城乡划分和城市地域2011.ppt

2019/7/19,1,第二章 城乡划分和城市地域,第一节 城市概念及标准,一、城市和城镇,2,2019/7/19,“城”最早是一种大规模永久性的防御设施，主要用于防御野兽侵袭，后来演化为防御敌方侵袭。,中国最早的城起源于传说的三皇五帝之都。考古发掘最早的古城为4000多年前夏代所筑。,“内之为城，外之为郭”。早时的城不具备宗庙、宫室、商业市场、手工业工场等一般城市应具备的物质要素。,有人认为，原始的只有防御功能而没有商品交换为目的的商业市场的城不能作为城市。有的认为应将其作为城市的雏形。,3,2019/7/19,市是商品交易的场所。最早的市没有固定位置，后常在居民点的井旁，故有“市井”之称。,“市井”,随商品经济发展，市逐渐被吸引到人口比较集中，又是奴隶主居住的城中，并有固定位置。城市始产生。,到近现代，“市”引申为一级城镇聚落性质的行政建制单元。,4,2019/7/19,“镇”与“市”原本有严格区别。 “有商贾贸易者谓之市，设官防者谓之镇”。,到宋代，镇才摆脱军事色彩，以贸易镇市出现于经济领域,近现代，引申谓一级政区单元和起着联系城乡经济纽带作用的较低级的城镇居民点。,城、市、镇、城市、城镇、市镇等名词术语,5,2019/7/19,市经国家批准设有市建制的城镇。 镇不够设市条件的建制镇才称为镇。 在不严密的情况下，又常常把城市作广义理解，代表城镇居民点的合称，包括“市”和镇。本课程中的“城市”为广义理解的城市。,6,2019/7/19,二、定义城镇的标准,中外的居民点系列：小村村庄镇城市大城市,7,2019/7/19,（1）城镇是以从事非农业活动的人口为主的居民点，在产业构成上不同于乡村； （2）城镇一般聚居有较多的人口，在规模上区别于乡村； （3）城镇有比乡村要大的人口密度和建筑密度，在景观上不同于乡村； （4）城镇具有上下水、广场、街道、影剧院、博物馆等市政设施和公共设施，在物质构成上不同于乡村； （5）城镇一般是工业、商业、交通、文教的集中地，是一定地域的政治、经济、文化的中心、在职能上区别于乡村。,城镇不同于乡村的本质特征有以下几个：,还可以从生活方式、价值观念、人口素质等许多方面寻找城乡间的差异。,8,2019/7/19,世界各国区别城镇与乡村的标准,（1）以行政中心作为标准。埃及（省和地区的首府为城镇） （2）单纯以城镇特征为标准：如智利规定有一定公共和市政服务设施的具有明显城镇特征的人口中心为城镇。马耳他：没有农业用地的建成区为城镇。 （3）单纯以居民点下限人口数量划分城镇。伊朗5000人、肯尼亚为2000人、墨西哥为2500人。 （4）用居民点的下限人口数量指标和密度指标相结合作为标准。如加拿大为1000人、人口密度390人/平方公里;瑞典只要在200人以上，房屋间距通常不大于200m的建成区 （5）用人口规模和城镇特征两个指标划分城镇。如巴拿马1 500人以上且具有街道、上下水系统和电力系统等城镇特征的居民点为城镇。 （6）用人口规模和从业构成两个指标作标准。如荷兰以2 000人以上的市或人口不到2 000人、但男子从业人口中从事农业活动的人口不超过20的市为城镇。 （7）取两个以上指标作为标准。如印度，镇以及所有5 000人以上、人口密度不低于每平方千米390人、成年男子人口中至少34是从事非农业活动并具有明显的城镇特征的地方为城镇。 （8）其它标准：相当多的国家没有明确的城镇划分标准。,9,2019/7/19,世界主要国家和地区城镇人口下限标准,10,2019/7/19,第二节 城乡界线的划分和大都市带的出现,三种城市地域类型：行政地域、实体地域、功能地域,11,2019/7/19,12,2019/7/19,一、城市的行政地域,城市的行政地域(administrative area)，即城市政府管辖的地域，在西方即city proper。 国外大多数发达国家是城市行政地域小于城市实体地域，我国绝大多数情况是城市行政地域大于城市实体地域。