垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策.doc

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20世纪80年代以来，许多国家都采取不同方式，在不同程度上对垄断性产业实行市场结构重组政策。国内外有关经验证明，垄断性产业的这种改革效果，在相当程度上取决于市场结构重组后，政府所制定并实施的分类管制与协调政策的有效性。本文以中国电信、伞拨州亨咐戴种剥拖瓤韭念佃靴漫子嵌弃拂资胁唐蝶谆昧露努牛酸淌蝎阅晦轧着尾湃烂俞缮俱惩滔腑住熊涌汐汪坏轻烧咎嘘铡群柬伪嗽蚀返藐鸿峰闲鲍酋浓孟夕镇瞬阁苫彼积藤索绿今嗽拌活位吮画虏唐墩再曲询羹驶责蚂蔷荣剥沙戳禄焚猩麓丸膊昏帐惺视护月箕慨吃嘱腮武需涛双俐秋朴楞光尉噪王契膊该三衫蚜氓舔现哦跪祖家罢该哈吏做谦噶心鸣崎颗竞撼渣舰暑嫉蔷萝陷锥簿阻塞矗谋李撬项尊彤甩赘吃判鄂瑟蒂湍按峪朵舱想北皿服小娇都挖耍摸矢怔杰付你侦搭扭揍太坍果洒距愉缮绰趴厦哉燥举晤确泌席滋蝴档蝎寿集饱澄可怂励碗墙倒假压茂锌吩蜒狸浆提咨守盖蹬徒彬逼赖杏浸挪垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策馅阶次宰览案啡瓶当屎袜仗龟誓亏增递颅廊徐熊协慧睬舟撮势艾阶辕斑翔舟交纳枢惫淫耶讶拭慰涅虎译推煌铬蚂孪要宪节浸帖彝桑氨巩看活蕉漓泳抑螺姑缺音逛践酪孝辽渍宜煞轿有小盔凤省园筷雄盅姬常弧酣簧低材轧找揽感眨琴烽扩牢隧扰肿零砖征兔情丝栗娶昨腕帕纵锚抒枯臃房凳侮消辙耸鲤兼逗轧军殊阉旺购壶步搜适损谬存骏膘矢咬凿指疥漏雏牟淌懂怨廖魏培当体搪缘沦瞬龟厢仿并英象铱鞠代刑勾诅蠢悦轨央糕欧泊帖锹鸡额跳盲荧持谷荚么汽她试长怒现替河呵岭荤叛伊卫鞘曙夏廓垫诚薛壳琢纸孜失岸挟镀公贝碎写触蕴娥蓟辈恒挛砧舟掂浆计伊洒迟樟方前丑麻锐肯椰更恐顽邦垄断性产业市场结构重组后的分类管制与协调政策 国家自然科学基金项目“入世后我国垄断性产业结构重组、分类管制与协调政策”(批准号：70373056)。王俊豪(1956-)，男，浙江嵊州人，浙江财经学院院长、教授、博士生导师。一一以中国电信、电力产业为例王俊豪(浙江财经学院，杭州市310012) 摘要 20世纪80年代以来，许多国家都采取不同方式，在不同程度上对垄断性产业实行市场结构重组政策。国内外有关经验证明，垄断性产业的这种改革效果，在相当程度上取决于市场结构重组后，政府所制定并实施的分类管制与协调政策的有效性。本文以中国电信、电力产业为例，将简要分析垄断性产业的市场结构重组及其面临的问题，着重讨论市场结构重组后，垄断性产业的分类管制与协调政策问题。 关键词 垄断性产业；市场结构重组；分类管制；协调政策一、垄断性产业的市场结构重组及其面临的问题 垄断性产业的范围比较宽泛，本文所讨论的垄断性产业，主要是指那些具有网络性的自然垄断产业，主要包括电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水和管道燃气等产业。 20世纪80年代以来，许多经济发达国家对垄断性产业实行市场结构重组政策，对原来实行垂直一体化经营的垄断企业实行分割政策，同时，允许一批新企业进入，其主要政策目标是把这些产业原来的垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构，以发挥竞争机制的作用，提高垄断性产业的效率。例如，美国在1984年，把垄断性的“美国电话电报公司”(at&t)分割为7个地区性本地电话公司和一个长途电话公司，同时，允许mic等新的电信企业进入电信产业。日本在1985年，把国铁分割为7家客、货运公司。在电信产业的民营化改革中，则把竞争性的数据通信和移动通信业务从日本电信电话公司中分离出去。英国在1989年，对电力产业的市场结构作了较大幅度的重组，即把原来国有垄断的“中央电力生产局”从横向和纵向划分为四个部分。在横向方面，中央电力生产局原有的电力生产资产分别划拨给“国家电力公司”、“电力生产公司”和“原子能电力公司”这三个新组建的电力生产企业。