bot融资项目风险影响因素分析及风险管理

本标题： BOT融资项目风险影响因素分析及风险管理关键词： BOT项目，项目融资，因素分析，风险管理来源：报送稿件分类栏目：交流园地报送部门：省人大常委会环资工委办公室报送人姓名：陈斌本文字数：43213正文：BOT融资项目风险影响因素分析及风险管理摘要 BOT方式是自20世纪80年代发展起来的一种重要的项目融资模式，目前正以其独特的优势在我国越来越多的基础设施建设中发挥作用。如何做好BOT融资项目的风险管理、尽可能减少风险和合理分担风险是BOT融资项目成功的关键。 本文以BOT融资项目风险影响因素及风险管理为研究主题进行了较为系统的研究。本文界定了BOT融资项目的基本概念并阐述了其基本运行方式，同时对BOT融资项目涉及的主要合同内容及其特点进行了分析；结合BOT融资项目的特征，对BOT融资项目的风险进行了分类和分析，并构建了一个基于模糊评判方法的BOT融资项目风险影响因素影响度评价体系。 本文采用理论和实际相结合的渐进式论述方法，在分析了BOT融资项目风险管理一般策略的基础上，逐步深入地对我国三个BOT融资项目典型案例进行了实证分析，较为系统地总结了其成功的风险管理经验，同时也阐明了我国在BOT融资项目风险管理方面存在的主要问题，并针对性地提出了具有一定实际价值的相关对策建议，以期对BOT融资项目的风险管理起到一定借鉴作用。关键词：BOT项目，项目融资，因素分析，风险管理1 绪论1.1问题的提出 基础设施是国家经济和各项社会事业发展的先决条件。1978年以来，我国实行了改革开放政策，中国经济取得了举世瞩目的成就。但由于基础建设投资的长期不足和基础设施营运的非市场化，造成了我国基础设施长期落后的局面，成为我国经济发展的制约因素。在2005年亚洲开发银行、日本国际协力银行和世界银行联合发布的连接东亚：基础设施的新框架研究报告中显示，在未来五年，东亚发展中国家将需要超过一万亿美元投资修建道路、供水、通讯、电力和其他基础设施，而中国预计将需要全部投资中的80%。如此庞大的基建资金，完全靠国家财政显然是无法承担的。以水利方面而言，2006年重庆遭遇特大干旱，来自国家防总办公室的数字显示，重庆市因旱直接经济损失超过80亿元。而暴露出的一大问题就是水利设施配套建设严重滞后，已有水库严重老化。全市现有小型水库、小型引水渠堰、小型提灌站、山坪塘、石河堰等各类微型水利工程18万多处，但至今没有一座主要用于灌溉的大型骨干水利工程，另外60%的已有水库是急需整治的病险水库。再说交通设施方面，据2004年国家统计局的数据显示，我国单位面积地域上所拥有运输线路的长度（路网密度）为0.56公里/平方公里，和我国面积相近的美国的路网密度约为2.1公里/平方公里，与中国人口密度接近的印度路网密度则为1.86公里/平方公里,而在一些西部贫困城市路网密度仅0.02公里/平方公里。我国公路的结构性差距更甚，从技术等级上讲，我国目前二级以上公路占公路总里程的比例仅为13.5%，高级、次高级路面仅占43%，而西方发达国家一般都在60%以上2。在公路建设全面铺开，资金大量投入的过程中，养护资金捉襟见肘，直接导致大量的现有公路、桥梁超期服役，通行能力下降，养护负担日益加重。 政府重视不够、国家投资政策不灵活都是造成上述基础建设严重滞后的原因，但建设资金不足是最重要的一个原因。采用BOT融资方式加强基础建设，一方面有利于减轻政府的财政负担，提高项目运作效率，通过引入新的融资方式，广泛吸收民间资本和境外投资，推动城市基础设施快速发展；另一方面有利于提高基础设施的服务水平，通过BOT方式引入市场竞争机制，为传统的基础设施运营管理提供活力，使经营者提高服务水平，最终受益的将是广大老百姓。BOT融资方式是我国当前最具吸引力和发展前景的基础设施融资方式之一。 BOT项目持续时间长，涉及面广，投入资金量大，面临的风险的因素多。因此，在BOT融资项目中，风险的合理分配和有效管理是其关键。目前，国内外在进行BOT融资方式的探索过程中，取得了一些成功范例，积累了宝贵的经验，但也暴露出不少问题，例如，1987年，在伊朗投资总额45亿美元的Barder Khomneml石油化工综合工厂项目中，由于项目所在地经常遭到战机不断的空袭，投资者只好放弃项目，导致日本三菱银行为该项目直接损失达10亿美元。加拿大政府曾经为了限制国外资本直接投资其资源项目，在修改外资政策的同时颁布了新的国家能源政策，先后对国外投资者增税并买断其投资，最后导致政府不得不取消1000多亿美元的能源项目。1999年开始运作的武汉汤逊湖污水处理厂由于政府要求提前移交而失败，导致投资方武汉凯迪电力股份有限公司损失进千万。 从上述失败BOT案例中可以看出BOT融资项目风险管理的重要性。可以说，风险管理是BOT融资项目的核心问题1。在实施BOT融资项目的过程中，政府、项目公司、承包商等各个参与方都要承担较大的风险。如果BOT融资项目风险管理不当，则势必损害国家的利益，影响投资者的积极性，最终导致BOT融资项目的失败。而且，由于BOT融资项目的特殊性，其由于风险管理失误造成的损失远远大于一般项目。因此，有必要对BOT融资项目的风险及风险管理进行深入的研究，以保证BOT融资项目的成功。