,13,2019/7/19,二、城市的实体地域,城市的本质特征本来是对城市的实体地域即城市建成区而言的，划分城市地域主要是为了区分城市和乡村。 存在两种情况：城市的行政管辖范围比实体范围大；城市的实体地域比行政管辖范围大。,14,2019/7/19,要真正在城市和乡村之间划出一条有严格科学意义的界线绝非易事。古代筑有城墙的城市，城圈以内尽管也常常有大片农田，但城墙毕竟还可以作为城乡的明显界线。 工业革命以后，城市突破城圈膨胀起来，城墙一类的明显界线不复存在，但每个城市毕竟还是相对集中，象大饼似的一块。 进入现代，由于汽车的普及和城市效区化的结果，城市变成了中心城市和包括外围若干城镇在内的城郊的复合体。城市到乡村的渐变特点和复杂交错，已经很难找到一个城市消失和乡村开始的明显的标志点，大城市尤其如此。,15,2019/7/19,美国的“城市化地区”(urbanized area) 美国国情普查局规定，全国城镇人口由居住在“城市化地区”的人口和城市化地区以外的2500人以上“居民点”（place)的全部人口组成。 城市化地区就是美国为了确定城市的实体界线以便较好地区分较大城市附近的城镇人口和乡村人口的目的而提出来的一种城市地域概念，大体相当于我们常用的城市建成区的概念。 按照1990年普查的最新规定，一个城市化地区由中心地 和外围密集居住区两部分组成，二者合起来至少有5万人。,16,2019/7/19,16,“中心地”(central place、central city)，是城市化地区中一个或几个人口最多的设有建制的地方，人口至少15 000人。 外围密集居住区的划分基本上以普查小区为基本单元，以人口密度为基本指标，它们是否能归入某个城市化地区，需满足以下条件： (1)一个或多个连续的人口密度在每平方英里1 000人(相当于每平方千米386人)以上的普查小区。这些普查小区与其它符合条件的地域必须相连；若不相连，则与城市化地区主体之间的公路距离不得超过1.5英里(2.4km)，且与隔断它们的这一不符合条件的地域一起，其总体人口密度必须在每平方英里500人以上；若隔离部分是水体或其它难开发地域，则公路距离可放宽到5英里；,17,2019/7/19,17,(2)一个“地方”若包含有满足条件(1)的地域，并且该地域的人口占该“地方”人口的50以上，则将该“地方”全部划入城市化地区；如果该“地方没有包含满足条件(1)的地域，或者即使满足条件(1)但该地域的人口不足该“地方”的50，则该“地方”全部排除在城市化地区之外； (3)其它人口密度不足每平方英里1 000人的地域，如果作为飞地被包围在满足密度标准的城市化地区中，而且面积不超过5平方英里，则可并人城市化地区；当城市化地区边界上有锯齿形缺口，缺口两侧地域满足人口密度标准，若缺口的开口端不超过1英里，深度至少2倍于开口端宽度，整个缺口面积不超过5平方英里，则可将缺口划入城市化地区。,18,2019/7/19,19,2019/7/19,扩展城市,如果乡村部门的面积合计起来占该市行政辖区面积的25以上，或至少25平方英里，这样的城市称为“扩展城市”（extended city）。 扩展城市无论在城市化地区以内或以外，在城乡划分和计算城镇人口时，都要剔除其中的乡村部分。,20,2019/7/19,城市建成区或城市化地区反映了城市作为人口和各种非农业活动高度密集的地域而区别于乡村，代表城市的实体地域。这是城市研究中最基本的城市地域概念。 可是城市实体地域的边界易于变动，取得各年的资料比较困难，更重要的是随着城市发展中的离心扩散过程，以一日为周期的商业、教育、就业、娱乐、医疗等城市功能所波及的范围已经超出城市建成区或城市化地区。 城市社会越发达，城市与周围地域之间的社会经济联系越频繁，城乡之间的分界也越模糊，这就要求建立一种城市的功能地域概念来适应这种变化。 都市区是国外最常用的城市功能地域概念。,三、城市的功能地域,21,2019/7/19,1、都市区 都市区（metropolitan area）是国外最常用的城市功能地域概念。