政府绩效管理的理论与方法.ppt

政府绩效管理的理论与方法,唐琦玉（ 湖南省委党校、湖南行政学院公共管理教研部教授、副主任、硕士生导师 ） 联系电话：手机） 电子邮箱：qiyu4321sohucom QQ:809507746,前言,政府绩效管理是现代公共管理的前沿课题，也是世界各国公认的难题之一。在西方发达国家，绩效管理已成为改进和评价政府管理的一个行之有效的工具。在我国，随着科学发展观和正确政绩观的进一步树立与落实，政府绩效管理问题也引起广泛的重视。建立科学的政府绩效评估体系，进一步提升政府绩效，已成为我国公共管理现代化的迫切要求。,政府绩效管理的理论与方法,一、政府绩效管理的背景 二、政府绩效管理的特点 三、绩效管理体系的设计 四、进一步提升政府绩效,一、政府绩效管理的背景,（一）国外的背景 上世纪70年代末基于对官僚体制的批判，从撒切尔政府开始到克林顿政府推向高潮的公共行政改革运动，提出了新的政府治理模式（即新公共管理）。其核心内容就是绩效管理和绩效评估。,政治家政府,官僚制政府,企业家政府,政府范式变化,电子化政府,英国的雷纳评审： 1979年刚上台的撒切尔任命私营企业的总裁雷纳爵士为效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，负责行政改革的调查研究和推动工作，随即开展了著名的雷纳评审。 雷纳评审中发现的问题：,美国重塑政府运动： 机构： “国家绩效评估委员会” ; 法律：政府绩效与结果法； 纲领性文件：从繁文缛节到结果：创造更高成效更低成本的政府。,1993年1月5日美国国会通过 政府绩效与结果法共九部分,国会发现的三大问题： 指出浪费和效益低下，破坏了政府的共信力，消弱了政府的服务力。公众民意测试显示：美国人认为平均每1元的联邦收入中就有42美分被浪费了。 缺乏绩效管理，联邦政府管理者无法进行成果和效率改进; 缺乏绩效管理，国会的政策制定存在严重缺陷。,（二）我国政府绩效管理的背景 我国自改革开放以来，一直重视政府绩效问题。早在1980年，邓小平在关于党和国家领导制度的改革的讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1988年以后的历次政府改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的基本原则之一。党的十六大报告中明确提出我国要深化改革，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出建立科学的考核评价机制。“改进管理方式”、“提高行政效率”、“降低行政成本”等，成为这次改革的重要内容。,改革开放后我国地方政府绩效评估模式演化: (1)以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估; (2)地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估;(山西、浙江） (3)以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估;（山东烟台） (4)以效能监察为主要内容的绩效评估;（监察部） (5)以效能建设为主要内容的绩效评估; （福建漳州）,（6）以地方政府领导班子实绩效考核为主要内容的绩效评估；（中组部） （7）以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估；（教科文卫部门） （8）以提高公民满意度为主要内容的绩效评估；（北京、上海、大连、珠海、南京等） （9）引入通用模型进行的绩效评估。 （哈尔滨铁路局、厦门）,当前： 如何构建体现科学发展观要求的绩效管理新模式，提升政府绩效，也就成了我国各级政府改革中的重点和难点问题，更是当前和今后我国公共管理始终追求的主要目标。,“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。” “规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系 。” 