3712.行政管理中的民主化理论研究 论文.doc

毕 业 论 文论文题目 行政管理中的民主化理论研究 作者姓名 考号完成时间 2010 年 6 月 3 日目 录一、导论3二、民主行政和公民参与的基本理论3三、中国行政管理民主化的现状和问题6四、促进行政管理民主化的政策建议7五、结论10行政管理中的民主化理论研究内容提要：随着民主化趋势的进一步加强和人们对民主的进一步需求，主张“民主行政”、要求公共行政在政府治理过程中承担更多价值性追求的呼声逐渐成为一种趋势。“民主行政”模式日益受到人们的重视，民主与行政融合成为行政改革的必然。本文以公民参与基本理论为基础，通过对公民行政参与现状的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。 关键词：民主行政公民参与机制建设一、导论公民在理论上被认为是国家的主人，在实践中作为公共行政管理的对象往往处于行政管理相对人的角色。公民作为国家的主人，必然会渴望参与行政决策和执行;而作为行政管理的相对人，往往处于被管理和服从的地位。民主理论在实践中的矛盾促使我们思考这样一个问题:公民在行政权力面前如何行使民主权利。民主行政的产生是市场经济发展成熟的必然结果，是民主本身价值功能在公共行政管理领域的体现，是对行政与公民之间单纯的“管理与服务”关系调整的落实。民主行政的核心就是通过公民对于行政决策的参与，使得公民摆脱单一的被管理者的角色，与行政管理人员成为伙伴，共同解决公共管理的难题，来实现公民的公共利益。公民的参与是民主行政的核心同时也是起点。因此，就需要大力的加强公民行政参与机制的建设。本文以公民参与基本理论为基础，通过对公民行政参与现状的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。二、民主行政和公民参与的基本理论（一）民主行政问题的提出现代国家从“主权在民” 的逻辑起点出发对政治民主作了制度设计:人民通过政治选举将权力交给其选出的议会，议会是代替人民行使权力、表达意志的机关;行政机关是国家意志的执行机关，依据议会制定的法律行政;司法机关是司法审查机关，通过对行政行为的审查，纠正法律执行中的偏差和对公民权利的侵害。这一设计在很大程度上限制了封建君主的权力，将国家意志表达权交给议会，并用主权在民和议会权力来自于人民的让渡等理论来论证代议制的权力及其为行政权立法的合理性与正当性。然而，当人民的权力通过法律形式转移到国家意志的执行一衬于政领域时，人民的作用如何发挥，启蒙思想家们并未就此作出详细的论述。长期以来，人们只是习惯性地依靠政治家对行政官僚的控制来间接地实现行政民主。因此，民主一直被囿于政治决策层面，公民在制度操作上的行政参与空间比较狭小，公民民主权无法有效地渗透到行政过程中，即使明显地存在着侵害公民人身权和财产权的行政行为，公民也难以与之抗争。（二）民主行政的基本内涵对于民主行政的内涵我们可以这样总结:民主行政是这样一种行政的模式，它使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程。公民与行政管理人员通过协商合作来共同解决现实中的问题，他们是伙伴而不是像以前那种管理者与被管理者的关系。具体的看民主行政应该包括：1公共利益公共利益的内涵比较复杂，有人将其视为个人利益的综合，也有人认为公民利益来源于个人的基本权利。无论是权利观还是利益观，都十分强调公民个人的基本权益。因此，民主行政的价值必然要落实在公民的权益上，而公民权益的实现只有通过强化行政参与，加强公民与行政的对话才能达到。 2公开行政 为打破行政的神秘性，强化对行政权力的监督和制约，需要实行行政公开。行政公开的内容至少包括两个方面:一是政务公开，一即公开政府的行为及其结果;二是公民具有建议的自由和反对的自由，即公民可自由提供选择行动的步骤供政府考虑，同时可以自由地通过正当途径反对政府的政策。 3公民参与 民主行政认为公共行政的核心价值取向应在于“社会公平”，在于实现公民社会所拥有的以社会公平为核心的基本价值，如自由、秩序、正义、民主等的实现。如何实现社会公平，新公共行政学认为“公民参与”是其实现的手段，即新公共行政学的“参与原则”。这一原则要求所有公民拥有平等权利参与立宪过程，决定立宪结果，要求所有的成年人都有权参与政治事务，要求所有的公民都应有了解政治事务的渠道。