它是一个大的人口核心以及与这个核心具有高度的社会经济一体化倾向的邻接社区的组合，一般以县作为基本单元。,22,2019/7/19,都市区内人口占美国人口的80以上。其中百万人口以上的大都市区达47个，占美国人口的57.5，占大都市区人口的71.6。其中，最大的是纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山、费城等。 假设把都市区作为国家级经济实体来计算，全世界前100个经济体中有47个是美国都市区。,23,2019/7/19,纽约市,纽约是美国最大城市及第一大港，同时大纽约也是世界第四大都会区，仅次于东京、首尔、墨西哥城。位于美国大西洋海岸的东北部。该市有曼哈顿区、皇后区、布鲁克林区、布朗克斯区、斯塔滕岛区五个区。在人口方面，纽约也是全美国人口最密集的重要城市，估计约有8,274,527人，居住在786平方公里的土地上。,24,2019/7/19,纽约都会区是全美最大的都会区，也是全世界最大都会区之一，位于美国东北吧，目前总人口约18,815,988人。 整个都会区以纽约市为中心，包括纽约州的六个郡与长岛的两个郡，新泽西州的十四个郡，康涅狄格州的三个郡，以及宾夕法尼亚东北部的一个郡所组成。全部地区由城区与郊区所组成，总面积17405平方公里。,25,2019/7/19,美国早在1910年就提出都市区（metropolitan district）的概念，1949年正式建立具体的统计标准用于国情普查，命名为标准都市区（简称SMA），1959年改称标准都市统计区（SMSA），一直沿用到1980年，以后又改称都市统计区（MSA）。 都市统计区（MSA）必须至少包括一个5万以上的中心城市或者包括一个至少5万人的城市化地区，并满足都市区的总人口至少10万人。一个MSA由中心县（central country）和外围县（outlying country）两部分组成。,26,2019/7/19,中心县：即中心城市所在的县或至少有50以上的人口居住在城市化地区里的县。 外围县：必须满足某些都市特点（如人口密度、城镇人口比重、非农业劳动力比重）和与中心县之间的社会经济联系（如通勤）等特别的标准。 确定大都市区地域标准的核心是以非农业活动占绝对优势的中心县和外围县之间劳动力联系的规模和联系的密切程度。更多地反映了就业机会集中（需要劳动力）和人口集中（供应劳动力）的县的组合。,27,2019/7/19,（1）有城市化地区才可能有都市区，都市区一定包括一个或几个城市化地区。 （2）中心城市和城市化地区构成都市区的核心，都市区一般比它们的核心要大，包括了连续建城区边缘以外的不连续的城镇、城郊发展区，甚至一部分乡村地域，而城市化地区是不包括乡村地域的。 （3）城市化地区不一定和市镇的行政边界一致，随时间而有变化，而都市区的外界与县界吻合，相对比较稳定，资料易于统计和收集。 总之，从城市的景观地域（实体地域）出发，美国全国可分成城镇和乡村，从城市的职能地域（功能地域）出发，美国可分为都市区和非都市区。,都市区和城市化地区的异同,28,2019/7/19,美国都市区面临的主要问题,都市区内行政分割和政治上的“巴尔干化” 1、区域规划方案难以实施 2、公共设施项目选址困难 3、工商业布局不合理 4、城市用地蔓延无法控制 5、自然资源和环境保护等方面都存在着冲突,29,2019/7/19,美国都市区协调管理的做法和经验,1、市县合并。二战以来仅有20个合并议案并通过，被否决的占绝大多数。 2、建立有权威的都市区政府。例如：波特兰大都市区政府：会同地方政府制定区域规划、保护环境、建设公共设施。 3、组建半官方性质的地方政府联合组织。自愿联合、松散型。南加州政府协会，包括6个县，188个城市中的135个，约9.8万平方公里，1600万人。成立董事会。主要工作是编制区域交通规划。1961年，旧金山湾区政府协会。 