刘明辉国家治理与国家审计.ppt

1,国家治理与国家审计 -基于公共权利委托代理视角,刘明辉,2,演讲人简介,刘明辉 大连报业集团副社长 大家出版传媒（大连）股份有限公司总经理、总编辑 东北财经大学会计学教授、博士生导师 中国企业内部控制研究中心首席研究员 审计准则委员会委员、审计准则组资深专家 财政部会计准则委员会专家咨询组成员 全国注册会计师资格考试命题专家 全国会计资格考试命题专家 中国会计学会资深会员、常务理事 中国会计学会财务成本分会名誉会长 中国注册会计师协会资深会员 中国审计学会理事 中国成本研究会常务理事 中国总会计师协会理事,L3,演讲内容,什么是国家和国家治理？ 为什么要治理国家？ 国家治理的核心是什么？ 为什么需要审计？ 国家审计与国家治理的关系如何？ 国家审计在国家治理中扮演何种角色？ 如何强化国家审计在国家治理中的作用？,4,背景情况,2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了题为国家审计与国家治理的讲话，提出国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节。 2011年7月15至18日，刘家义审计长应美国审计署邀请进行工作访问，并以“国家治理与国家审计”为题进行专题演讲，提出国家审计是一种制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。 2013年世界审计组织大会将在北京召开，大会讨论的第一个主题就是“国家治理与国家审计”。,5,什么是国家?,社会契约论认为，国家起源于人民根据自由意志所缔结的社会契约。在原始社会，人们生活在无政府、无法律的状态中，由于这种状况妨碍社会的安宁与秩序，于是人们聚集一起，缔结契约，组织政府，这样国家就得以产生。,6,什么是国家?,霍布斯指出，在国家出现之前人类处于自然状态之中，由于人类的利己本性，产生“每一个人对每个人的战争”。为摆脱这种人人自危的状态，人们彼此相互订立契约，把自己的权利转让给契约的掌握者，由此形成国家。 洛克认为，自然状态是“一种完备无缺的自由状态”和“平等的状态”，人类并非互相残杀，而是平等和独立的，拥有生命、健康、自由和财产权，丝毫不受他人的束缚。但是由于缺乏一种公认的纠纷调解者，存在很多不便，所以大家共同订立契约，设立国家来保证人民的基本权利。,7,什么是国家?,卢梭认为，人类在自然状态下是自由平等的，后来由于私有制的产生，由自然状态过渡到文明社会，人就失去了天赋的自由和平等。人民在制订契约的时候，必须把自己的全部权利转让给一个道德的与集体的共同体，即国家。这时人们服从国家，实际上也“只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由”。,8,什么是国家治理？,治理（governance），表面上看，似乎是最近一二十年才兴起的一场对传统统治（government）的“革命”。 罗西瑙（J. N. Rosenau）在没有政府统治的治理中指出，与传统的政府统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现； 罗茨（R. Rhodes）说得非常清楚，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已不同于从前，或是以新的方法来统治社会”； 让-彼埃尔戈丹（Jean-Pierre Gaudin）认为：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。” “治理”更加强调政府与社会、市场之间的分权乃至与私人之间的合作。,9,什么是国家治理？,总而言之，“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程” 。 “治理”的精义或者说它与传统意义上的“统治”（或行政管理）的根本分野在于，统治的建立以绝对的支配为基础，而治理则以合作为前提；统治的主体只能是一元的，即维护一个中心，因而它只能是集权的，而治理的主体则是多元的，各种组织（无论是政府组织或是非政府组织）、各种个体、以及各种组织内部的各种层级之间都有各自的权限，至少从法律意义上而言大家都是平等的 。,10,为什么要治理国家？,国家权力由国家权力所有者机构授权给不同专业官僚以相应的职权，通过相应的国家权力职能机构对社会个体实施管理职能。 在国家权力所有者机构将国家权力授予给专业官僚来行使国家权力对社会个体进行管理的过程中，专业官僚拥有国家权力使用权，国家权力所有者机构不直接行使国家权力，而由专业官僚直接行使。 