而从根本上说这种社会公平的实现不仅要求政府通过转变观念来解决这一问题，更需要在公共行政领域中推行一种新的行政运作模式，即建立民主行政之模式。 4分权化 分权化有多层含义，包括上级向下级的分权，行政向公民和社会的放权。在行政组织内部，分权化可以使组织成员参与组织内部的运作，增进组织效能，并使得政府组织的每一个成员都分享权利与承担责任。而向公民和社会的放权，则可以加强公民和社会的自主性，更大程度的实现民主。 5行政权力的制约 国家民主体制的设计，并不能完全解决行政权力的制约问题。相反，由于官僚体系的神秘性以及对于专业化的依赖，行政官僚的裁量权大大增加。因而，要从行政程序的角度加强对行政权力的制约；同时，加强公民和社会对行政权的监督。（三）民主行政的运作框架民主行政的运作框架是指建立在民主制基础上的公共行政模式和操作程序。它包括以下四个方面： 1公共参与决策模式公众的参与是由公共行政机关的特性决定的，“公共决策是对社会公共利益的权威性分配” 。行政决策中的民主主要体现为公民对行政决策的参与和影响，是公民将自己的利益转化为决策问题，或者在行政决策中表达自己利益的过程。依据公民利益表达形式的不同，可以把公共决策中的民主分为公共决策中的公民提案权与公共决策中的协商、咨询、听证。 2程序化的公共行政模式 在现代公共行政中，公共管理部门主要是指行政机关为维护公共秩序而依照立法机关或行政机关自己制定的规范性文件进行的管理活动的部门。公共管理中的民主指公民作为相对自主的力量参与到公共管理过程之中，从而达到参与和制约行政权力的作用。公共管理领域是行政部门与公众直接发生交互作用的领域，所以这个领域的民主最能体现民主行政的特点。3竞争性的公共服务机制 公共服务是行政部门为直接满足公众利益需要而从事的活动，是最直接体现公共价值取向的领域。现代公共服务侧重于向社会提供不宜由市场提供的公共物品，如邮电、交通、通信等。公共行政服务中的民主主要有两种体现方式:一是服务承诺制度，它以提高公共服务水平和公众满意程度为目标，以公民的广泛介人和监督为实现目标的主要手段。二是公共选择机制。民主的核心是选择，选择本身就是一种自主性实现的过程。公众选择机制实际上是对公共服务部门的垄断所导致的官僚主义、效率低下及其对公众利益侵犯的一种校正。4显示性的评议和监督机制这里所说的显示性是与“暗箱操作”相对应的概念，一民主行政需要依靠制度来保证的，只有建立一整套的民主制，并严格按照规章制度行事，才有可能保证民主行政。因此，实施民主行政，建立完整的评议和监督程序是十分必要的，把群众对行政部门的服务的满意程度作为评价政府行政部门工作的业绩标准，让群众来评议和监督行政，这才是民主行政的本意。三、中国行政管理民主化的现状和问题中国公民参与公共行政管理的意识缺失主要原因是缺少动力，参与的动力与公民各项参与制度的实施及其成效存在着密切的关系。我们遗憾地发现，在当代中国社会，公民对控制自身的生活深感无力，对政府的政策和行动缺乏足够的信任，对政治生活缺乏基本的热情。公民参与的动力来源于以下四个方面:一是参与者自觉意识到公民对公共事务管理的责任和应做出的贡献，这是高层次价值观的鼓舞。二是参与者基于同清和慈善精神而进人社区公共服务，这是出自一种道德精神的激励。三是参与者为实现特定的现实利益而要求参与公共事务管理，这是基于目标和利益的动力。四是参与者预期在公民参与的集体行动中，个人无需支付太多成本，就可以获得高于成本的收益，即参与是有利可图的。 中国公民参与公共行政管理的意识缺乏的原因我们可以从以下几个方面进行探索: （一）经济环境分析 公民参与公共决策作为民主行政的一项重要内容，与经济发展水平密切相关。一般而言，经济发展与公民参与呈正相关关系，这表现在两个方面: 一是经济发展为公民参与提供机会和条件，比如交通、通讯和物质条件，这都为公民参与提供了便利，促进公民参与。正如亨廷顿所说:“较低的经济发展水平必然会制约公民参与公共决策的发展。高水平的政治参与总是与高水平的经济发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予公民参与更高的价值。” 离开了一定的经济基础，就不可能有公民参与的良性发展。 二是经济发展带来社会利益关系的变化.一方面人们必然会由于物质利益的变化而产生新的参与需求，从而推动公民参与来维护并实现自身的利益。