4、设立功能单一的特别区及其专门机构。 5、政府间签订合作协议。,30,2019/7/19,周一星关于我国都市区的界定方案,（1）都市区由中心市和外围非农化水平较高、与中心市存在紧密社会经济联系的邻接县（市）两部分组成。 （2）凡城市实体地域内非农业人口超过20万的地级市可视为中心市，有资格设立都市区。 （3）都市区的外围地域以县级区域为基本单元，外围地区原则上需满足5个条件。 P24-25,31,2019/7/19,2、大都市带（megalopolis）,由连成一体的许多大都市区组成，它们在经济、社会、文化等各方面活动上存在着密切的交互作用的巨大的城市地域复合体叫大都市带。 这一概念是法国地理学家戈特曼在研究了美国东北部大西洋沿岸的城市群以后，于1957年提出来的。,32,2019/7/19,大都市带特点,（1）多核心。区域内有若干戈高人口密度的大城市核心，每个大城市核心及其周围郊区县之间，以通勤流为主要指标的紧密社会经济联系，组成一连串的大都市区。 （2）交通走廊。这些大城市核心及大都市区沿高效率的交通而发展，开始是铁路，进而是高速公路，它构成大都市带空间结构的骨架，把各个大都市区联结起来。 （3）密集的交互作用。 （4）规模特别庞大。戈特曼以2500万人口作为大都市带的规模标准，人口密度不小于250人/平方公里 （5）国家的核心区域。,33,2019/7/19,世界主要的大都市带,（1）美国东北部大都市带：纽约、费城、华盛顿等 （2）五大湖沿岸都市带：芝加哥、波斯顿等 （3）日本太平洋沿岸都市带：东京、大阪、神户等 （4）英格兰大都市带：伯明翰、伦敦、利物浦等 （5）西北欧大都市带：阿姆斯特丹、巴黎、布鲁塞尔、鲁尔等 （6）以上海为中心的城市密集带 （7）巴西圣保罗里约热内卢都市带 （8）意大利都市带：都灵、米兰、热那亚 （9）美国太平洋沿岸地区都市带：洛杉矶、旧金山等,34,2019/7/19,麦吉（T.Mcgee）：Desakota Area 认为在中国东部沿海、台湾西海岸、印度尼西亚等地也出现了类似西方发达国家大都市带的城市地域。 （1）城乡交汇，人口密集 （2）经济快速发展，活力十足 （3）景观杂乱 （4）基础设施不完善 （5）劳动密集型工业、服务业和其它非农产业迅速增长,35,2019/7/19,其他观点,杜克西亚迪斯（Doxiadis）：世界性大都市带（ecumenopolis）,36,2019/7/19,3、都市连绵区,都市连绵区是以都市区为基本组成单元，以若干大城市为核心并与周边地区保持强烈交互作用和密切社会经济联系，沿一条或多条交通走廊分布的巨型城乡一体化地区，其相当于国外普遍使用的“大都市带”（周一星，1986）。 都市连绵区的形成有五个必要条件： （1）具有两个以上人口超过百万的特大城市作为发展极 （2）有对外口岸 （3）发展极和口岸之间有便利的交通干线作为发展走廊 （4）交通走廊及其两侧人口稠密，有较多中小城市 （5）经济发达，城乡间有紧密的经济联系,37,2019/7/19,都市连绵区成型有五个指标,（1）两个以上人口超过百万的特大城市作为发展极，且其中至少一个城市具有相对较高的对外开放程度，具有国际性城市的特征； （2）有相当规模和技术水平领先的大型海港和空港； （3）区域内拥有多种现代运输方式叠加形成的综合交通走廊，区内各级发展极与走廊之间有便捷的陆上交通； （4）区域内有较多中小城市，且多个都市区沿交通走廊相连；总人口达2500万以上，人口密度达700人/平方公里。 （5）组成连绵区的各个都市区之间、都市区中心与外围县之间存在密切的社会经济联系。,38,2019/7/19,4、城市群,姚士谋：指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依据一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。 