在此授权的过程中，也产生了一个国家权力所有者与国家权力使用者之间的委托代理关系。,11,为什么要治理国家？,国家权力的委托代理运行模式，与股份制公司有很多相通之处，但由于政治环境与经济环境的差异，两者也有很多不同的地方。为了分析的简便，我们以议会制政府为例，而不具体涉及总统制、半总统半议会制等政府形式。 议会制政府至少存在以下委托代理关系： 1.人民议会 3.中央政府地方政府 2.议会政府 5.上级机构下级机构 3.政客官僚 6.上级官员下级官员,12,为什么要治理国家？,1.人民议会之间的委托代理关系 人民拥有国家主权，是国家权力的所有者，享有剩余索取权，即是公共利益的最终享用者。全体人民选举自己的代表（议员），组成议会，由议会掌握国家重大事务的决策权。此时，人民是初始委托人，议员是初始代理人。 与股份制公司不同，公民的政治权力是平等的，政治选举采用一人一票制，个人无论财富多少，投票权都是相同的。议员也往往并非财富较多者，而是政治资源较多者，是政治事务的积极参与者。 人民追求的是公共利益最大化，议员追求的是选票最大化和再次当选。,13,为什么要治理国家？,2.议会政府之间的委托代理关系 议会选举产生政府，将国家权力的行使权委托给政府；政府成为议会、最终成为人民的代理人，政府官员就是人民的公仆，根据人民的委托来管理社会事务，增进社会公共利益，实现人民的剩余索取权。,14,为什么要治理国家？,3.政客与官僚之间也存在委托代理关系 议会制政府是由在选举中获胜从而在议会中占据多数的政党组阁，政府官员因此可分为两种类型：政客和官僚。 政客是职业政治家，与政党共进退，同时具有议员的身份，是政府的执政者和领导层。 官僚即常任文官，不参与政党活动，根据执政者的命令管理政府，是实际的管理者。 在政客与官僚之间也存在委托代理关系，官僚类似于职业经理人，多是管理专家，领取固定的薪酬，不享有剩余索取权。,15,为什么要治理国家？,4.在政府内部还分为中央政府与地方政府、上级机构与下级机构、上级官员与下级官员等各种层级，它们之间同样存在委托代理关系。,16,为什么要治理国家？,政府官员是接受人民委托的公仆，并不享有特权，他们行使国家权力的过程只不过是在履行向人民承担的义务。 根据卢梭的看法，人民主权不可转让，因为主权体现人民的意志，是公意的运用，是集体的生命，因而人民委托给政府的只是一种管理权。 民主政治中委托代理关系的直接后果是造成了国家权力的所有权与管理权分离，这种分离的目的是为了更好地增进公共利益、实现民主。,17,为什么要治理国家？,政府作为国家权力的代理人，其管理对象是社会公共事务，而社会是各个社会成员之间的共同关系的总和。 人们以集体形态的人民出现时是政府的主人，而以个体形态出现时却成为政府管理的对象。 政府官员在理论上是服务于人民的公仆，但在具体社会生活中却可以凭借国家权力强制性支配人们的行为，容易蜕变成人民的主宰。 政府官员又是具体的国家管理者，拥有信息优势，同样容易诱发机会主义行为，损害委托人的利益。,18,为什么要治理国家？,委托代理关系的存在会产生的问题： 目标不一致 信息不对称 利益冲突 委托人必须设计出合理的制度，对代理人进行激励、监督和制约。,19,为什么要治理国家？,目标不一致： 公共选择理论运用理性“经济人”假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。 根据公共选择理论，官员是理性“经济人”，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。官员与人民的目标并不完全一致。,20,为什么要治理国家？,目标不一致： 委托人（社会公众）的目标：国泰民安 代理人（政府官员）的目标：除了国泰民安之外，还有自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等。,21,为什么要治理国家？,信息不对称： 在信息经济学中，有两种性质的信息：一种是所有局中人都知道的信息，即对称信息；另一种是并非所有局中人都知道的信息，称为不对称信息，即某些局中人拥有而另一些局中人不拥有的信息。 信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息充分的人员，往往处于比较有利的地位，而掌握信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。,22,为什么要治理国家？,公共选择理论认为，政治市场与经济市场有着许多的相似性，而对政治市场中政府的看法，也应该从“超凡人圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来，将调查市场经济的缺陷和过失的方法应用于国家和公共经济的一切部门” 对于国家来说，也存在信息不对称，即政府官员与社会公众之间存在信息不对称。