另一方面，当社会生产力水平发生变化时，客观上必然形成公民在占有社会资源、经济资源上的不平等，这也必然影响公民的参与，一般来说，“处于较高社会地位的人参与政治的比例必然要比处于较低社会地位的人高些，这种差别，确实可以反映出那些处于较低社会地位的成员各方面的不利条件，诸如仅享有较低级别的信息和较少的闲暇时间。” 足够的时间和精力确实是公民主动参与的一个前提条件。（二）政治制度环境分析一个国家的公民参与发展状况不仅受经济环境的制约，而且，它与政治制度也有着密切的联系。“所谓制度，是指稳定的，受尊重的和不断重视的行为模式。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。，没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。政治制度是公民参与的重要保障条件.任何在价值层面极好的东西，只有经过相应的制度层面路径，才能在实践层面得到较好的体现。政治制度建设对于促进公民参与来说，具有至关重要的作用。（三）文化环境分析 中国传统文化中存在的“官本位”、“臣民意识”等消极因素，抑制了公民参与公共决策的发展。尊重公民应有的权利，仅把公民当作公共决策的客体，认为公民理所当然的应当接受和服从公共决策，致使公民参与仅流于形式，或被当作某些官员的恩惠或权益之计，严重阻碍了公民参与公共决策的发展。四、促进行政管理民主化的政策建议 公民通过参与行政决策来表达和维护自身的利益，是民主政治发展的必然要求。公民应该可以通过多种渠道和方式参与到行政决策中，以维护和实现自身利益。然而，正如前文所分析的，当前我国公民行政参与制度还有很多缺陷。在新形势下，整个社会还没有形成一个完整的公民行政参与的体系。基于时代发展的客观要求和公民参与的主观需要，有必要从体制层面进行制度创新和构建。当然，整个体系的创新与构建是一项复杂的系统工程，牵涉到一系列制度体系的革新，并需要依据社会利益格局的变动和公民行政参与的现状，进行运作机制的创设。 （一）政务公开和知情获悉权利要使公民能够直接、广泛地表达自己的意愿，参与行政管理，一个基本的前提条件就在于行政的公开化，保障公民的知情权。只有公民完全了解国家行政管理事务和社会公共事务的详情，才能有效的行使参与行政的权力。马克思在批判旧的官僚政治时指出:“官僚机构的普遍精神是秘密，是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织，对于外界则靠它那种闭关自守的工会性质。因此，公开国家精神和国家意图，对官僚机构来说等于出卖它的秘密。”同时，他在评价巴黎公社的创举时指出:“公社公布了自己的言论和行动，它把自己的一切缺点都告诉群众”。“所谓国家事务的神秘性和特殊性这一整套骗局被公社一扫而尽。” 可见，政务公开是民主行政的本质要求之一。 （二）完善行政管理民主机制 如果说保障公民知情权是公民行政参与的基本前提，民主参与机制则是制度基础。只有在民主、协商、平等、和谐的制度环境下，公民才有以平等的身份进入政治系统，参与政治活动、影响政治决策，并对政策的执行过程拥有评估权、决策权和监督权，才可能进行真正的利益表达，实现其自身利益。有效的公民参与需要完善的公民参与制度来保障，而制度构建的难点及关键在于掌握行政权力与公民的参与权利之间的结合点，听证制度无疑应该是公民参与的核心机制。听证制度是指行政机关在行使行政权力作出影响公民的权利义务的决定之前，就有关的事实问题和法律问题听取当事人意见的程序性法律制度。听证制度源于英国普通法中的自然公正原则。自然公正原则可以分为两项最基本的原则:第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官;第二，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。自然公正原则演化为听证制度，最早在司法领域中使用，后来许多国家在其行政程序法中规定了听证制度，要求行政机关在作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。我国行政处罚法首开设立听证制度之先河，成为我国行政法治建设中的里程碑。价格法继此之后提出消费者参与定价、政府举行听证会，为听证制度的发展起到了较大的作用。立法法关于行政法规起草过程中听取多方意见的规定，又将听证以重要形式出现。