存在两个问题：一是没有界定指标，划定城市群范围的任意性太大，空间尺度的概念不明确；二是其英文名为“urban agglomerations”,在国际上指的是都市区范围内的城镇集聚体。,39,2019/7/19,5、都市圈,日本、江苏,40,2019/7/19,6、城镇密集区,城镇分布比较密集，经济相对发达的地理空间的一种称呼。,41,2019/7/19,第三节 中国市、镇建制标准和统计口径,一、中国市、镇建制标准 1955年 市：聚居人口10万的城镇。聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，确有必要时方可设置市的建制。 镇：县级或以上地方国家机关所在地，或常住人口2000、居民50%以上为非农人口的居民区，少数民族地区从宽。当时还把常住人口不足2000，但超过1000，非农人口超过75%的地区以及休疗养人数超过当地常住人口50%的疗养区列为城镇型居民区。,42,2019/7/19,1963年：标准提高 镇：聚居人口3000，非农业人口70%，或聚居人口2500-3000，非农业人口 85% 市：标准未变，但标准从严掌握，撤销了一批市，缩小了城市郊区范围，城市中农业人口20%,43,2019/7/19,1984年：现行设镇标准 镇：乡人口20000，乡政府驻地非农业人口2000， 乡人口20000，乡政府驻地非农业人口10% 凡县级地方国家机关所在地，均应设置镇的建制 少数民族地区、人口稀少的边缘地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口不足2000，如确有必要，也可设镇。 1986年：调整设市标准，推行整县改市。 市：非农业人口6万、年GNP 2亿元的地方中心镇 总人口50万的县，县政府驻地所在镇非农业人10万，常住人口中农业人口40%，年GNP 3亿元 总人口50万的县，县府所在镇非农人口12万，年GNP 4亿元,44,2019/7/19,1993年,45,2019/7/19,45,二、中国的城乡划分和统计口径,我国没有恰当而稳定的城乡地域划分标准。主要原因是我国一直以市镇的行政界线作为城乡划分的基础，没有建立城镇的实体地域概念。而我国市镇的行政管辖范围都大于其景观上的实体范围，包括了相当一部分的乡村地域和农业人口。 1955年标准：相对是比较切合实际的，农业人口只有15%左右 1963年标准：居住在城镇内的农业户口，不计入城镇人口，城镇人口统计口径偏小 1984年，整乡改镇、整县改市等，“城镇人口”膨胀，1989年城镇人口达51.7% ，其中农业人口占63.5%,46,2019/7/19,1990年第四次人口普查数据,城镇人口由市人口和镇人口组成 市人口：设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口 镇人口：居委会人口 普查结果：城镇人口占全国人口的26.23% 表面上看，其结果是可以接受的。但是，这种城镇人口统计的双重标准可能导致设区市的统计偏大，不设区市及镇偏小。进而不仅造成设区市和不设区市不可比性，而且即使同是设区市也有不可比性，此外，还可能造成省区间不可比性。,47,2019/7/19,2000年第五次人口普查,（1）引入“人口密度原则”，用人口密度把设区是的区分成两类：只把1500人/平方公里的区的人口全部算做城镇人口；而对1500人/平方公里以下的区，只计算真正的城镇部分，区的乡村部分不再计入城镇，从而一定程度上克服了“四普”对设区市城镇人口的偏大统计问题； （2）引入“建成区延伸原则”，对不设区的市和建制镇，除了按照城市社区管理的街道办事处和居民委员会人口以外，还包括了与市镇驻地建设用地相连的乡镇地域和村委会地域，可以认为这一地域的人口大多以非农活动为主，从而一定程度上克服了“四普”对不设区市和建制镇人口的偏小统计问题。,48,2019/7/19,48,49,2019/7/19,由于5次人口普查对城镇人口采用了不同的统计口径，每一次普查得到的城镇人口比重与按老口径计算的比重都无法衔接。