行政管理学-第八章.ppt

第八章 行政管理过程,第一部分 学习目标,行政管理过程的学习目标是通过本章的学习，初步了解行政管理过程的各个环节，掌握行政决策、行政执行和行政监督的基本知识，以增强考生在行政管理过程中的决策、执行和监督的能力。,第一节 行政管理过程的含义与基本阶段,一、行政管理过程的含义与特点 （一）行政管理过程的含义 1.管理过程的含义 所谓管理过程，就是指在一定的管理体制下，管理机构或管理人员按照管理原理，运用管理方法来实现管理目标的活动过程。 2.行政管理过程的含义 所谓行政管理过程，就是指在一定的行政管理体制下，行政管理机构或行政管理人员按照行政管理的基本原理，运用行政权力和行政管理方法来实现行政管理目标的活动过程。,（二）行政管理过程的特点 1.行政管理过程是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。 2.行政管理过程是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。 3.行政管理过程是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程。,1.行政管理过程是由一系列行政管理活动构成的一个动态系统。 行政管理过程是一个动态的系统，作为一个动态系统，我们只有从其运动过程中才能把握其基本内涵。行政管理过程也包含了一系列活动，如组织、领导、沟通、决策、执行、指挥、协调、监督、评估等，都可以说是行政管理过程发生的活动，因而也都是行政管理过程的构成内容。正是由这些诸多的活动相互联结在一起，才构成了行政管理的动态系统，即我们所说的行政管理过程。,2.行政管理过程是管理过程的一种特殊形式，因而它与管理过程有着共同的特点。 作为管理过程的特殊形式，它必然会具有作为普遍形态的管理过程的共同特征。诸如整个过程是动态的，要以信息为基础运行，也存在着在信息基础上的决策，以及对决策的执行。在执行过程中也存在着指挥、沟通等活动，然后还存在着监督、反馈等一系列活动，而且每一种活动是相互联系的。如果失去了这些特征，就不能称其为管理过程，因而也不能称其为行政管理过程。,3.行政管理过程是行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以实现行政管理目标的过程。 行政管理过程与其他管理过程主要的不同之点在于它是一个行政权力运用的过程，或者说是行政管理机构或行政管理人员行使行政权力以解决行政问题或社会公共问题的过程。行政权力是行政管理过程的一个必要的要件，如果少了这个要件，也不能称其为行政管理过程，而只能称其为别的什么管理过程了。,二、行政管理过程的基本阶段 （一）管理过程是管理系统的动态表现 从现代管理学的观点来看，管理是一个过程，在这个过程中，主要活动是决策、执行（实际过程运行）与监督（检查），也就是说，决策、执行和监督构成了管理过程的基本内容，而决策执行监督重新决策则构成一个封闭式的管理循环。,（二）行政管理过程的基本内容 行政管理过程的基本内容是：行政决策、行政执行和行政监督，这三者构成了行政管理过程的三个基本阶段。行政组织、行政领导、行政沟通作为三种基本的行政行为分别贯穿于行政管理过程每一个基本阶段之中。,为什么说行政决策、行政执行和行政监督是 行政管理过程的基本内容或基本阶段？ （主要有如下三点原因）,1.行政决策是行政管理活动作为一种有目的的活动的根本标志，也是行政管理过程的第一个阶段 行政管理过程像人的任何活动过程一样，作为人的一种有目的的活动，并且是一种高级形态的有组织的活动，首先必须进行行政决策，确定行政管理的目标，制定行政管理的具体方案和行动计划。否则，行政管理活动就成了一种盲目的活动，这与人的有目的的活动之本意不相符合，更谈不上是一种高级形态的有组织的活动。,2.行政执行是将行政决策的主观意图变为客观现实的必经阶段。 如果只有行政决策活动，并不能达到行政管理的目的并完成整个行政管理过程。因为不经过行政执行这个阶段，原定的行政管理目标就不会成为现实。因此，在行政决策之后紧接着进行行政执行是十分必要的。,3.行政监督是保证行政管理不偏离行政决策目标的一个重要阶段。 在行政决策和行政执行过程中，由于种种原因，决策和执行都可能出现偏差，以至偏离行政管理目标。这就使行政决策和行政执行需要接受检查和监督。