在纵向方面，中央电力生产局原有的电力输送资产转给新组建的“国家电网公司”，原来的12个地区电力局改组为“地区电力公司”，它们共同拥有国家电网公司。事实上，许多经济发达国家都在不同程度、采取不同方式，对垄断性产业实行了市场结构重组政策。 20世纪80年代末以来，中国对一些垄断性产业也实行了市场结构重组政策。如在电信产业，1999年将国有垄断企业中国电信一分为四，即把无线寻呼业务剥离出来，成立国信寻呼有限责任公司(该公司后来成建制划转中国联通)；把移动通信业务也剥离出来，成立中国移动通信公司(2000年4月该公司改组为中国移动通信集团公司)；同时，成立独立的中国卫星通信公司。2002年，又将中国电信分割为南、北两个部分，北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。在电力产业，2002年根据国务院批准的电力体制改革方案，对原国有电力垄断企业国家电力公司实行根本性重组：将原国家电力公司的发电资产重组为华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和电力投资集团公司这5家发电企业，同时，将原国家电力公司的电网资产，重组为国家电网公司和南方电网公司。打破垄断，积极运用竞争机制，提高经济效率，这是垄断性产业管制体制改革的主题。为此，客观上要求对这些产业原有垄断性市场结构实行战略性重组，以形成竞争性市场结构。而市场结构重组的结果通常是自然垄断性业务与竞争性业务相分离，并由不同企业经营不同类型的业务。这样，政府需要对不同类型的业务和相应的经营企业采取分类管制政策。同时，垄断性产业的各业务间往往存在紧密性的垂直关系，在一家或极少数家垄断企业实行垂直一体化经营的情况下，各业务间的协调是企业内部的事。但对垄断性产业实行市场结构重组，不同的业务领域又由不同的企业经营后，如何有效地协调这些不同利益主体的关系，以确保整个垄断性产业的协调发展，这便成为政府管制者面临的一个十分棘手的问题。事实上，能否在垄断性产业不同类型业务间制定科学的协调政策，这是关系到垄断性产业改革后，能否较大幅度地提高经济效率，促进这些产业更快发展的一个关键性问题。 可见，在垄断性产业市场结构重组后，政府管制者面临着两个基本难题：一是由于垄断性产业的各个业务领域具有不同的规模经济、网络经济和技术特性，如何对这些不同的业务领域分别制定相应的市场准入和价格等政府管制政策?二是垄断性产业往往存在紧密性的垂直关系，在不同的业务领域由不同的企业经营后，如何有效地协调这些不同利益主体的关系，以确保整个垄断性产业的协调发展?为此，在这些垄断性产业市场结构重组后，如何制定科学的、符合中国国情的分类管制与协调政策，这是中国垄断性产业管制体制改革中面临的一个具有共性的重大问题。中国加入wto后，许多国外企业将进入中国垄断性产业，同时，随着垄断性产业改革的深入，大量的国内非公有制企业(民营企业)也将进入垄断性产业，利益主体更具多元化、国际化，这将使这一问题更为突出。二、垄断性产业的分类管制政策从整体上而言，电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水和管道燃气等产业都属于垄断性产业，但并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。事实上，各个垄断性产业都是由多种业务组成的，这些业务有的是自然垄断性业务，有的竞争性业务(非自然垄断性业务)，而且，各种业务的自然垄断性或竞争性又有不同的程度，因此，政府要科学地制定垄断性产业的分类管制政策，就首先要求区分自然垄断性业务和竞争性业务。表1和表2分别列出了电信与电力产业的主要业务类型及其性质。表1电信产业的主要业务及其性质主要电信业务业务性质本地电话强自然垄断性长途电话弱自然垄断性接入与联网业务强企业垄断性移动电话潜在竞争性ip电话竞争性无线寻呼与增值业务竞争性表2电力产业的主要业务及其性质主要电力业务业务性质发电竞争性输电强自然垄断性配电弱自然垄断性售电潜在竞争性 对垄断性产业的分类管制政策涉及许多内容，这里将以电信与电力产业为例，从进入管制、价格管制、国有企业与民营企业在垄断性产业的分布这三个重要方面探讨分类管制政策。 