这一系列的演进有益于我国听证制度更趋科学、合理。但是，我国的听证制度还存在很多需要改进的地方。 1扩大听证范围 无论是广度还是深度，都有待发展。当前各国确定听证范围时多采取排除和列举并用方式，这可以为我国所借鉴。首先，在立法上明确涉及国家安全的行政行为、紧急情况采取的行政强制措施以及授益行为等排除听证适用的情形，再在此基础上，结合我国民主建设的发展，有步骤地的扩大听证范围，最终在一切可能侵害个人合法权益和合法期待的不利行政行为运行领域，按照个人利益与公共利益均衡原则，听证成本不大于听证效益的原则，都可以考虑适用听证程序。此外，它不仅要切实维护和保障当事人的合法权益，而且也要着眼于利益相关人乃至普通公众的参与要求，既发挥听证制度的维护权利和政治监督功能，也满足社会主义国家公民政治参与、实现直接民权的需要。 2规范听证程序 听证作为一种程序本身需要实现的具体步骤和方式，如果忽视听证本身的程序建设，只会使听证流于形式，难于体现和实现听证民主价值和实际功能。我国现有听证制度虽然在行政处罚法后，其适用范围在价格法、立法法等法中得以扩展，但是有关听证具体步骤和方式，除行政处罚法中加以规定外，缺乏进一步的明确和完善。规范听证具体程序，首先需要区分正式听证和非正式听证、法定听证和非法定听证等听证类别，重点规范正式听证、法定听证程序。具体而言要对听证主体中的组织者、主持人的资格包括素质、独立性和职责加以明确规定，听证当事人和参加人权利义务关系以及听证的原则、具体方式和步骤也必须作出详尽的规定，从而使听证制度达到规范要求，具有很强的操作性，便于运行。这样做不仅有利于保障当事人的权益，而且完善的听证制度还可以为其它民主制度建设提供有益的借鉴，从而促进我国民主制度整体建设的良性发展。 3强化听证效力 民主不仅注重民主目标、民主过程，更要追求民主的实际结果。因此，听证作为一项民主权利，必须得到切实的维护，发挥其积极功能，产生直接的民主效力。否则，只会使听证过程徒具形式，听证目的难以实现，起不到保障当事人合法权利的作用。而且，正因为听证具有增强政治合法性的功能，它还可能为不法行政行为所利用，成为增强其不法行为合法性基础的手段，造成更具危害性的后果。（三）培养公民意识公民意识的核心是公民的权利意识。每一个公民都应知道自身拥有不可剥夺、不可侵犯、不可转让的基本权利，如财产权、生命权、思想言论自由权和社会(政治)参与权，如被剥夺了其中任何一项权利，平等、自由的状态将无法保持。公民参与是公民意识的直接体现，公民参与的前提和基础是公民意识的觉醒和提高。没有公民意识，就没有公民参与，只有当广大公民普遍具备了完整的公民意识和公民性格，并形成一定的公民文化，才能建立成熟的有自治能力的公民参与体制，所以说，提高公民意识，增强公民的参与能力，就成为公共行政管理的一个思想基础，对于我国的民主建设来说，这是一个具有时代意义的话题。五、结论在前面，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题。必须指出的是，公民行政参与机制是一个复杂的系统工程，涉及到一系列制度体系和运作方式的变革，除了这几个方面外，还需要更深层次的公共管理体制的改革 。然而，这几方面的努力对构建公民行政参与机制是至关重要的，应是我们努力的方向。应当相信，大力推进这些方面的公民行政参与机制的建设和完善，将会全方位的改善我国公共行政的主体环境，奠定我国的公共行政管理的民众基础，并为全面提高我国公共管理水平创造良好的条件。参考文献：1应松年著:行政程序法立法研究，中国法制出版社2008年版。2邓正来著:国家与市民社会一一种社会理论的研究路径，中央编译出版社2009年版。3谢庆奎著:中国地方政府体制概论，中国广播电视出版社，2008年版。4郁建兴著:在政府与企业之间一一以温州商会为研究对象，浙江人民出版社2008版。5范瑜、贺雪峰著:村民自治的村庄基础一一来自全国十个省市的村民自治调查报告，西北大学出版社2008年版。6胡荣:理性选择与制度实施:中国农村村民委员会选举个案研究，上海远东出版社2008。7陈振明主编:公共管理学原理，中国人民大学出版社2003年版。8李景鹏著:中国政治发展的理论研究纲要，黑龙江人民出版社2008年版。9宋德福主编:中国政府管理与改革，中国法制出版社2007年版。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