,23,为什么要治理国家？,外生性不对称信息，即由个体(信息提供者)从事的工作本身所具有的技术禀赋、内涵、性质特征等决定的，而不是由个体(信息提供者)的主观意识造成的； 内生性不对称信息，是个体(信息提供者)利用信息使用者对其行为事前无法预测、事中无法观察和监督、事后无法验证而造成的信息不对称。 在我国当前的公共政策领域，外生性信息不对称和内生性信息不对称都普遍存在，但后者表现得更加突出。,24,为什么要治理国家？,信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，容易导致“道德风险”和“逆向选择”，影响到社会的公平、公正以及市场配置资源的效率 事前的信息不对称 事后的信息不对称,25,为什么要治理国家？,事前信息不对称：比如在政治选择中，个体通常难以获得关于候选人的第一手准确资料，如个人品行、实际能力、政策主张及其效果(特别是对选民自身利益的影响)等，更多的只是通过竞选宣传、新闻传媒来了解，而这其中就含有不少水分，甚至带有欺骗性。 事前信息不对称的直接后果是“逆向选择”-劣币驱逐良币,26,为什么要治理国家？,事后信息不对称：比如，随着环境条件的变化，政治家追求自我利益最大化的方式也会随之而改变，其当选后的行为往往与其竞选承诺极不一致。 事后信息不对称的直接后果是“道德风险”-搭便车，失职，犊职，腐败,27,为什么要治理国家？,利益冲突： 利益冲突是指政府官员在公共行政的过程中，受到其私人利益因素的干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责相抵触。在本质上，利益冲突是公共权力的非公共使用，包括公共权力的递延化和期权化，是公共权力发生腐败的重要根源。,28,为什么要治理国家？,根据“理性经济人”假设，政府官员执行公务，可能从个人的私利出发作出决策，从而腐蚀和异化公共权力，从而产生利益冲突。 利益冲突与特定的公共职位、公共权力、公共责任和公共利益相联系。利益冲突发生在政府官员的公共角色范围之内。 利益冲突不是政府官员的私人利益与其他社会成员的个人利益之间的矛盾，而是违背公共职责的私人利益干扰公共行政的公正性。,29,为什么要治理国家？,社会公众与议会(议员)的利益冲突； 议员与政府官员的利益冲突； 政党与国家的利益冲突； 政客与官僚的利益冲突； 中央政府与地方政府的利益冲突； 上级机构与下级机构的利益冲突； 上级官员与下级官员的利益冲突； 政府官员与社会公众的利益冲突； 不同社会阶层的利益冲突。,30,国家治理的核心是什么？,国家治理的本质是要建立起一种相互制约机制，以保证人民让渡的权力和以税收形式形成的政府收入，能够真正用到人民需要的地方去，提高人民的福利水平。 国家治理的目标: 建立一个相互制约机制,解决目标不一致问题 建立一种信息传递机制,解决信息不对称问题 建立一种科学监督机制, 解决利益冲突问题,31,国家治理的核心是什么？,什么样的国家治理机制能够保证上述目标的实现呢？或者说，正常的国家治理机制应该包括哪些主要内容呢？我认为，主要有三点。 第一，政府内权力的相互制约； 第二，政府运作的公开透明； 第三，完善科学的监督体系。,32,国家治理的核心是什么？,政府内权力相互制约的关键，是在政府内不能一权独大，一权凌驾于其他权力之上。如果出现了一权独大，出现了一个不受其他权力制约的权力，一个可以不与其他权力协商就可以独断专行的权力，那么，腐败和利用政府权力侵蚀民众利益的事情就会不可避免地要发生。 有效相互制约的前提是分权。如果权力是一体的，你用自己身体的这个部分去监督身体的另一个部分，是不会产生作用的。,33,国家治理的核心是什么？,政府运作的公开透明。政府的权力来自人民的授予，所以，将政府信息公开，使政府运作透明化是人民对政府的基本要求。也是对一个负责任政府的最基本要求。 社会公众最关心的信息: 政府的财政收支的信息 政府官员的产生信息 政府办事程序的信息,34,国家治理的核心是什么？,对政府的监督可以分为专业监督和政治监督。 专业监督主要是指审计监督。 政治监督在我国是由人民代表大会来完成的。在发达市场经济国家则是由普通民众组成的非政府组织或者市民志愿者组成的专业委员会来完成的。这种监督的最大特点就是民众对于政府运作的全程参与，从预算制定、审查、执行到验收完成。这种参与，既是政府取信于民的重要举措，也是民众授权与政府后的自主权力要求。而且，民众参与的程度越广，政府的公信力就越强，其财政和政策的执行力也就越强。如果说政府的信息公开、透明是对全体民众的一种直接的责任回报的话，那么，有组织的民众的专业参与就是一种间接的对政府运作的主动管理和监督。