水利工程论文-防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理.doc

水利工程论文-防洪减灾政策由控制洪水转向洪水管理摘要：19世纪50年代至20世纪50年代的100年间，中国主要江河都发生过历史最大或接近历史最大洪水，成为洪水灾害最严重的时期。这一时期黄河和长江因洪水而引起的演变，改变了中国的防洪形势关键词：防洪减灾政策控制洪水洪水管理一、防洪法规体系的建立二、中国洪水灾害特征三、中国洪水管理政策展望一、防洪法规体系的建立19世纪50年代至20世纪50年代的100年间，中国主要江河都发生过历史最大或接近历史最大洪水，成为洪水灾害最严重的时期。这一时期黄河和长江因洪水而引起的演变，改变了中国的防洪形势：1855年黄河铜瓦厢改道，夺大清河入海，自此，淮河下游摆脱黄河袭扰，恢复独立水系；海河也因运道中断，减少了大运河对海河水系出路的束缚和限制；黄河本身由于铜瓦厢以下河行低谷，上游发生剧烈溯源冲刷，河道行洪水位大幅度下降，黄淮海平原防洪形势随之巨变。与此同时，长江自19世纪50年代起连续发生大洪水，先后冲开藕池口、松滋口，荆江河段，形成松滋、太平、藕池和调弦四口分流入洞庭的局面，长江中游的江湖关系以及荆江河段都发生了根本性变化。在江河治理中断，防洪设施破残不堪的情况下，洪水灾害造成了巨大损失，成为社会动荡和制约经济发展的重要因素之一。到20世纪40年代末，中国江河洪水大多处于无控制或控制程度很低的状态，水系紊乱，河道排洪能力与流域产流量不适应，江河湖泊多不能抵御小洪水。全国共有堤防4.2万km，标准低，质量差；除第二松花江和辽河支流有个别防洪水库外，各河均无洪水调节控制水库，遇较大洪水，多造成严重的生命财产损失。鉴于这种形势，自20世纪50年代开始，中国防洪政策目标侧重于建设防洪工程，控制洪水，各大江河普遍编制了以防洪为重点的流域综合规划，基本方针是上蓄、下排，两岸分滞。到20世纪80年代末，各大流域基本上建成了堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道（主要在海河和淮河流域）相互配合的防洪体系。中国现代防洪法规体系的建立始于1988年7月1日颁布施行的水法，此后又制定了一系列与防洪有关的法规（见图1）。中华人民共和国水法于1988年7月1日起施行。授权水利部为水行政主管部门。它的颁布标志着我国水资源和洪水管理进入法制化阶段。随着经济的发展，人口的增长，人类不断地侵占洪水高风险区，防洪日趋重要。在我国水法中充分反映了这一趋势。水法中有关防洪的条款共有18条，就防洪规划、河道防洪管理、河湖防洪功能维持、防洪工程设施维护、防汛抗洪、制定防洪预案、洪水风险区的土地利用开发、洪水风险转移、蓄滞洪区安全建设和恢复补偿等方面作了原则规定，为洪水管理提供了法律保障。水法中的有关规定比较原则，虽然为实施水法水利部建立了专门的水政执法机构，但因缺乏具体的实施条例、办法和制度，水法执行的难度较大。中华人民共和国防洪法于1998年1月1日起施行，是我国法制体系中灾害防治方面的第一部法律。针对在经济建设中缺乏水患意识，洪水灾害损失不断上升；河道内建设缺乏管理，铁路、公路、油田以及许多穿河、临河建筑物严重影响行洪；缺乏规划或不按规划办事，蓄滞洪区安全运用难以实施；投入不足，江河治理严重滞后；事权划分不甚清晰，难以做到有序管理等方面的问题，需要制定一部专事调整防洪事业与防洪工作的防洪法，以推动依法治水的进程。防洪法的章目包括总则、防洪规划、江河治理与防护、防洪区与防洪工程设施的管理、防汛抗洪与灾后救助、保障措施、法律责任和附则共八章。防洪法就防洪工作的原则，规定“防洪工作实行全面规划，统筹兼顾，预防为主，综合治理，局部利益服从全局利益的原则”（第二条）。“防洪工程设施建设，应当纳入国民经济和社会发展计划”（第三条）。“开发利用和保护水资源，应当服从防洪的总体安排，实行兴利与除害相结合的原则”（第四条）。“任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务”（第六条）。为实施法制管理，在防洪法中设定了规划保留区制度，规划同意书制度，占用河道审批管理制度，洪水影响评价报告制度，防洪投入由政府和受益者合理承担相结合的制度，蓄滞洪区的安全建设与补偿、救助制度，划定河道管理保护范围和防洪工程设施管理保护范围和防汛抗洪的政府行政首长负责制和部门分工负责制等8项管理制度。中华人民共和国河道管理条例，由1988年6月10日中华人民共和国国务院第3号令发布施行。条例规定国务院水行政主管部门为全国河道的主管机关。条例就河道的整治与建设、河道保护、河道清障、河道管理经费、违规惩罚等方面作了具体的规定。水土保持工作条例于1982年6月30日由国务院发布实施。条例就水土流失的预防、水土流失的治理、水土保持的教育与科学研究、奖励与惩罚等方面作了具体的规定。关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要，由水利部制定，国务院于1988年10月27日通知执行。纲要要求全国蓄滞洪区制定防御特大洪水预案，运用顺序，绘制蓄滞洪区洪水风险图，建立完善的通讯与预报、警报系统，控制人口增长，采取多种形式的避洪迁安措施，试行防洪基金和防洪保险制度，实施合理的蓄滞洪区规划和管理，开展有关洪水风险、避洪迁安、政策法规教育与宣传等。