尤其是由于行政管理过程涉及行政权力的运用，滥用行政权力的可能性总是存在的，因此，行政管理过程中的监督环节更是不可缺少。,第二节 行政决策,一、行政决策的含义与特点 （一）行政决策的含义 1.决策一词，其基本含义就是“做出决定”或“制定决定”的意思，如我们通常所说的“进行科学决策”等。人的活动是一种有目的的活动，这是人的活动与动物活动的最大区别。凡是人的行为，几乎都要决策。决策为人的一切行为所具有，而并非人的管理行为所独有。,2.所谓决策，就是人们在正确地认识客观规律的基础上为自己的行动确定目标和选择行动方案的过程，亦即做出决定的过程，既是人们的一个理性思维的过程，又是一个决断过程，因而也是人们意志活动的过程。 3.所谓行政决策则是行政机关或行政管理者在管理政府内部行政事务或社会公共事务过程中，为促进社会公共利益的实现，依法运用行政权力作出决定的过程。,（二）行政决策的特点 行政决策有其自身的特点。其特点主要表现在以下四个方面： 1.行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导 2.行政决策内容是行政事务 3.行政决策过程是一种行政权力的运用过程 4.行政决策的目标在于追求公共利益的最大化,1.行政决策的主体是行政机构或行政人员，尤其是行政领导者 任何决策都是人做出的，这里的人既可能是个人，也可能是人群。既然是行政决策，这就意味着只有具有行政管理资格并掌握行政权力的个人或集体才是行政决策的主体，才能制定行政决策。因此，一般说来，行政决策的主体应该是行政管理机构或行政人员，特别是行政领导者。当然，其他政治机构、官员或公民个人也可能参与行政决策的过程，并在其中发挥重要作用。,2.行政决策内容是行政事务 行政决策的内容主要是行政管理所涉及的行政事务，包括政府内部行政事务和社会公共行政事务。也就是说，行政决策过程是对这些行政事务中所存在问题的发现和解决的过程，它要回答的问题是：这些行政事务存在什么问题?对这些问题如何处理?根据什么程序以及采用什么方法处理，等等。,3.行政决策过程是一种行政权力的运用过程 无论是对政府内部事务的解决还是对社会公共事务的解决，都离不开行政权力的行使和运用。在行政权力的行使和运用过程中，决策是一个最基本的、也是首要的环节。离开了行政权力就如同没有行政决策主体一样，整个行政决策过程就无法展开，也无法进行下去。,4.行政决策的目标在于追求公共利益的最大化 社会中的每个个人作为“经济人”，其决策准则是实现自我利益的最大化。行政决策则不能遵循这一准则。行政部门不能是一个“自利性”机构，而应该是一个“追求公共利益”的机构，因此，其决策准则应该是“公共利益的最大化”。,二、行政决策的理论模式 决策模式是指决策理论家对决策过程的本质、程序、方法的一种理论概括。不同的决策理论家由于对决策过程具有不同的认识，因而提出了不同的决策理论模式。有代表性的主要理论模式有： 理性决策模式 有限理性决策模式 渐进决策模式 混合扫描决策模式。,（一）理性决策模式 1.理性决策模式，通常也被称之为科学决策模式。人们在决策时所遵循的是最大化原则，就是谋求最大效益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从诸多方案中选择最优方案。 2.理性决策模式理论认为，决策过程必须遵循系统的决策程序。决策程序的内容大致有六个步骤：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。,（二）有限理性决策模式 1.有限理性决策模式理论的主要代表人物是赫伯特A西蒙，他在批评理性决策模式理论的过程中提出了自己的有限理性决策模式，并因而建立了现代决策理论。理性决策模式所要求的是进行最优的选择，西蒙认为这是不可能的。因此，他对这一准则进行了重大修正，提出了他的相对性准则，这就是著名的满意决策准则。这一准则认为，决策过程中不存在最优决策，而只有满意决策。所以他的理论又被称为满意决策模式理论。,2.所谓满意的决策准则，就是在决策时，确定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的替代办法（即备用方案）。如果考虑中的替代办法满足了或者超过了所有这些标准，那么这个替代办法就是令人满意的，西蒙指出，用“满意准则”代替“最优准则”，强调其实用性，从而使决策理论与决策实践更加接近。