,35,为什么需要审计？,监督假说（monitoring assumption）认为，审计产生于委托代理关系中委托人对代理人进行监督的需要，审计是一种监督手段。在有效市场环境下，若代理成本由代理人承担，那么代理人也有自愿聘请审计以监督自己降低代理成本的需要。 Jensen and Meckling(1976) 提出，审计是一项旨在实现监督的制度安排，在委托代理关系中存在着代理成本，审计需求者正是为了降低代理成本而需要审计。 委托人通过审计对代理人进行监督，以减少代理人在经营管理中的机会主义行为。而且在市场有效的前提下，这种机会成本可以由代理人自己承担，所以代理人也有聘请高质量审计以降低代理成本的需要。,36,为什么需要审计？,信息假说认为，审计可以降低信息不对称的成本和可能性，具有提高财务信息的可靠性进而帮助投资者进行经济决策的功能。 信息经济学认为，在信息不对称状态中，如果拥有私人信息的一方有办法将其私人信号传递给没有信息的一方，或者，后者有办法诱使前者揭示其私人信息，则信息不对称就会得到缓解。前一种办法被称为信号传递，后一种办法被称为信号甄别。 比如，卖车的人向买车的人提供一定的维修保证，请独立的工程师对质量进行检查。这时，对卖主来说，车的质量越高，维修保证的预期成本越低，所以高质量的车主提供维修保证的积极性显然大于低质量的车主，买者将维修保证看作高质量的信号，从而愿意支付较高的价格。这就是信号传递。 又如，在保险市场上，保险公司提供不同的保险合同供投保人选择，不同风险的投保人选择适合于自己的最优合同。这就是信号甄别。,37,为什么需要审计？,信息假说认为即使审计服务不能直接产生经济价值，但企业聘请高质量审计师这一行为本身就是一种信号，是在向市场作出一种诚信保障的承诺。这相当于向企业的利益相关者承诺其会计信息可靠、高管人员正直，而这一信息将有利于企业利益相关者提高他们对企业的评估价值。,38,为什么需要审计？,冲突理论认为，审计的产生源于各个不同利益主体之间存在利益冲突，尤其是信息提供者和信息利用者之间的利益冲突，可能会使得信息带有倾向性。在这种情况下，因为对信息的质量不能信赖，需要与两者之间的利益冲突没有关系的第三者履行证明作用。,39,为什么需要审计？,受托责任论认为审计作为一项独立的经济监督活动，因受托经济责任的产生而产生，并伴随着受托经济责任的发展而发展。审计的作用在于评价受托责任的履行情况。 在正常的经营状况下，经营者通过日常的经营早晚会取得在企业支配上的优势。 由于信息的不对称，委托人不一定总是能够了解经营者的行动并根据自己的利益调整委托成本。 委托人对委托成本的调整，往往在证明预知信息的事实出现之后才得到发挥，意味着契约关系的结束。 经营者自愿接受审计并负担审计费用，更是因为经营者在解除受托经济责任时需要一种证明仪式。,40,为什么需要审计？,综上所述，无论是从监督假说、信息假说，还是从受托责任理论或冲突论的视角考察，审计产生和发展的动因都是因为委托代理关系的存在，因为目标不一致、信息不对称和利益冲突。,41,国家审计在国家治理中角色什么？,权力制衡器？ 路灯？ 国家经济警察？ 国家免疫系统？ 看门狗？,42,国家审计的作用可能有哪些？,防止政府财政财务报告中的虚假 改善政府组织和官员的管理效率 提高经济效率和效益 改善财政财务信息的可靠性，降低信息不对称的可能性和成本 评价或证明官员对公众受托责任的履行情况 揭露和威胁腐败行为,43,国家审计与国家治理的关系如何？,国家审计与国家治理的起源具有一致性； 国家审计与国家治理的目标具有一致性； 国家审计是国家治理的重要组成部分； 国家审计是国家治理的一项重要手段。 天下未乱计先乱 天下欲治计乃治,44,国家审计在国家治理中的作用如何?,国家审计有助于减化各利益主体的利益冲突 由于委托代理关系的存在,各利益主体的利益冲突是会经常发生的，是一种常态，是社会的普遍性特征。但是，大规模的、高强度的、长时间的冲突又具有负功能，具有很大的破坏性。因此，必须减少、弱化、化解这种冲突的发生和持续。通过实施国家审计，揭露和处理政府官员和相关部门的违法行为，无肄有助于减化利益冲突。,45,国家审计在国家治理中的作用如何?,国家审计有助于缓解公共领域的信息不对称 只要存在两权分离，信息不对称就永远会存在，但大量的、长期的信息不对称必然导致逆向选择和道德风险，引发腐败。通过实施国家审计并真实披露和全面揭示审计发现的问题，依法公开审计结果，落实社会公众对国家审计事务的知情权和参与权，无疑有利于国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题，增加国家治理工作的透明度，达到用权力监督制约权力的目的。