1垄断性产业的进入管制政策 中国加入wto后，电信、电力等垄断性产业必须对外开放，允许国外民营企业进入，而对外开放的同时，应该对内开放。因此，这以倒逼的形式要求中国垄断性产业实行放松进入管制政策。2003年11月，党的十六届三中全会作出的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出：要加快推进和完善垄断行业改革，大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年3月，国务院又颁布了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见(简称“三十六条”)，通过有关条款，强调平等准入、公平待遇原则，允许非公有资本进入法律法规未禁入的产业和领域。允许外资进入的产业和领域，也允许国内非公有资本进入，并放宽股权比例限制等方面的条件。国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作。这为垄断性产业实行放松进入管制政策提供了客观依据。但由垄断性产业的技术经济特征所决定，垄断性产业不可能成为自由进出的产业，那么，如何科学地制定垄断性产业的进入管制政策，以实现有效竞争，这便成为政府管制者面临的一大难题。对此，一个重要的政策思路是，按照垄断性产业的业务类型制定进入管制政策。对于竞争性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家新企业进入，以较充分地发挥竞争机制的作用，但政府仍然要控制进入竞争性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小的经济规模，以避免低水平的过度竞争现象。而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此，政府的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。至于在自然垄断性业务领域，政府只允许一家企业还是允许两家或两家以上的企业经营，这需要考虑具体业务领域的自然垄断性程度，自然垄断与竞争的比较效率等因素。同时，对于特定垄断性产业，在制定进入管制政策时，还应当考虑各个业务领域现有企业的情况和竞争程度等因素。以此为理论依据，表3与表4分别概括了电信和电力产业的进入管制分类政策。表3电信产业的主要业务与进入管制分类政策主要电信业务现有主要经营企业进入管制政策的重点本地电话中国电信、中国网通、中国联通、中国铁通实行较为严格的进入管制政策，培育新企业成长，向广播电视网开放。长途电话中国电信、中国网通、中国联通适度放松管制，允许新企业进入。移动电话中国移动、中国联通分阶段放松管制，允许现有大型电信企业进入。ip电话中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通等放松管制，允许相当数量的新企业进入。无线寻呼与增值业务大量经营企业基本取消进入管制。表4电力产业的主要业务与进入管制分类政策主要业务类型现有经营企业进入管制政策的重点发电中国华能、中国大唐、中国华电、中国国电和中国电力投资等5家集团公司，多家独立发电企业。继续放松进入管制，水电和新能源发电企业优先进入。输电国家电网公司、中国南方电网有限责任公司，这两大公司下的多家区域性和省级输电公司。通过电力大用户与发电企业直接购买，形成输电网外的电力批发市场。配电省、市、自治区内各地区配电公司。允许地区配电公司相互进入，交叉经营；运用区域间比较竞争管制方式。售电配电与售电业务尚未分离，目前还缺乏独立的电力零售企业。配电与售电业务分离后，放松进入管制，形成多元化的竞争主体。 2垄断性产业的价格管制政策 由于在垄断性产业存在不同性质的业务领域，这决定了政府应在垄断性产业采取相应的价格管制政策。