《集约节约用地讲座》PPT课件.ppt

2012年月8月,建立健全最严格的 节约集约用地制度,“十五”以来，我国城镇化、工业化步伐明显加快，和谐社会和新农村建设得到进一步加强，生态环境建设力度加大，带动了建设用地和生态用地需求扩大 预计未来各方面用地需求都将显著增加,一、未来经济和社会发展对土地需求的总体态势,建设用地需求也分为三个阶段 19791989 19902020 20212050 用地缓慢增长 用地快速增长 用地缓慢增长,改革开放30年来经济社会发展的三个阶段 19791989：从饥饿到温饱，沿海地区局部发展 19891999：东部地区、城市地区开始加快建设 19992009：东中西部全面发展，生活水平快速提高 20092020：全面建设小康社会 20202050：中华民族全面复兴,随不同发展阶段新增建设用地需求量不同,近20年来我国城市化进程进入加速期,从19902011年。我国的城市化率直线上升，从1990年的26.41到2011年的50，平均每年提高1.1个百分点。 据预测，2015年我国城市化率可达到54%，到2020年全国城市化率达到58%，平均每年需提高1.15个百分点。 19972010年全国城镇化率提升了23个百分点 京、津、沪70%，广东 60% 还有17个省城市化率低于全国平均水平，需要提高 国际上的历史经验表明，只有城市化率达到70%以后，城市化的速度才会减慢。,工业化和制造业基地的地位需要用地支撑,进入“十二五”时期， 社会消费结构转型。对基础设施、各类服务业及居住、休闲用地需求将大幅度增加。,需要增加基础设施、生产型和消费型服务业用地,消费结构转型升级,快速发展的地区消费结构加快升级,我国正处在人均GDP从1000美元向3000美元迈进， 伴随着消费结构由“生存型”向“发展型”转型升级和消费方式日益多样化，城乡居民在汽车、住宅、休闲等方面的消费需求快速增长，并带动交通、居住和旅游等方面的要求增加。,住房面积增加和居住条件改善，用地需求大幅度增加,城镇人均建筑面积快速增加 我国城镇居民的人均建筑面积从1978年人均不足7平方米，到2007年末超过人均28平方米，平均每年提高0.72建筑平方米。 预测到2015年城镇人均建筑面积为31.4平方米； 2020年城镇人均建筑面积为35.0平方米。,保障粮食和生态安全,我国还是农业大国，农业是保障食品安全和吸纳就业人口最多的产业，保护耕地，就是稳定农业、稳定就业、稳定社会的基础，实现粮食安全、经济安全、社会安全的保障。 建立与发达经济水平相一致的国土生态屏障与安全体系，最直接的标志和核心的指标就是生态用地,需要保证足够的农业和生态用地,保障粮食安全，发展现代农业的要求,即使到2020年城镇化水平达到58，仍有6.2亿人口生活、就业在农村。 确保一定的粮食生产能力，实现粮食基本自给，首先需要保有相当数量的耕地。 发展现代农业、提高农民收入，需要推进农业结构战略性调整，稳步增加园地、经济林、人工改良草地和水产养殖地面积。 必须保证足够的农用地,防治环境污染、提升环境质量 保护生态、修复、再造生态系统 维系优美景观风貌、重塑景观 推行低碳发展、循环经济模式 构建节约型社会,提供生态条件改善和环境质量提升的用地,构建国家生态安全屏障，修复生态环境，必须保证足够的林地、牧草地等生态和自然用地，形成人与自然和谐相处的基础。,土地资源状况不容乐观 节约集约利用面临严峻挑战,二、土地资源国情状况 和当前土地利用态势,国土开发利用规律,“胡焕庸线”反映了我国国土空间开发、经济活动和人口集聚的基本格局，这一最基本的国情,东部过密，西部承载力低 “胡焕庸线”东南侧(户籍)人口密度为294人平方公里，总的趋于“过密”；西北侧人口密度15人平方公里，在表面上近乎“过疏”，但由于绿洲过饱和、天然草原超载过牧以及持续性生态衰退，实际上已接近土地承载能力。,中国的人口密度虽只相当于尼日利亚，但由于人口偏居东南半壁，这区域人口密度已相当于印度、日本，跃居世界“密”之前列。,适宜大规模、高强度开发的国土空间有限,我国适宜居住的国土面积约为陆地国土的19%，约182万平方公里；全国主体功能区规划的适合大规模、高强度工业化城镇化开发的陆地国土面积为180万平方公里左右。 这些空间主要分布于我国东南部，是未来我国工业化、城镇化和农业现代化的主要区域；我国东部率先发展，东北振兴和中部崛起战略相继实施，“胡焕庸线”东南侧的各项生产、建设等国土开发活动全面展开，目前主要经济区和中心城市的国土开发程度已经达到或超出发达国家水平。 西地地区由于国土承载能力有限，将主要作为生态保护和“据点式”开发。 根据国际经验，人均国内生产总值达到1万美元之前，人口、产业向发达区域集聚的趋势不断加快。