,46,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,1.尽快完善审计管理体制，理顺审计机关与政府机关，尤其是行政机关的关系 目前，我国国家审计机关与政府的关系纽曲，国家审计机关成为政府直接控制下的内部审计组织。这就导致以下问题的存在： 独立性缺乏 审计结果披露受到限制 审计工作重点和目标不稳定，审计监督职责难以深化 审计监督留有空白 预算审计流于形式,47,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,可能的改革思路 升格论：主张审计署仍隶属于国务院，但审计长提升到相当于国务院副总理或国务委员的级别 垂直论：主张改革地方政府对审计的领导关系，实行上级审计机关（中央或省级审计机关）对审计的统一垂直领导。地方政府审计机关不再隶属于地方政府。 立法论：主张审计机关完全从政府体制中脱离出来归于人大所属。 独立论：主张审计机关独立于立法、司法和行政三权之外，只对法律负责。审计机关可以自行决定审计的对象，其职责在于检查、判断和向立法部门、司法部门以及行政部门报告审计结果。 双轨论：主张在政府继续保留现行审计机关同时，把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统，在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织（国家审计署或审计委员会）。,48,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,2.优化和完善财政财务收支审计 一是着力构建财政审计大格局，真正做到 “财政资金运行到哪里,审计就跟进到哪里”； 二是要树立“重要性”理念，提高审计资源的利用效率； 三是要实现审计模式的转型，由账项导向模式向内控制导向模式和风险导向模式转变； 四是要将审计目标定位于就财务、财政收支报告整体发表意见。,49,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,3.紧紧抓住预算审计这个牛鼻子 著名预算专家希克( Schick,1990: 1)认为:“毫不夸张地说,一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”所谓预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。 因为无论是什么性质的国家,其活动都离不开财政支撑。国家机器的运转需要资金,制订政策实质上是在分配资金,实施政策也需要资金保障。 如何筹集资金并进行支出固然首先是一个财政问题,但更是一个国家治理问题。,50,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,在西方国家建设历史上,出现过两次重要的财政转型从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。 1978年，中国开始实行经济体制改革, 逐步从“自产国家”向“税收国家”转型。 1999年，中国启动包括部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列预算制度改革。标志着我国进入预算国家时代。 财政预算管理的两道保险：一是集中统一；二是预算监督。 国家审计从来就是预算审计的代名词,51,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,目前,我国国家审计对预算监督停留于对预算执行合规性的层面,迫切需要加以改进： 一是要尽快将预算编制（批复）和预算变更的审计纳入议事日程； 二是要加强对预算执行进度和执行程度的审计； 三是增强预算审计的透明度。,52,如何强化国家审计在国家治理中的作用?,4.大力推进政府绩效审计 政府绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生得经济活动进行得经济性、效率性和效果性审查和评价。 (一)公共部门绩效审计，属于总体层面的审计，即对政府或政府部门履行职责总体绩效状况的审计，其审计内容包括：政府部门运转过程中对人、财、物资源的消耗利用状况；政府部门的公共事业规划能力；政府部门对公共事业的监管能力；政府部门对公共事业的约束制度和法律法规的选择与制定能力；政府部门从事公共管理活动方法的科学和先进程度；政府部门工作人员的基本素质，等等。 (二)公共项目绩效审计，属于重点层面的审计，即对政府在公共投资领域领域履行职责绩效状况的审计。如基础设施工程、水利建设工程，等等。 (三)公