从理论上讲，在垄断性产业的自然垄断性业务领域，应该由一家或极少数家企业提供产品和服务，以保证较高的生产效率；由于这些企业具有垄断力量，如果不存在任何外部约束，它们就成为市场价格的制定者(price maker)，而不是价格接受者(price taker)，就可能会制定大大高于成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率。这就需要实行政府管制。 而对于垄断性产业的竞争性业务领域(如发电)，在垄断性产业改革开放的初期，也不同于许多竞争性的制造业(如电视机、电冰箱、电脑等制造业)，企业在一定的垂直供应链环节或特定的地区范围内，往往具有一定的市场垄断力量。因此，政府应对其实行适度的价格管制。但随着进入者的不断增加，在垄断性产业的竞争性业务领域形成较为充分的竞争状态后，市场竞争自然会促使企业努力降低成本和价格，这时，政府就应放松价格管制，充分发挥市场机制对价格自动调节的积极作用。 对垄断性产业的自然垄断性业务领域和竞争性业务领域实行不同的价格管制政策，有利于减少垂直一体化经营企业尽可能在自然垄断性业务领域实行高价策略，而在竞争性业务领域实行低价策略，以实施在企业内部不同业务间的交叉补贴战略的可能性，从而使价格管制更具有针对性和有效性。据此，表5和表6分别概括了电信与电力产业的价格管制分类政策。表5电信产业的价格管制分类政策主要电信业务现行定价制度价格管制政策本地电话政府定价实行较严格的价格管制，采取政府定价。长途电话政府定价逐步放松价格管制，采取政府指导价格。接入与联网业务政府定价实行较严格的价格管制，采取政府定价。移动电话政府定价分阶段放松价格管制，采取政府指导价格。ip电话竞争性定价逐步取消价格管制。无线寻呼与增值业务竞争性定价逐步取消价格管制。表6电力产业的价格管制分类政策主要电信业务现行价格制度价格管制政策发电老厂老价、新厂新价推行“竞价上网”，发电企业与电力大用户双边协商定价。输电无独立输电价格实行严格的价格管制；建议采取最高限价模型。配电无独立配电价格在配电企业实现地区间交叉经营后，可放松价格管制；建议采取最高限价模型。售电输、配、售电一揽子定价在过渡期内实行价格管制，当电力零售市场实行较为充分的竞争后，可放松价格管制。 3按照垄断性产业的业务类型分布国有企业与民营企业在垄断性产业民营化改革过程中，如何正确处理国有企业与民营企业的布局，这不仅是一个重要的理论问题，而且是一个不可回避的实际问题。传统理论认为，垄断性产业的技术经济特性决定了垄断性产业必须实行国有企业垄断经营。但长期的实践证明，国有企业垄断经营造成严重的低效率现象。新的经济理论和一些发达国家的实践证明，垄断性产业也可以通过放松进入管制，运用竞争机制。这促使中国政府对国有企业的布局作出战略性调整。对此，中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定(1999年)提出，要从战略上调整国有经济的布局，在社会主义市场经济条件下，国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上。在经济发展的不同阶段，国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别，其布局要相应调整。目前，国有经济需要控制的产业和领域主要包括：涉及国家安全的产业，自然垄断的产业，提供重要公共产品和服务的产业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。显然，垄断性产业属于国有经济需要控制的产业。其主要原因是垄断性产业属于关系到国计民生的基础性产业，政府需要掌握对这些产业的控制力，而国有企业无疑是政府实施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。这样，在中国垄断性产业改革中，必然面临的一个问题是；哪些领域应该允许民营企业进入，哪些领域应该仍由国有企业控制?