我国人均国内生产总值约4000美元，未来较长时间内，东部、中部和东北地区的先发地区和中心城市，人口增长、产业集聚趋势依然强劲。然而，建设用地新增空间有限。,建设用地比例过高危及发展空间,过高的建设用地比例，使资源、环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾更加尖锐，直接危及到可持续发展能力。 国内情况（2005年 2020年）：全国 3.36 3.94% 上海29 36% 天津29 34%；北京19 23%；香港22%； 江苏17 19%：广东9 11%：浙江9 11% 国际情况（2005年）:建设用地面积占 6 15% 荷兰 15%；德国13%； 英国6%；韩国8.2%（计划 11%）； 我国东部各省的国土开发程度已经超过或接近15%，高于荷兰、德国、韩国、英国等国家； 深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区的国土开发程度已经超过或接近25%，高于英格兰地区，日本三大都市圈、德国斯图加特地区等地区。,全国土地利用态势,控制城市盲目扩张用地,开发强度对比,国外地区或城市开发强度一般不超过20%,单位：%,我国东部建设开发强度（建设用地）普遍过大,各业各类竞相用地的矛盾加剧,人口增长和食物结构变化导致粮食需求增加，必须守住耕地红线。 人口基数庞大，到2030年左右达到峰值，需要保障食品安全。 经济发展、收入提高，食物消费结构升级，粮食需求将不断提高。 我国农业是吸纳就业人口最多的产业，保护耕地，就是稳定农业、稳定就业、稳定社会的基础。 生物革命取得重大突破前，严保耕地仍是保障粮食安全的前提和基础。 建设国土生态屏障与安全体系，需要保障合理的生态用地。 我国生态环境恶化，中度以上生态脆弱区域占陆地国土面积比例已达55%。促进生态环境总体向好已刻不容缓。 应对全球气候变化，我国承诺2020年森林保有量比2005年增加4千万公顷以上，提出2050年森林覆盖率稳定在26%以上的规划目标。 加强生态文明建设，最直接的标志和核心的指标就是生态用地，必须稳定并增加具有生态功能的林地、草地、耕地、水域等。,国土开发空间的约束更加凸显,工业化、城镇化快速发展，建设用地需求仍将刚性增长。 我国整体上处于工业化快速推进阶段，东部产业转型升级，中西部工业化加速，产业用地需求依然强劲。 城镇化水平为49.68%，正处于快速增长区间，城镇用地需求将持续上升。 对能源安全保障、便捷物流服务和各类设施保障要求越来越高，基础设施建设仍将处于高峰期 未来我国国土开发空间基本格局不会改变，现代化建设速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求也不可能降低，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧，土地资源紧约束的局面将更加凸显。 在城镇化发展中只有切实转变土地利用与管理方式，大力提高土地利用效率，走节约集约用地之路，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。,土地投入产出效益低。 用地布局不合理，区域间用地水平差异大。 建设用地内部比例结构不合理。 土地利用整体效益下降。 低效、闲置的存量土地量大面广。 农村建设用地效益低、腾退难。 非建设用地集约利用水平低。,土地节约集约利用面临严峻挑战,土地投入产出效率不够高,以单位土地承载GDP比较，我国国土空间利用效率低。 若以每平方公里的土地上承载的GDP表示国土经济密度： 中国与美国的陆地疆域面积相当，目前中国经济总量和国土经济密度约为美国的1/4 一1/5。 韩国国土面积9.9万平方公里，与江苏、浙江面积相当，但国土经济密度2.8倍于江苏，4倍于浙江。 与经济发达的小国相比，国土经济密度的差距更大。,国土开发区域差异大，布局不合理,区域经济发展差距大 2007 年美国的富州与穷州人均GDP 相差1 一2 倍， 欧盟的富区与穷区相差2 一4 倍。 同年上海市人均GDP 比贵州省高出9.7倍。 2005年整个东部地区单位面积城乡用地GDP达到10516万元/平方公里，是全国平均水平的1.6倍，是其它区域平均水平的2.3倍。 城乡用地东西南北差异大 北方地区的人口承载为4557人/平方公里，折合人均用地233平方米/人， 南方地区的人口承载为7429人/平方公里，折合人均用地136平方米/人。,城乡建设用地空间布局不合理,特大城市、大城市呈现：以主城区为主、 “摊大饼”方式向外蔓延发展，城市土地利用布局严重不合理，城市环境、城市生态、城市交通逐步退化，呈现严重的“大城市病”。 集镇和村庄用地布局散乱，用途与功能配置不合理，生产、生活功能配套缺失，用地低效、闲置普遍，效率低下。