,（三）渐进决策模式 1.渐进决策模式是美国著名的政策科学家林德布洛姆提出来的。林德布洛姆1917年3月生于美国加利福尼亚州，1945年获芝加哥大学经济学博士学位，先后任过耶鲁大学政治学系主任、美国政治学会主席、美国比较经济制度学会主席等职。他所提出的渐进决策模式，在美国的政治学界和公共管理学界颇具影响。,2.林德布洛姆认为，渐进决策过程并非理性决策理论所说的是一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的政治过程。渐进决策过程中的理性分析只对决策方案进行边际分析。所谓“边际”或“边际的”，意即“增加的”；所谓边际分析意即对新方案与原有方案相比的不同部分进行分析。,3.渐进决策主张者的一个重要理由是任何决策的改变必须要考虑决策的连续性和社会的稳定性。 它强调在改变现状时必须维持社会和组织的稳定，因而主张不间断的修正，逐步地对政策加以修改并最终改变政策，而不是引起动荡的变革。从行政决策的角度看，渐进决策模式不失为一种在某种条件下有用的思想和方式。,（四）混合扫描决策模式 1.混合扫描决策模式，又译为综合决策模式，是由美国社会学家阿埃佐尼提出来的。混合扫描决策理论模式的主张者认为，无论是理性决策模式理论还是渐进决策模式理论都有各自的片面性。因此，在他们看来，应该将理性决策方法与渐进决策方法结合起来,2.混合扫描决策理论模式的优点在于：它对决策的方法和过程进行了比较全面的考察，克服了理性决策模式与渐进决策模式各自存在的片面性，同时看到了二者的合理性，并力求把它们结合起来，对人类决策过程做出较为全面的解释，给人类的决策行为提供了一种较为全面的指导思想。,三、行政决策的基本程序 所谓决策程序，就是指决策运行过程的次序或基本阶段。行政决策程序与其他方面决策的程序基本上是一致的。关于决策程序的研究很多，具体的表述也多种多样，但主要的程序还是以下几个基本程序： （一）信息的收集和处理 （二）决策方案的设计 （三）决策方案的分析、论证与选择 （四）决策方案的实施,（一）信息的收集和处理 这是决策过程的第一个基本程序。决策的正确与否，与信息的准确性和全面性直接相关。同决策相关的信息越准确、越全面，决策正确的可能性就越大。,（二）决策方案的设计 决策方案的设计即是在掌握大量较为准确和全面信息的基础上，设计出较高质量的决策方案。一般说来，决策方案的设计过程，既有领导者的思维创新，更有专家的智力投入。对决策方案的设计，无疑地领导者要提出自己的新思路，以体现自己的施政方略。同时，由于决策方案的设计是一项专业性、技术性非常强的工作，因此具体决策方案的设计工作往往交由专家、学者或管理部门中的专门研究人员去做。,（三）决策方案的分析、论证与选择 为了保证决策的正确性，必须做好决策方案的分析、论证与选择工作。在这个阶段，既包括对决策方案的分析评估，也包括对决策方案的比较论证；既要有专家的参与，也要有相关利益群体代表的参与。因此决策方案的比较、评估与选择过程既是一个科学化的过程，也是一个民主化的过程。,（四）决策方案的实施 在决策方案通过后，还必须进入实施阶段，只有经过实施，决策才能达到最终目的，决策方案的正确性才能得到检验。因此，很多决策理论家都把决策方案的实施阶段列入决策的程序之中，并认为是一个非常重要的程序之一。,四、我国政府在行政决策程序上存在的问题和完善措施 （一）在决策程序上存在的问题 （二）完善行政决策程序的措施,（一）在决策程序上存在的问题 1.决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题 一是有的领导人对信息工作不重视； 二是获取信息的方法不科学； 三是我国政府专业性信息机构不足等。 2.决策方案的设计存在着“粗而不细”和专业化程度低的问题 3.决策方案的评估存在着“论而不证”的问题 4.决策方案的选择存在着民主化程度低的问题,（二）完善行政决策程序的措施 1.强化行政决策过程的信息工作 2.强化行政决策过程的咨询工作 3.强化行政决策的民主参与 行政决策的民主参与既包括专家的参与，也包括群众的参与，特别是与决策问题有利益关系的群体代表的参与。 4.强化行政决策的制度建设 完善政府行政决策程序，加强行政决策的制度建设是关键。只有通过制度才能保证政府行政决策、特别是重大决策按照科学民主的决策程序进行。