距；由于市场的原因，预算没有完成，政府部门在进行审批时，对此类行为如何认定、评价等等。针对这些问题笔者展开了较为深入的思考，并期待着在今后的实践中进一步加以完善和解决。 1.研究处理好国有资本经营预算与公共财政预算的关系，努力解决“相互重叠”问题，尽快确立国有资本经营预算的法律地位。 2.研究制定符合国有资本经营预算的会计政策。真实、完整地反映国有资本总量、分布及其运营状况和收益情况，并于年度终了及时、准确地编制国有资本经营预算收支决算表，报国有资产管理部门审核、汇总。 3.研究制定各种配套措施，促进国有资本经营预算编制工作的顺利进行。(1)制定有关国有资本经营预算的管理办法，从根本上保证编制国有资本经营预算有法可依，有章可循。制定国有资本经营预算管理实施细则对国有资本经营预算的功能、方法、程序、内容等方面做出明确规定，通过制度约束预算行为。(2)管理体制到位。建立以产权或资本为纽带的分层、级的国有资本运营管理体系，按照建立现代企业制度的要求，理顺产权关系和投资关系，做到产权明晰，权责分明，企业要完成公司制改造并完善法人治理结构。(3)强化预算约束，建立约束机制。国有资本经营预算一经批准，必须严格执行。要建立预算执行报告制度，加强对预算执行情况的监管。要制定相应的考核力、法，对预算执行结果进行考核。发挥审计监督的作用，对年终预算执行结果进行审计，确保预算执行结果的真实可靠。(4)规范财务管理体系。首先要建立完善的国有资本统计体系，为准确地反映资产运营情况、科学地预测收支规模和结构提供可靠的依据，