党的十七大报告,“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。” 党的十七届二中全会报告,二、政府绩效管理的特点,(一）绩效和绩效管理 1、绩效：,绩效（performance），即： 能够 反映 工作状况,全面 系统 真实,国家 地区 组织 项目 个人,组织绩效,个人绩效,绩 效,显现的,潜在的,绩效分为组织绩效与个人绩效。 绩效有显现的绩效与潜在的绩效。 绩效是组织运作的手段或过程与组织任务目标或目的的比值，即实现组织目标的成功度。,组织绩效的内涵 成本投入产出效果,经济性,效率性,效益性,2、绩效评估：是指某一机构或人员的工作结果和效果，运用一定的方法收集相关信息和数据，给予定性和定量的考核评估，从而公正地对组织或人员的效能作出评价。,3、绩效管理： 是指从组织目标和人员职责的确认开始，到绩效的衡量、评价结果的应用反馈为止，这样一个全过程的系统管理。 政府绩效管理，是指用科学的方法、标准和程序对政府的业绩和成就做出尽可能准确地评价，并在此基础上对政府的绩效进行改进和提高。,绩效管理是一个持续沟通的改进过程,绩效战略,绩效 计划,行动 发展,绩效 评价,绩效执行（辅导、激励）,结 果 使 用,（二）政府绩效管理的特点 1、政府绩效管理是以结果为本和改进提高的管理。 2、政府绩效管理是以人为本，以激励为导向的管理。 3、政府绩效管理是一个国际公认的难题。,政府绩效评估： （1）目标的多元性； （2）产出的特殊性；（政府产出具有无形性、具有间接性） （3）劳动的密集性； （4）评估标准指标的难确定性； （5）评估信息的稀缺性； （6）文化背景的交叉性； （7）认知效应的偏差性。,三、绩效管理体系的设计,为何评估,谁来评估,如何评估,评估什么,1.为什么评估明确评估目的,战略执行示例：美国联邦政府“战略化绩效评估模型”,目标的层级体系,战略执行工具示例：社会主义新农村建设战略,落实科学发展观的迫切需要； 转变政府职能的迫切要求 ； 改进政府管理方式的重要手段 ； 人事考核的需要。,“规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。 ” 党的十七大报告,管理改进示例：欧盟公共部门通用评估框架 (Common Assessment FrameworkCAF),2、评估什么整合评估指标 绩效指标体系应体现一个组织或个人的真实状况。,指标体系的框架设计,结果（目标）并列式。按照绩效的重要事项进行排列，侧重结果。与目标管理相结合,逻辑递进式。按照绩效的逻辑链条进行排列，侧重过程和结果之间的因果关系。,评估者对应式。按照不同的评估主体进行排列，侧重利益相关者的需求。,绩效指标的因果逻辑关系,示例1：欧盟公共部门通用评估框架 (Common Assessment FrameworkCAF),行政管理绩效,经济发展绩效,社会稳定绩效,地方政府绩效,教育科技绩效,生活质量绩效,生态环境绩效,地方政府要注重： 促进就业、减少贫困、建立社会保障； 建立义务教育、基本医疗、公共文化； 健全公益性基础设施、环境保护； 公共安全服务。 如硬指标： （1）人口净增长率 （2）耕地保有量； （3）能耗指标； （4）污染排放量。,随着科学发展观和和谐社会建构： “幸福”“和谐”越来越量化 近年来，我国在推出绿色GDP指数之后，还将推出幸福指数、人的全面发展指数、地区创新指数以及社会和谐指数等一些新的统计内容，以适应各方面对中国经济社会协调发展，人的全面发展以及民生、人文方面的需求。 与此同时，“幸福感”作为衡量地方社会和谐与否的一个重要指标，已摆上多数地方政府官员的议事日程。,中国首次公布绿色GDP核算报告 （资料图片）,3、谁来评估选择评估主体 来自评估者的误差： 偏见误差； 对比误差； 趋中误差； 与我相似误差 近因效应误差； 首因效应误差； 晕轮（光环）效应误差。,多元评估者控制考评者误差的重要手段。 360综合评估方法：,自我,上级,同级,同级,下级,外部专家,外部顾客,绩效信息来源多样性； 绩效信息全面性； 多样化随机误差趋于0； 共同参与，可接受性强。