,第三节 行政执行,一、行政执行的含义与特点 （一）行政执行的含义 所谓行政执行，就是指行政管理机构在其权力和职责范围内依法实施行政决策方案以实现行政决策目标的过程。,（二）行政执行的特点 1.行政执行是由行政管理机构进行的 2.特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作 3.行政执行活动必须在行政决策的指导下进行 4.行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程 5.行政执行的结果必然导致原有客观环境或客观状况的改变,1.行政执行是由行政管理机构进行的 这就规定了行政执行的基本主体，也就是说，只有行政管理机构才具有行政执行的法定权力。当然，有时候非行政管理机构的社会团体和个人也可能参与行政执行，但那往往是在行政管理机构授权的情况下或得到行政管理机构允许的情况下才是允许的。,2.特定的行政管理机构只能在其特定的权力与职责范围内从事行政执行工作 虽然行政管理机构具有行政执行的权力，但并不是所有的行政管理机构对任何行政决策都具有行政执行的权力。由于行政管理机构存在着行政职能上的分工，因此，每一特定的行政管理机构的权力与职责都是有限的，都有其特定的范围，只能在这个特定的范围内行使行政执行的权力。,3.行政执行活动必须在行政决策的指导下进行 行政执行活动的目的是实现行政决策目标，其全部工作内容是围绕着实施行政决策的方案进行的。因此，行政执行的全部活动必须在行政决策的指导下进行。,4.行政执行过程是行政管理机构对人、财、物的有机组合过程 如何说在行政决策过程中，行政管理行为或活动还停留于主观的思考和论证阶段的话，那么，在行政执行过程中，行政管理已进入实质性的操作阶段，已经涉及客观的和具体的人、财、物的有机组合。行政管理机构围绕着实现行政决策目标对人、财、物进行有机组合，构成了行政执行过程的基本内容，从而使行政执行过程成为一种客观的操作过程。,5.行政执行的结果必然导致原有客观环境或客观状况的改变 由于行政执行是一种客观的操作过程，因而它必然是一种改造客观环境的活动。通过行政执行，行政决策方案变成了人们具体的实际行动，行政决策目标得到了实现，这也就标志着原有客观环境得到了改造，即原有的客观环节发生了变化，使之成为一种符合行政决策者要求的客观环境。,二、行政执行的主要环节 行政执行是由一系列具体的行政活动或环节所组成的，其中最重要的环节主要有: 计划 动员 指挥 协调 控制,（一）计划 1.计划是一种事前安排。行政计划是在行政活动未开始之前对行政活动所作的一种预先安排。计划一般可以分为三个层次：战略计划、策略计划和工作计划。 战略计划是指决策人员对于组织的长期目标、政策和发展方向所作的一种事前安排。 策略计划是指高级管理层所作的一种事前安排。 工作计划是指业务部门对具体工作的布置和落实的时间、措施等的一种事前安排。,2.我们这里所说的计划是指实施决策方案的执行计划，其内容既包括策略计划，也包括工作计划。执行计划是决策方案的具体化，它对决策方案实施所需要的人、财、物，具体的时间、地点、措施、办法等都事先作了一种具体安排，这就使执行工作有条不紊地进行，使执行者有了行动的具体依据。,3.在制订计划时: 首先，必须规定出如何分配该决策方案的全部工作量。 其次，必须注意计划中各具体的子目标与决策总目标的一致。 再次，编制执行计划时必须把时间因素当作一个重要因素来加以考虑。,（二）动员 1.所谓动员，就是指行政执行机构及其领导者积极向行政执行人员以及与行政执行有关的人员解释和宣讲行政决策的内容及其重要意义，布置行政执行的任务，调动执行者参与行政执行的积极性的过程。,2.无论何种形式的动员，在行政执行动员时，都应该注意以下几点： 一是动员工作必须紧紧地围绕着行政决策目标的实现进行，所有的动员工作都是为了实现行政决策目标； 二是动员工作要有利于调动执行者以及与执行有关人员的积极性； 三是动员的方式是多种多样的，既可以采用会议形式，也可以采用非会议形式，如宣传标语、个别谈话、思想工作，等等，只要是有利于调动执行者及其相关人员的积极性，任何合法合理的形式都是可以采用的。,（三）指挥 1.指挥是执行工作的关键。因为执行工作的好坏取决于指挥是否得当。如果指挥得当，执行工作必然顺利进行。否则，就会给执行者带来很大的困难。指挥是管理人员在一切准备工作就绪之后，使别人着手工作的一个起决定作用的行动。