水库大坝安全管理条例于1991年3月22日由国务院第77号令发布实施。条例的适用范围为坝高15m以上或库容1000000m3以上的水库大坝，或对重要城镇、交通干线、重要军事设施、工矿区安全有潜在威胁的坝高15m以下、10m以上或者库容1000000m3以下、100000m3以上的水库大坝。条例就大坝建设、汛时和平时管理、病险坝处理、违反条例的处罚等作了原则的规定。蓄滞洪区运用补偿暂行办法由2000年5月23日国务院第28次常务会议通过，经第286号国务院令于2000年5月27日施行。为保障蓄滞洪区的正常运用，办法就补偿对象、范围、标准和补偿程序作了具体规定，蓄滞洪区运用后，对于区内农作物按产值的40%70补偿，住房、家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品按水毁损失的50%70%给予补偿。中共中央国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见（中法198815号文）提出了“封山植树，退田还湖；平垸行洪，退田还湖；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河湖”的32字方针，标志着我国防洪减灾事业开始由单纯的河湖治理向全面洪水管理转折。中国防洪减灾的行政主管部门是水利部，负责防洪规划、国家级防洪工程建设和管理、河道治理等业务。在汛期，由国家防汛抗旱总指挥部领导、组织、协调全国的防汛抗洪工作。中国各大流域分别于20世纪50年代和80年代制定了两次较为系统的防洪规划，目前正在制定第三次防洪规划。二中国洪水灾害特征（一）洪水灾害的社会影响衡量洪水灾害社会影响的主要指标包括死亡、流离失所和失业等。影响洪水伤亡的主要因素有（1）居住条件；（2）洪水预警报及预警报的提前量；（3）避洪转移系统；（4）紧急救援措施；（5）卫生防疫措施；（6）灾后社会救济与援助；（7）灾区居民经济实力；（8）洪水风险信息及防洪知识普及程度等。居住条件的改善可明显减少直接的因洪水伤亡人数和流离失所人数。近年来，由于经济的发展，居住条件首先在经济发达地区得到较大的改善，土房和木结构住房迅速被砖混结构住房所取代，楼房得到普及；即使在经济不太发达的平原地区，目前楼房的普及率也已达到40%左右，预计今后十年内这一比例将上升到80-90%。遭遇洪水侵袭后，楼房可基本保证不倒塌，成为洪水风险区居民的安全避难所。洪水预警报和避洪转移系统的建立可为洪水风险区居民提供更充分的采取避洪措施的时间和安全避洪的途径，从而有效地减少直接因洪水伤亡人数。目前，洪水灾害发生后的快速救援手段已趋于完善，在近期历次洪水中发挥了救护濒危人员的重要作用，减少了因洪水伤亡人数。历史上，由于洪水后疫病流行、饥谨等原因造成的死亡人数往往比直接溺毙的人数更多，动辄数以万计、十万计。近年来由于卫生防疫体系、医疗急救方法、灾后社会救济与援助体系的完善以及灾民自身经济实力的提高，因灾后疫病、饥饿等造成的罹病或死亡人数已大幅度减少。洪水风险信息及防洪知识的普及程度与因洪水死亡人数的多少有直接相关。洪水风险区的居民若预先对洪水风险特性信息（洪水到达时间、淹没水深、淹没历时等）有所了解，则有可能在住宅建设、简易自救设备等方面作出相应的安排，以应付可能的紧急情况。普及洪水风险信息有多种方法，公开发行洪水风险图和在洪水风险区设置洪水特性标志被证明是行之有效的，中国在这些方面的工作尚在起步阶段。从国内情况看，因洪水伤亡人数呈不断减少的趋势。如长江1931年洪水死亡人数达14余万人，1954年洪水死亡人数为3万余人，1998年洪水死亡人数则减少到2000人左右，可以预见随着防洪安全保障体系的完善，今后因洪水伤亡人数还将进一步减少。（二）洪水灾害经济损失的构成中国作为一个农业大国，农业在国民经济中所占的比重较大，粮食生产在国民经济中有举足轻重的作用，洪水灾害损失的主要部分为农作物损失，因此在进行洪水灾害统计时，农田淹没面积、收成的减少成为最重要的指标。近几十年来，农业在经济中所占的比重迅速减少，目前仅为10-20%，洪水灾害损失的主要部分已由农村转移到城市、工商企业、交通、通讯等方面。另外，由于建筑物的抗洪防水性能不断提高，建筑物内部财产增殖，原来在洪水灾害损失中占主导部分的建筑物损失的比重也在不断减少，而内部财产损失比例呈增长趋势。（三）间接损失的比例增加历史上，由于各类经济活动在时空上相对独立，洪水的损失和影响多集中在淹没区内。随着社会各单元相互依赖程度的增加，现代社会已成为一个网络化体系，洪水灾害无论对这一网络的任一部分构成冲击或损坏，都将不同程度地影响和波及到网络的其他部分，造成越来越多的间接损失，有时这种间接损失甚至会超过由洪水造成的直接实物损失。（四）防洪工程的损失增加由于洪水灾害频繁，为防御洪水，经过数十年的建设，中国已构筑起了世界上最为庞大的防洪工程体系：水库85000余座，堤防26万km，以及大量的水闸、泵站等。每当发生较大的洪水，都将毁坏大量的防洪工程，造成较大的工程损失。据近来统计，洪水造成的水利工程损失的比例有时可占总损失的10%以上。（五）工程失事的附加损失防洪工程如水库、堤防等在防御洪水的同时也使洪水能量得以聚集，一旦失事，洪水的破坏力更大，尤其是在人口资产密集地区，有可能造成毁灭性的灾害，使