,多元评估主体的合理性控制误差的手段,信息不对称； 需求不对称； 政治因素和价值偏好。,多元评估主体的局限性误差产生的来源,4、如何评估 评估方法的选择 定量与定性相结合：测量+评价,各种测量工具,评价方法： 比较排序法； 特性比较法； 结构分析法； 分析报告法。,四、进一步提升政府绩效 1、创新思维方式,（1）思维决定思路，思路决定出路 我们面临挑战 14世纪至20世纪初，人类处于“制海权”时代 20世纪初，“制海权”逐渐让位于“制空权” 21世纪，将是“制脑权”的时代 “制脑权”时代，是人力的较量，是智慧的竞争，思维方式的竞争。,（2）观念与思维方式：,（3）人的行为演变过程：,彼得圣吉： 学习型组织的五项修炼： 自我超越 改善心智模式 建立共同愿景 团体学习 系统思考,（4）打开思维空间，创新思维方式 1）单向思维 双向思维 多向思维 2）单赢思维 双赢思维 多赢思维 3）左脑思维 右脑思维 全脑思维 4）内脑思维 外脑思维 多脑思维 5）直线思维 非直线思维 系统思维 6）静态思维 动态思维 创新思维,创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。 江泽民,“人类正在经历一场全球性的科技革命，知识创新迅速发展，科技进步日新月异，科学技术越来越成为综合国力竞争的核心。我们比以往任何时候都更需要加快科技进步和创新的步伐。” 胡锦涛,“提高自主创新能力，建设创新型国家。这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。” 党的十七大政治报告,建立学习型团队，提升能力和绩效 全员创新：好服务来自每一个环节 人人学习：管理者带头，学习制度 学习人人：向智者、同事、顾客、同行等 事事学习：工作、学习、合作、生存。 终生学习：学习工作化，工作学习化。,2、转变政府职能 （1）我国传统行政隐含的缺失分析,（2）合理界定政府职能；四部门模型分析。,“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。 ” 党的十七大报告,（3）减少和规范行政审批 政府规制模式的转变： 1）从规制目的和原则看，要从官权本位转变到民权本位； 2）从规制程序看，要从缺少制约转变到依法规制； 3）从规制手段的选择看，要从规制无度转变到适度规制； 4）从规制内容看，要向公平，公正，公开转变； 5）从规制成本看，要从不计成本向重视成本效益分析转变。,3、促进管理升级,（1）管理的发展趋势：,经验管理,科学管理,文化管理,一流的管理者管理人的心灵，最能发挥下属的聪明才智。,（2）再造管理流程 注意借鉴当代卓越企业的管理经验，实现政府管理流程的再造。 1）强调顾客导向，建立无缝隙政府，为公众提供方便、快捷、高质量的公共服务。 2）重塑政府管理的业务流程。,公共管理工具的应用流程再造： 企业流程再造： 美国学者迈克尔韩默和詹姆斯钱辟企业再造工程：根本地重新思考及彻底地重新设计企业流程，以达成用现代标准所衡量的绩效目标（成本、品质、服务及速度）的显著改善。 流程再造是管理学的第三次革命。,公共部门流程再造： 美国公共行政学会认为：非常显著地减少作业时间、降低作业成本、提高生产力、提升产品和服务品质。,政府流程再造的目标： a）流程便捷化； b）行为规范化； c）过程人性化； d）品质标准化。,3）建构公共服务型政府： 以民为本的服务理念； 依法行政的服务准则； 顾客导向的服务模式； 违法必究的服务责任。,实现政府再造，建立一个民主的、法治的、负责任的、有限的、公正的、廉洁的、廉价的、高效的、服务于人民的政府。,4、讲究方式方法。 (1)目前政府工作确实难做，一些干部存在困惑： 这充分说明目前政府工作面临新形势、出现新挑战，也迫切需要讲究方法，以提升工作绩效。,(2)“忙碌型”领导者与“萧洒型”领导者比较： 现代领导者面对：“忙”、“盲”、“茫”。,（3）领导者的三种境界： a、孤独的领导：,b、忙碌的领导：,c、魅力型的领导：,巴甫洛夫曾讲：“有良好的方法，即使是没有多大才干的人也能做出许多成就。如果方法不好，即