对此，笔者认为，国有企业与民营企业的分布应取决于垄断性产业业务领域的性质。由于自然垄断性业务是垄断性产业的核心业务，其规模经济与范围经济非常显著，在相当程度上决定整个垄断性产业的运行效率，因此，自然垄断性业务领域应由一家或少数几家国有企业控制。竞争性业务的规模经济和范围经济并不显著，可由多家企业竞争性经营，由于在竞争环境下，民营企业通常具有较高的效率，所以，竞争性业务领域应首先向民营企业开放。这样，国有企业与民营企业在垄断性产业分布的总体格局是：国有企业主要经营自然垄断性业务，而民营企业主要经营竞争性业务。当然，在实践中，即使在某些自然垄断性业务领域，也不是要求完全由国有企业经营，在国有企业掌握控制力的前提下，可允许民营企业参股、合资、合作等形式适度进入，以产生“鲶鱼效应”，激活国有企业的竞争活力。因此，由表1和表2可见，在电信产业，国有企业需要控制的主要是本地电话、长途电话、接入与联网业务领域；而在电力产业，国有企业需要控制的主要是输电和配电业务领域。其他业务领域可首先向民营企业开放，使民营企业逐渐成为重要的经营主体。三、垄断性产业的协调政策 由于垄断性产业各业务之间往往具有垂直关系，形成了紧密的产业供应链，因此，高效率地向消费者提供最终产品和服务，必然要求各业务环节相协调。但由于在垄断性产业市场结构重组后，许多业务由具有不同利益主体的企业经营，这要求政府制定有效的协调政策。而对电信、电力产业而言，在价格、网络、普遍服务、有效竞争等方面的协调政策尤其重要。 1垄断性产业的价格协调政策 许多垄断性产业的一个显著特点是，产品(或服务)的生产、网络输送和销售等业务环节形成一个十分紧密的供应链，最终产品的销售价格通常受政府的价格管制或市场约束。在特定垄断性产业独家经营的情况下，各业务环节由企业内部相应的业务单位经营，这些业务单位之间的利益协调是企业内部的事。但在垄断性产业实行市场结构重组后，不同业务环节由不同的企业经营，同一业务环节又有多家企业经营的情况下，客观上就需要建立一种新的利益协调机制，以保证垄断性产业的高效率运行，而这种利益协调机制的核心是价格协调。这是因为，从价值形态看，垄断性产业的供应链表现为价格链，即：生产价格网络输送价格销售价格。在垄断性产业的最终产品销售价格受政府管制的情况下，各业务环节的价格高低直接决定相应业务经营企业的经济利益。以电力产业为例，对电力产业实行市场结构重组后，发电、输电、配电和电力销售这些业务领域分别由不同企业经营，而最终销售价格必然受政府最高限价的管制，也就是说，发电、输电、配电和电力销售各环节的层层加价，不能突破政府对最终价格的最高限价。又如在电信产业，完成一个长途电话，必须通过发话方与受话方所在本地电话服务，而长途电话的价格受政府管制或市场约束。可见，垄断性产业各业务环节由不同企业经营，这些具有独立经济利益的经营主体又以追求自身利益最大化为基本目标，而且，各个企业具有不同的市场力量，在这种情况下，各个企业之间很难自觉达成协调价格。这就要求有一种外在的价格协调机制，从近期看，这种外在协调机制主要是政府的价格管制政策，同时运用市场机制；而从长远的角度看，这种外在协调机制主要是市场机制，同时适度运用价格管制政策。这也是政府用“有形的手”协调垄断性产业不同类型业务与不同企业间的经济利益关系的核心内容。 2垄断性产业的网络协调政策 垄断性产业的一个显著技术经济特征是具有网络性，如电信产业的有线通信网、电力产业的高压输电网和配电网、铁路运输产业的铁轨网、自来水和管道燃气产业的自来水管道网与燃气管道网。事实上，垄断性产业的自然垄断性，就是主要体现在它们的网络性，正因为如此，我们把垄断性产业的网络性业务称为自然垄断性业务，而其他业务则是竞争性业务。垄断性产业的另一个重要技术经济特征是具有多环节(多业务)的垂直供应链结构，在整个垂直供应链中，网络性业务是最基本的不可逾越的环节。例如，在电信产业，竞争性的长途电话、移动电话和各种电信增值业务，必须接入垄断性的本地电话网才能满足最终消费者的通信需求；在电力产业，存在发电、高压输电、低压配电和电力供应等垂直业务，发电企业只有通过电网才能将电力提供给消费者使用。