,城市空间布局不合理,城市内部土地利用严重不合理，铺张浪费和过度密集并存 老城区过度拥挤，密度大，容积率低。 新城区贪大求洋。 开发区铺张浪费。,建设用地城乡利用水平和比例不合理,城乡之间用地水平落差过大 人均城乡用地182平方米 每一城镇人口平均占有城镇工矿用地为130平方米， 每一农村人口平均占有农村居民点用地为220平方米 城乡之间存在明显的用地效率落差，并呈扩大趋势。,城乡用地比例结构不合理,目前全国的城乡用地的内部比例是： 城镇工矿：农村居民点 3：7 按人口分布计算，农村用地过大，城市比例偏小。 城镇工矿用地中独立工矿用地增长过猛。根据广东的土地调查和常住人口统计数据， 19962007年间，全省居民点及独立工矿用地的增量中： 城市用地占17.03%， 建制镇用地占24.51%， 农村居民点用地占5.52%， 独立工矿用地占52.5%。 工矿用地占据城乡用地增量的半壁江山 ，过多过猛。,基础设施用地占比例偏高,直接体现为基础设施用地占建设用地比例偏高。 现行基础设施建设对经济社会发展缺乏长期、准确地预测和规划考虑 煤、油、矿、水等资源产地与加工消费地分离，需要长距离、大运量运送 与城镇体系和经济空间布局不完全匹配 人流出行、物流运送交通混行、管理水平低下，从而降低了基础设施的整体运营效能， 客观上表现为基础设施能力不足，引发了重复建设，造成了用地集约水平不高问题。,基础设施用地占建设用地比例偏高,各类基础设施之间的规划建设缺乏统筹 受部门分割和行业垄断的影响，交通、能源、信息、给排水等各个子系统建设之间缺乏一体化的协调机制，造成基础设施难以充分发挥系统整体效应，还导致用地布局不合理形成土地资源浪费； 受行政区划的限制，基础设施的规划、建设和管理缺乏一体化的协调机制，共享性较差，并存在重复建设；,英国A级公路,我国高速公路,基础设施用地超前,浪费土地的基础设施,基础设施用地超前,用地规模加速增长，利用效率相对下降,城乡用地增幅先降后升，总体呈现加速增长态势。 目前每平方公里城乡用地承载经济状况： 地均国内生产总值6504万元， 地均二三产业增加值4723万元， 地均财政收入496万元， 地均全社会固定资产投资为1066万元， 地均城镇工矿用地的二三产业增加值为15898万元。,用地增长，整体用地效率相对下降。,1996-2000年，新增单位城乡建设用地所能承载的新增人口为7413人，2000-2004年则减少为3186人。 从经济增长和用地变动状况看，在1996-2000年和2000-2004年两个时段内： 全国国内生产总值每增长1%，需要净增城乡用地各为146平方公里和189平方公里； 全国二三产业增加值每增长1%，需要净增城乡用地各为160平方公里和227平方公里； 全国财政收入每增长1%，需要净增城乡用地各为90平方公里和128平方公里。 进入“十二五”单位GDP“地耗”指标难以控制,低效用地量大面广，资源有待盘活,存量建设用地规模较大，现有城乡建设用地就有2400万公顷（合3.6亿亩，约为每年新增用地600万亩的60倍）。广东城镇存量建设用地总量为5.78万公顷。 闲置土地主要分布在特定区域。 截至2010年7月2815宗，16.95万亩。东部地区分别占62.24%和62.46%。闲置5年以上的占31%。 广东省闲置土地主要集中在城镇和珠三角地区，共2.67万公顷。 闲置土地中，珠三角九市集中了全省闲置土地的86.89%。在闲置超过两年以上土地统计数中，深圳、珠海、惠州、东莞、中山、江门6个城市合计占了全省的80.53%。,农村用地效益低，农村居民点腾退难,（1）农村居民点用地效率低，集约潜力大。 改革开放以来，农村居住条件得到了很大改善。 由于长期规划滞后，自然村布局零星分散，功能布局混乱，居民点以分散式或独立式为主。 旧宅基地占地多，一户多宅、空关房、“空心村”现象普遍存在。 农村居民点废弃空闲地较多，村庄中猪舍、牛棚、粪缸、废弃晒场等占地面积过大，实际居住用地比例较低。,农居用地腾退难度大，“城进村难退”,农村人口向城市大量转移过程中，理应伴随的农村居民点用地减少现象并没出现。农村人口不断减少的同时，我国的农村居民点用地却出现了上升势头： 1996年2003年的7 年内增加了25.07 万公顷，使得农村人均居民点用地由1996 年的193.42 平方米变化到2003 年的217.41 平方米，增加了23.99 平方米，增幅达到12.4。 19962007年，广东农村人口1996年以来减少1302万人，农村居民点用地没有同步减少，反而增加了1.67万公顷，人均用地面积增加了近41%，因此出现了较多的空心村和废弃宅基地。 建设用地节约集约利用除了充分利用和盘活城镇闲置土地外，更大空间是在农村居民点用地上。