因而不得不进行数据修正。 具体到每个城市的人口规模，又有多种口径。如户籍人口、非农业人口、常住人口等。,50,2019/7/19,2006年国家统计局关于划分城乡的暂行规定,城区是指在市辖区和不设区的市，包括： 街道办事处所辖的居民委员会地域； 城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会地域和村民委员会地域。 镇区是指在城区以外的镇和其他区域中，镇区包括： 镇所辖的居民委员会地域； 镇的公共设施、居住设施等连接到的村民委员会地域； 常住人口在3000人以上独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校、农场、林场等特殊区域。 乡村是指以上划定的城镇以外的其他区域。,51,2019/7/19,我国行政区划统计 （截至2005年12月31日）,52,2019/7/19,53,2019/7/19,台湾现行行政区划,54,2019/7/19,是指地级市领导县的行政管理体制。,55,2019/7/19,最初主要是为了解决一些大中城市的副食品供应问题，而将该城市周围的一两个县划归其管辖，1958年起，北京和上海分别管辖9县与10县，但这只是直辖市的特殊情况。 1980年代开始普遍实行地级市管县的体制。这一改革的本意是以地级市的经济实力带动所辖县的社会经济发展。但其结果在不同的地区却有很大不同。 沈阳：3个县+1个县级市 赣州：16个县+1个县级市 东莞、中山：没有辖县，也没有设区 重庆：19个区、19个县，是中国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市。,三、市带县体制,是指地级市领导县的行政管理体制。,56,2019/7/19,行政区划是指国家权力的空间或者地域的分割和配置，包括地域范围、等级层次及行政中心的划分等。因此，行政区划调整就是行政区地域范围、等级层次以及行政中心的调整等。 行政区划是国家结构的一种基本组织形式，因此，一般而言，一个国家的行政区划框架一经确立，常常是相对稳定的，一般会长期沿袭下来。,中国城市地区的行政区划调整,57,2019/7/19,郡县制我国最早的行政区划制度 东汉：州、县 唐：道、县 宋：路、县 元：省、县 明：省、县 清：省、县 县是我国变化最小的行政区划单位,58,2019/7/19,改革开放以来我国城市的行政区划体制改革，主要有以下几种： （1）地市合并 （2）撤乡设镇 （3）县改县级市 （4）撤县（市）设区,59,2019/7/19,县改市,县改市： （1）整县改市与切块设市 （2）1980年代中期和1990年代初县改市势头最猛 1981：2；1982：5；1983：31；1984：11；1985：20；1986：25；1987：29；1988：50；1989：16；1990：14；1991：12；1992：38；1993：53；1994：53 优点： （1）县改市可以为地方提供一次全国扬名的机会； （2）市比县有更优惠的待遇（城市建设费用、增加编制、提高公务人员级别、待遇、扩大权力、直接与省有关部门打交道 （3）可以将重心放在发展工商业上； （4）市比县具有心理上的优越感。,60,2019/7/19,缺点： （1）造成了虚假的城市化； （2）地级市与县级市之间的矛盾； （3）为了成为县级市，大搞形象工程，相互之间攀比、弄虚作假。 （4）实质不变，换汤不换药； （5）重工轻农，忽视“三农”问题,61,2019/7/19,撤县（市）设区,1. 1990年代末开始在我国特大城市普遍出现。 “撤县（市）设区”最早开始于上海，“七五”期间，上海就将归属其管辖的几个县改设为区。而后是北京，1995年以来，北京市将通县、顺义县与昌平县改为市辖区。近年来，“撤县（市）设区”行政区划调整模式在我国得到快速推行，尤其是在我国东部沿海发达地区正日趋普遍。 