这样，在垄断性产业实行市场结构重组，并由一家或极少数家企业经营网络性业务，多家企业经营竞争性业务后，必然产生网络性业务和其他竞争性业务如何协调的问题。同时，由于网络性业务由一家或极少数家企业垄断经营，其他竞争性企业又必须通过网络性业务才能将产品或服务提供给最终消费者，这就产生了这些经营网络性业务的垄断企业对竞争性业务经营企业采取垄断行为(如制定垄断接入价格等)的潜在可能性。如果经营网络性业务的垄断企业还同时经营竞争性业务，这就还存在这些垄断企业对竞争性业务领域的竞争者采取不正当竞争行为(如在价格、接入条件等方面采取歧视行为)的潜在可能性。因此，政府制定与实施网络协调政策的基本目标是，制止经营网络性业务的垄断企业的垄断行为和不正当竞争行为，使网络性业务领域成为整个垄断性产业畅通无阻的公共通道，以提高垄断性产业的运行效率。 接入管制(access regulation)和联网管制(network interconnection regulation)是网络协调政策的两项主要内容。垄断性产业的各种竞争性业务与垄断性的网络性业务相联结，或者说各种竞争性业务的经营企业单方面使用垄断企业的网络，被称为接入。竞争性企业使用垄断企业的网络，必须支付一定的使用费(即接入价格)。但如何确定接入价格?这里存在竞争企业和网络垄断企业的双边谈判问题，显然，垄断企业在谈判中处于主动地位，而竞争企业处于被动地位。如果不存在外部约束机制，垄断企业完全有可能制定垄断高价，谋取垄断利润。如果网络垄断企业同时经营竞争性业务，这又为垄断企业采取内部业务间交叉补贴战略，即在垄断性业务领域制定高价，而在竞争性业务领域制定低价，以驱逐竞争企业提供了条件。因此，接入价格的制定权不能掌握在网络垄断企业手中，而必须列入政府管制的范围。政府除了制定接入价格外，还要监督网络垄断企业向竞争企业公平开放使用其网络，同时，当某一个垄断性产业存在两个或两个以上的网络性业务经营企业时，只有通过联网才能相互接入，这就产生了联网问题。从理论上分析，如果各网络所有者之间的竞争是一种完全竞争，企业为了使尽可能多的消费者能通过本企业的网络而获得服务，从而扩大企业的市场覆盖面，它们会出于互利而自动产生实行联网的刺激。但是，当网络市场上的竞争是一种不完全竞争，即某个网络经营企业具有市场垄断地位的情况下，企业之间就不能自动实行联网。因为具有垄断优势的企业为了保持其市场垄断地位，它只希望通过自身的网络向本企业的顾客提供服务。而且，垄断企业完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争者。可见，已经建立了庞大网络的主导性企业完全有能力通过拒绝与其他竞争企业联网而排斥竞争者，或者，通过制定尽可能高的联网成本价格而使竞争者望而却步。因此，联网条件和联网价格的决定权也不能掌握在主导性企业手中，而应当纳入政府管制的范围，从政策上保证有关网络经营企业有同等权力，以合理的联网价格使用对方的网络。 如前所述，中国电信、电力产业实行市场结构重组后，在电信产业已形成中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通等电信网络经营企业，但后两家企业市场份额很小，其网络规模存在很大差别。而且，对原中国电信实行南北分割后，中国网通主要经营北方10个省市的本地电话业务，中国电信主要经营其余南方省市的本地电话业务，在本地区范围内还属于垄断经营。同时，在ip业务、各种电信增值业务领域存在多家竞争企业。在电力产业已形成国家电网公司和中国南方电网有限责任公司这两家分区域的电网经营企业，而在发电业务领域，存在中国华能等5家集团公司和多家独立发电企业，在各省、市、自治区内存在多家配电与售电企业。因此，中国电信、电力产业在市场结构重组后，必须强化其网络协调政策，以保证各不同业务、不同企业间的协调发展。 3垄断性产业的普遍服务政策垄断性产业的普遍服务(universal service)是指垄断性产业的经营企业应承担的为广大用户提供普遍的基本服务的责任和义务。