,农用地集约利用水平较低,由于农用地流转机制尚不健全，土地流转的组织化、有序化水平不高，家庭联产承包责任制与现代农业经营方式对接不畅，农用地种植很难形成规模化运作、机械化耕种模式，集约化利用水平总体上偏低。 随着城乡预期收入差距的进一步拉大，农村青壮年劳动力进城务工日渐增多，农田季节性乃至全年性土地抛荒问题日渐突出，造成大量农用地资源的自然生产力长期闲置，土地肥力逐渐下降，农业生产条件逐渐恶化。,我国的经济发展正在走一条前人没有走过的新路，土地政策也要随之创新。 在坚持科学发展的前提下，土地政策不能以不变应万变，但要万变不离其宗。 采取“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”等八项制度。,三、创新节约集约用地制度,节约集约用地是综合性系统工程,从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。 自2008年初国务院关于促进节约集约用地的通知下发以来，节约集约用地工作取得了很大进步，党的十七届三中全会决定和“十二五”规划纲要对建立最严格的节约用地制度、实施节约优先战略提出了新的要求。,实施节约优先战略，土地资源利用总量 控制、供需双向调节、差别化管理,节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。 节约集约的体制、机制和制度体系不断完善 宏观调控和管理能力不断增强 节地责任不断强化 单位国内生产总值建设用地不断下降 形成有利于土地资源节约集约利用的经济结构、生产方式和消费模式 形成科学保护耕地和土地资源可持续利用的新局面。,实施节约优先的国家战略,在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。 坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长； 坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展； 坚持经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标； 坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。,促进各类土地复合利用，提高综合利用效率,土地具有生产、生活、生态等多样性功能。充分发挥土地的多样性功能，促进不同功能的相互协调，有利于实现土地的复合利用，提高土地利用效率。 推进建设用地的多功能复合利用，大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式； 城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。 土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。 城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合； 在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。,健全最严格的节约用地制度,国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见201247号，有效期8年 坚持统筹城乡用地，合理确定用地布局和结构； 坚持建设用地总量控制和用途管制，促进土地利用和经济发展方式转变； 坚持市场配置土地资源，提高土地承载能力和利用效率； 坚持土地使用标准控制，严格用地约束； 坚持节约集约用地评价考核，促进制度有效落实。,土地利用总体规划管控制度,实行建设用地总量控制， 实行以人均建设用地为基本标准的城镇工矿用地规模控制， 实行建设用地布局和结构控制， 实行耕地和基本农田总量及空间（布局）控制， 实行建设用地功能区控制和空间管制， 实行土地利用总体规划自上向下逐级控制，,划定城镇村建设扩展边界,1）城乡建设用地规模边界圈内用地范围 城乡建设用地规模范围， 2）城乡建设用地扩展边界建设发展极限 城乡建设用地扩展极限界 3）两条边界之间有条件建设区 规模边界和扩展边界之间为城镇村用地范围变形区域， 以及城乡用地挂钩的管制预留空间,“三界四区”,现状城镇用地,增量,规模边界,规模边界,行政边界,扩展边界,土地利用计划调节制度,加强和改进土地利用年度计划管理， 实行差别化的计划区域调节政策， 实行有保有控的产业用地政策， 统筹安排城乡建设用地增减挂钩、 鼓励符合条件的地区开展工矿废弃地复垦调整利用和低