2.主要发生在经济比较发达的东部沿海地区以及内地一些特大城市周边，被撤销改设为区的县（市）大多发展状况比较好，与中心城市关系密切。 3. 与经济全球化、城市区域化有着密切的关系。 广州、深圳、佛山、江门、惠州、茂名、韶关、汕头等。,62,2019/7/19,佛山的行政区划调整,南海市、顺德市、三水市、高明市分别设为南海区、顺德区、三水区、高明区,63,2019/7/19,（1）协调、理顺中心城市与周边县、县级市之间的关系，比如广州、番禺；佛山、南海等 （2）为中心城市的发展提供更大的空间，打造一个更加强大的城市，如广州的南拓。 （3）更好地利用周边地区的资源，如南沙。 （4）解决市县（市）同城问题。部分城市存在着市县（市）同城问题。也就是地级市与县（市）同处一个城市，这对两个城市的发展扩大都带来了困难。 比如佛山与南海。,撤县（市）设区行政区划调整的主要理由,64,2019/7/19,一是市管县（市）体制问题。市管县（市）体制自1980年代初期开始在我国得到广泛推行，现已成为我国主要的行政管理模式。然而，随着城市的发展，其弊端暴露得越来越充分。尤其是在经济发达地区，市县之间的利益争夺越来越多，市县之间的协调也越来越困难，这种状况，加速了“撤县（市）设区”。,撤县（市）设区行政区划调整的根本原因,65,2019/7/19,二是城市协调发展的机制没有真正建立。长期以来我国是一个行政主导、高度集权的国家，习惯于自上而下的行政管理。当城市快速发展壮大，中心城市与其周边地区摩擦增多而又缺乏相应的城市协调发展机制时，就容易习惯性地进行“撤县（市）设区”行政区划调整，通过行政手段解决问题。这种做法相对而言，简单直接快速，上级政府、领导的意志的也容易被快速、准确的贯彻执行。,66,2019/7/19,三是中心城市、大城市“情结”深厚。“撤县（市）设区”的主要目的是为中心城市、大城市发展服务，大城市周边城市的利益必须让位于大城市的利益。“撤县（市）设区”的主要受益者是中心城市、大城市。这与我国有关政府部门，对大城市有强烈的偏好有关，也与大城市在政治上的强势地位有着密切关系。,67,2019/7/19,好处： （1）有利于相邻城市的协调发展； （2）有利于扩大中心城市的发展空间和规模，增强城市竞争力 ； （3）有利于加强对某些重要资源的开发 。 缺点： （1）制造了虚假的城市化，如高明、三水等； （2）一定程度上抑制了地方发展经济的积极性、主动性与活力； （3）加剧了城市蔓延现象； （4）提高了政府机关及公务人员的待遇、级别，增加了财政负担。,撤县（市）设区行政区划调整的利弊,68,2019/7/19,广州的行政区划调整,（1）番禺、花都撤市设区 （2）合并越秀、东山，合并荔湾、芳村，设立南沙区（南沙开发区）、萝岗区（广州开发区） （3）将白云区矿泉街划归越秀区，天河区的杨箕村划归越秀区等等,69,2019/7/19,积极影响,（1）扩大了广州的城市空间，有利于提升广州的城市竞争力。通过“撤市设区”，广州市区面积大幅增加，工业发展、港口、机场发展等因此有了更好的条件，土地、港口等资源得到了高效整合。近年来广州的整体实力有了明显的提升。,70,2019/7/19,（2）加强了“开发区”的社会管理。广州经济技术开发区、四区合一，是全国54个国家级开发区之一。经过二十多年的发展，广州开发区的面积已经达到了79平方公里，2006年工业产值达到了2006亿元，占全市工业总产值的1/4，相当于1996年广州全市的工业总产值。“开发区”是一种由于工业发展而形成的新城市空间。当其达到了一定规模后，就不仅仅是单纯的工业发展问题，而且由于人口的迅速膨胀，还涉及到社会管理与政府公共服务问题。,71,2019/7/19,（3）促进了城市协调发展。随着城市区域化、区域城市化、城市数量密度的不断提高，城市之间的竞争越来越激烈，冲突越来越多。因此，城市之间的协调发展就非常重要。番禺市、花都市原来虽然是广州所代管的两个县级市，但是它们仍然是一级独立政府，有较大的决策自主权。