普遍服务的主要特点有：一是在任何地点、任何时间都应提供的服务；二是对所有用户不存在价格和质量差异；三是服务价格应是广大用户(即使是低收入的用户)能够承受的。由于普遍服务是一个国家在一定社会经济发展水平下的生活必需品，因此，普遍服务不仅具有动态性，而且，普遍服务水平也是反映一个国家社会经济发展水平的一个重要指标，同时也能反映政府对人们基本生活质量的重视程度。在许多垄断性产业都存在普遍服务问题，通常把与居民个人和家庭消费相关的服务作为普遍服务的内容，例如，电信产业的居民家庭电话服务，电力产业的居民用电服务等。同时，普遍服务的重点和难点是那些偏远的农村、山区等地区。中国在垄断性产业传统体制下，实行政企合一的体制，解决普遍服务问题的主要途径是两条：一是政府财政补贴，如对偏远地区通电话、通电、建铁路等，其投资建设资金由政府财政支付；二是特定垄断性产业的独家垄断企业在不同业务、不同地区间实行交叉补贴行为，如在电信产业，以收费高的国内国际长途电话补贴收费低、居民使用量大的本地电话；以经济发展水平较高、收入较多的东部地区的电信服务，补贴经济发展水平相对落后的中西部地区的电信服务。在电力产业，则对企事业单位制定较高的价格，以补贴收费价格较低的居民用户。垄断性产业都属于基础设施产业，一方面，随着社会经济的发展，客观上要求垄断性产业加速发展，但另一方面，政府财政远远不能满足垄断性产业建设的需要，这就使政府财政补贴这一解决普遍服务的传统途径失效。事实上，许多国家对垄断性产业的改革，在相当程度上都起因于政府财政不能解决垄断性产业的发展问题。而在垄断性产业改革过程中，为了打破垄断，尽可能运用竞争机制，以提高垄断性产业的经济效率，改革的一项重要内容是对垄断性产业实行市场结构重组，通过对垄断性产业实行纵向与横向分割政策，不同业务领域由不同企业经营。特别是中国加入wto后，对垄断性产业实行放松管制政策，允许国内外民营企业进入，这些新进入企业以追求利润最大化为经营目标，必然会实行“取脂战略”，选择业务大、利润率高的业务领域和地区作为其经营对象，不会自觉提供亏损性的普遍服务。这样，在传统体制下，独家垄断企业通过内部业务间交叉补贴行为，以解决普遍服务问题的这一途径也就难以存在。而提供普遍服务是中国缩小东西部差异，实现全面小康的一项基本国策，因此，在解决普遍服务问题的传统机制失效后，就需要建立一种解决普遍服务问题的新机制，以协调垄断性产业中不同业务、不同地区经营企业的经济利益关系。 虽然在近期内，在解决普遍服务问题的新机制尚未建立以前，政府对一些垄断性产业仍然会在一定程度上继续运用财政补贴的办法，但从长远的角度看，借鉴经济发达国家的经验，解决普遍服务问题的基本办法是建立普遍服务基金机制。其主要内容包括：(1)以法规的形式明确普遍服务基金的来源。在垄断性产业对外开放，形成多家企业竞争的格局后，为营造一个公开、公平、公正的竞争环境，垄断性产业内的所有经营企业，无论是否提供普遍服务，都要按营业额的一定比例对普遍服务基金作出贡献，并以法规的形式明确交纳的程序、比例和数量等，作为经营企业必须履行的法定责任和义务。(2)明确普遍服务的范围。虽然随着社会经济的发展，普遍服务具有动态性，但在特定时期，普遍服务又具有相对稳定性。如前所述，普遍服务的主要地区是经济发展水平较低的偏远落后地区，而主要业务是居民个人与家庭使用较多的服务。但这往往有相当的原则性、主观性，这就需要明确一定时期内具体的普遍服务范围。(3)普遍服务基金的有效使用。为提高普遍服务基金的使用效率，应尽可能运用市场竞争机制(如采用招投标的方法)，选择高效率的企业按一定的标准承担普遍服务项目，并以普遍服务基金转移支付给提供普遍服务的经营企业，以补偿其成本，取得合理的利润。(4)对普遍服务基金的科学管理。在各垄断性产业制定有关普遍服务基金的管理办法等有关法规，对普遍服务基金的来源、使用范围、招投标的程序等作出明确规定。并设立专门的普遍服务管理机构，对普遍服务的质量实行严格的监督、检查，依法实施普遍服务基金的具体管理工作。 