,2.指挥涉及如下四个方面的内容： 第一，包含发布命令，而命令需要清楚、完整，并在下属有可能完成的范围内； 第二，意味着一种连续不断的培训活动，用以教导下属，使他们能够完成当前情况下的特定工作任务； 第三，务必包括对工作人员的激励，使他们能够努力满足管理人员的期望； 第四，包括维护纪律和奖励执行情况良好的人员。 以上四方面的工作结合为一整体，就构成执行工作中的指挥。,（四）协调 1.所谓行政协调，就是指在行政执行过程中，行政执行人员引导行政组织之间、行政人员之间建立相互协同、互相配合的良好关系，有效地实现共同行政目标的行政行为或行政活动；也是行政执行人员在行政执行过程中不断解决各种矛盾以实现步调一致、共同行动的活动过程。,2.为了有效地进行行政协调，必须针对造成执行行为受阻的不同原因采取不同的方法： 一是信息沟通法，即通过对与行政执行有关的各方进行信息沟通来实现行政协调的一种方法。 二是利益调节法，即通过调节与行政执行有关的各方利益矛盾来实现行政协调的一种方法。 三是行政命令法，即通过对与行政执行有关的各方采用必要的行政命令来实现行政协调的一种方法。,（五）控制 1.行政执行控制是衡量当前的行政执行情况，并使之导向行政决策目标的过程。控制的实质在于对照原定行政决策目标，以检查现有行政执行是否围绕着行政决策的目标在行动，并对偏离行政决策目标的执行行为加以纠正，使整个行政执行过程按照行政决策的要求和目标进行。所谓行政执行控制系统就是指按照一定的标准或程序对决策过程实行控制的有机系统。,2.行政执行控制系统包含如下四个基本要素： 一是衡量行政执行是否符合要求的正常标准。 二是衡量当前行政执行情况的手段。 三是将当前的行政执行情况与标准相比较的方法。 四是校正当前的行政执行情况以便达到标准的方法。,第四节 行政监督,一、行政监督的特点及其重要意义 （一）行政监督的特点 1.所谓监督，就是监察和督促的意思。行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动依法所进行的监督。,2.行政监督的特点： （1）行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促 （2）行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动 （3）行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体，也包括行政机关外部的监督 （4）行政监督是一种依法实行的法定行为,（1）行政监督的实质在于对行政权力运用的限制和对行政管理机构与人员的督促 按照系统论的观点，行政过程在行政决策和行政执行以后，就完成了一个周期，可以过渡到下一个周期进行循环，也就是说行政活动可以告一段落了。但是，正如上面指出的那样，真实的行政管理还远没有结束。,（2）行政监督的对象是行政管理机构和行政管理人员及其行政管理活动 行政监督的对象是行政管理机构及其工作人员，更确切地说，是行政管理机构及其工作人员职务行为及行政行为，非职务行为或非行政行为则不在行政监督的范围之内。行政管理机构及其人员有很多活动，其中某些不涉及行政权力的使用，纯粹是私人事务，对这些都不能进行行政监督。,（3）行政监督的主体具有广泛性，既包括行政机关内部的监督主体，也包括行政机关外部的监督主体 （4）行政监督是一种依法实行的法定行为 行政监督不是任意开展的活动，而是有法可依、依法实行的法定行为。首先，我国1993年颁布实行的国家公务员暂行条例就含有对国家公务人员进行监督和管理的具体内容，以“考核制度”为主要代表。,（二）行政监督的重要意义 1.一方面，加强行政监督，是防止行政权力被滥用的一项十分有效的措施。这样行政监督的开展有利于建设一个“廉洁、高效、勤政、务实、责任”的政府。 2.另一方面，加强行政监督有利于提高行政效率。对于行政管理机构本身来说，行政监督可以减少行政行为中可能出现的失误和违法乱纪的现象。,二、行政监督方式 行政监督方式是指行政监督的标准、过程和手段或方法的总称。由于行政管理的内容多，范围广，因而行政监督的方式也是多种多样。我们根据不同的类型，分别进行简单介绍。 （一）合法性监督与合理性监督 （二）事前监督、事中监督与事后监督 （三）长期监督与暂时监督,（一）合法性监督与合理性监督 1.合法性监督是指对