基于地方经济的发展和自身利益的考虑，两市与广州市区之间仍然有较多的矛盾，协调起来比较困难。而将两县级市改设为市辖区，则使得市与区之间的协调关系有了很大改善。,72,2019/7/19,（4）有利于节省政府运营成本、统一规划和管理。通过将老城区内的部分城区合并，有利于节省政府运营成本，并有利于统一规划和管理。以原越秀区为例，其面积仅只有8.9平方公里，仅相当于海珠区的1/10、天河区的1/16、白云区的1/100，城区面积明显偏小，而根据现有的政府体制，各部门的人员配置又不可缺少，从而导致官民比例偏高，政府运营成本很高。再以越秀区内的北京路商业步行街为例，虽然其主体在越秀区，但周边很多商业街位于原东山区，商业步行街和周边的商业街是一个相辅相成、有机的整体，但在过去，由于行政分割，越秀区、东山区只能各行其是，甚至相互抵牾，从而不利于整个商圈的统一规划和管理。 （5）形成了多核心的城市空间结构，有利于减轻老城区发展的压力。,73,2019/7/19,消极影响,（1）一定程度上抑制了地方发展经济的积极性。随着从县级市到市辖区，番禺、花都等行政区的权力大大减小，尤其是规划权、土地审批权等都已收到市里。在权力减小的同时，也意味着责任的减小。再加上，统发工资等区域平衡制度的实施，因此，地方政府发展经济的积极性大为减弱。,74,2019/7/19,（2）行政管理效能的下降。一方面，由于城市规划、土地管理等主要权限都被统一到市里。区国土局、规划局沦为了“二传手”，业务工作的主要决定权在市行业主管部门。因此，区的工作量大大减轻，而市的工作量大大增加。但是，这也增加了行政管理的层级，行政管理的过程延长。再加上，相比于市，区的行业管理部门对地方情况要更为熟悉。因此，这就在一定程度上导致了行政管理效能的下降。,75,2019/7/19,（3）导致了虚假的城市化，并为圈地大开方便之门。一方面，行政区划调整将大量农村地区“变成了”市区，导致了虚假的城市化；另一方面，行政区划调整也使得城市“地荒”的状况得到明显解决。原来一些难以实施的大型项目，如大学城、大工业区、新城由于能够得到廉价的土地而得到了快速推进。广州大学城就是一个很典型的例子。该大学城位于原番禺市、现番禺区，占地面积达43.3平方公里，首期有10所大学进驻。,76,2019/7/19,（4）萝岗区和南沙区实行“国家级开发区”与“行政区”的双重体制，在成立行政区后，不但有区委、区政府、区人大、区政协等机构，还仍然继续保持了“开发区管委会（萝岗）、开发区指挥部（南沙）”建制。这种体制，虽然一定程度上加强了社会管理，但同时，却也使得开发区的社会管理负担加重，开发区的角色淡化，而且由于领导职位增多、管理部门增多、办事程序增多，又要应对上级对口的部门，导致事务繁多、精力分散，致使开发区高效、灵活的优势难以得到充分发挥。,77,2019/7/19,（5）“开发区”变身为行政区后，行政管理的成本增加较多。原南沙每年的行政管理费用只有数千万元，但随着新行政区的成立，人员编制的增加，导致相应的行政管理成本也大大增加。 （6）行政区划调整还影响到群众的生产生活。以南沙区为例，由于该区教育基础很差，优质教育资源缺乏，在过去，该区隶属于番禺区时，学生可以选择到番禺区内其它中小学就读。而现在南沙区的学生欲到番禺区的学校就读，必须缴纳高额的“择校费”。此外，对一些历史遗留下来的争议问题的处理，也影响到了区内居民的情绪。,78,2019/7/19,行政区划调整与大都市区治理,大都市区治理在全球化及地方主义（Localism）盛行下，面临区域内环境、交通、住宅、财政等问题的困扰，在面临这些问题时，一种解决的途径是将大都市区内的地方政府合并为权力集中的单一城市(Mega-City)政府结构。这一种方式就是我们现在惯常用的“行政区划调整”。另一种解决方式，则为保持目前分散式的地方政府结构，透过地方政府间的竞争以达到公共服务的效率提升。,79,2019/7/19,近年来广州两