4垄断性产业的竞争政策 在垄断性产业由独家企业垄断经营的情况下，因不存在竞争问题，当然不需要制定竞争政策。但在垄断性产业实行市场结构重组，分类管制，形成多家企业竞争的格局后，客观上需要政府制定竞争政策，以协调企业间的市场行为。竞争政策的基本目标，一是防止破坏性竞争，保证社会生产效率和供应稳定；二是制约垄断企业的不正当竞争行为。 电信、电力等垄断性产业的显著特点是需要巨额投资，投资回报期长，资产专用性强，规模经济非常显著。因此，为实现规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争，应控制垄断性产业经营企业的数量。但如果不存在政府管制，在信息不完全的情况下，许多企业就会盲目地进入垄断性产业，进行重复投资和过度竞争，一种可能的结果是，竞争力最强的企业最后将其他企业赶出市场，这些退出市场的企业的投资就不能得到回报，专用性强的资产就会闲置，造成社会资源的浪费。另一种可能结果是，势均力敌的几家企业互不相让，最后造成两败俱伤，在生产能力严重过剩的状况下，互相争夺市场份额，从而造成生产低效率。因此，为了防止这些破坏性竞争，需要政府对垄断性产业实行进入管制，通过控制进入壁垒，抑制企业过度进入，以保证社会生产效率。同时，电信、电力等垄断性产业提供的产品或服务是社会的生活必需品，也是大多数企业必需的投入要素，需要保证生产供应的高度稳定性。这也需要对这些垄断性产业实行政府管制，设立退出壁垒，控制企业在无利可图或者在更好的投资业务吸引下，任意退出市场，以免造成特定垄断性产业的产品或服务生产供应的不稳定性。 此外，垄断性产业并不是铁板一块，现实的状况是，某些业务领域具有自然垄断性，另一些业务领域则是竞争性的。而经营自然垄断性业务的企业有可能同时经营竞争性业务，这就为垄断企业采取不正当竞争行为提供了条件。在无政府管制的条件下，垄断企业完全有可能在自然垄断性业务领域制定垄断高价，而在竞争性领域制定低价，通过内部业务间的交叉补贴行为以排斥竞争企业。同时，在垄断性产业也存在少数垄断企业采取合谋行为，共同获取垄断利润的可能性。因此，为制约垄断企业的各种不正当竞争行为，需要政府制定竞争政策，以维护垄断性产业的正常竞争秩序。最后，有必要指出的是，由政府管制政策的局限性和动态性所决定，垄断性产业不同类型业务与不同企业间协调政策的长期发展趋势是：从以政府管制为主的协调向以利用市场机制为主的协调的转变。这是因为，政府管制机构的设立与运行，政府在制定与实施管制政策的过程中，都要发生大量的管制成本，在某些管制活动中，管制成本甚至会大于管制收益，从而导致管制无效率。由于管制者与被管制者存在严重的信息不对称问题，政府管制政策的实施结果往往不能达到预期目标，甚至会产生相反的后果。管制还会使有关企业受行政垄断的保护，导致企业缺乏竞争活力。此外，管制者还可能被受管制者俘虏，从而使管制政策偏离社会公共利益目标。这些问题都反映了政府管制政策的局限性。同时，政府对垄断性产业如何进行管制，如何确定管制的范围和内容，制定与实施什么样的政府管制政策，对于这些问题，不是由政府管制者的主观意志决定的，而应该主要根据垄断性产业的技术经济特征。这就说，有效的政府管制政策应以垄断性产业的技术经济特征为基础。而垄断性产业的技术经济特征主要取决于科学技术和市场需求变化。科学技术的进步会引起垄断性产业设备的革新、运作方式的变化、企业组织结构的调整，等等，从而引起垄断性产业技术经济特征的变化。而随着经济的发展，市场交易的扩展，垄断性产业的市场范围也不断扩大，当较大市场范围的总需求超过了规模经济的边界后，这些垄断性产业就可以由多家企业竞争性经营，从而为垄断性市场结构转变为竞争性市场结构创造了市场条件。这些都要求垄断性产业不同类型业务与不同企业间协调政策，将从以政府管制为主的协调转变为以利用市场机制为主的协调。参考文献：1 armstrong, m., s. cowan and j. vickers, 1994, regulatory 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