1.2国内外理论研究和实践现状 自BOT的概念被正式提出以来，世界各国纷纷开始了对BOT项目的探索和研究。经过二十多年的实践和运用，BOT项目在世界各国的大型基础设施建设中得到了非常广泛的应用。不过由于世界各国在经济发展水平、法律制度等多方面存在差异，因而在运用BOT项目方面也存在许多不同的地方。一般而言，发达国家各类经济法规健全，政策透明度高，政府充分考虑BOT项目投资者的利益，双方形成良好的合作关系，市场竞争有序而高效，为BOT的发育提供了良好的环境。而发展中国家经济发展水平较低，与经济相关的立法不完善，市场的秩序与效率都比不上发达国家，政府部门在履行合同义务方面缺乏良好的信誉，所以BOT风险管理尚不规范，BOT项目成功率较低。例如，泰国、菲律宾和印度等发展中国家的政府由于急于解决基础设施严重落后的问题而开展BOT融资项目，其共同问题是以政府名义做出的承诺太多，这种实践既不能普遍推广，又遗留了许多问题。 中国发展BOT项目是国家计委在制定“八五”吸收外资计划中最早提出来的。广东沙角B电厂项目是我国第一个事实上利用BOT方式吸收外资的项目，它的建设是完全参照BOT方式的国际运作惯例进行的。我国进入90年代后，BOT方式开始在我国迅速发展。1994年，上海浦东新区有关方面推出了包括新区垃圾焚烧厂、集中供热系统等在内的一批BOT项目向海内外招商。同年，由北京市政工程局与在美国注册的林同炎中国公司签约筹建的北京京通快速公路成为了我国第一个以规范化方式进行的BOT公路项目。1995年8月，国家计委、前电力工业部和交通部联合颁布了关于试办外商投资特许项目审批管理有关问题的通知（以下简称通知），确定将采用BOT方式试办外商投资的基础设施项目。该通知和对外贸易经济合作部颁布的关于BOT方式吸收外商投资有关问题通知是目前我国最早的专门针对BOT方式的法律文件。同年，广西来宾电厂B厂BOT项目作为国内首例中央政府直接指导下的BOT试点开始实施。特别是近年来，随着我国经济建设的高速发展，基础设施和公用事业建设严重滞后，政府开始大力推广该模式的应用。2003年8月，奥运主体“鸟巢”体育场以特许经营方式发包，随后建设部于2004年5月1日开始实施市政公用事业特许经营管理办法，BOT融资模式进一步发展。目前，30多个奥运场馆建设项目中的近三分之二以特许经营的方式进行。 另一方面，对于BOT项目的研究也随着项目不断发展而逐渐深入。我国学术界对BOT融资方式的研究有三个较为明显的阶段。1994年以前是对BOT投融资方式的概念引入阶段，1994年初到1995年末是对BOT投融资方式在我国推广和运用的目的和意义的探索阶段和运作方式介绍，从1996年开始，随着BOT试点项目的实施，对运行中的一些具体问题开始有了较深入的探讨。国内对于BOT融资项目的风险研究主要体现在： （1）在风险识别方面，关于风险识别的技术和工具的应用和研究很多，主要包括头脑风暴法（Brain Storming）、德尔菲法（Delphi）、检查表法（Check Lists）、情景分析法（Scenarios）、事件树法（Event Trees）、专题讨论会法等等4、5。此外，可以借鉴项目管理中的工作分解结构（WBS），通过类比，运用风险分解结构来系统地识别建设项目的风险6。近年来，国内也有学者提出表上作业方法7，按照风险特征来对工程项目风险因素进行识别。 （2）在风险评价方面，有学者引入工程可靠性分析中的故障树分析法8，应用图形演绎方法建立了BOT项目的风险分析模型，对风险的不确定性及概率进行了初步研究，找出了项目风险的主要风险模式。还有学者结合重大工程项目风险的特点，以系统论为基础，研究了风险管理的可行性和基本过程。8 （3）在BOT风险项目分担方面，有学者认为，BOT融资方式的研究应围绕BOT的前期工作展开，特别是要抓住项目融资和风险管理这两个关键因素，强调风险管理的成败是BOT融资项目能否获得成功的关键，因此应在BOT融资项目的前期研究阶段全面识别项目风险，加强风险管理。9可以看出，目前我国关于BOT项目风险管理的研究主要限于学术界和理论分析等方面。如何在项目建设前期的开发与策划阶段，系统地应用风险管理的决策与技术为项目决策提供依据仍处于发展的初期。关于风险评价的理论和方法研究，也主要局限单一方法和工具的定性分析方面。全方面的风险管理理论和方法研究成果较少，定性和定量分析的结合也处于起步阶段。 而国外目前主要研究方向是风险的定量分析，如美国航天局的专家就提出了风险全息层次模型（Hierarchical Holographic Model）和风险过滤、排序和管理框架（The Risk Filtering，Ranking，and Management Framework），并以风险矩阵的理论和方法为主要工具，提出了集成化定量风险管理理论（Integrated Quantitative RiskManagement） 10、11。这些理论都以风险矩阵的理论和方法为主要工具，对风险进行量化分析，说明风险矩阵的理论和方法是当前风险研究的前沿方向。在风险量化方面，还有学者提出了能力成熟度模型（Maturity Models）、任务模型（MissionModels）、运筹规划模型（Operations Models）、费用模型（Cost Models） 10、11等较为有效的风险量化模型和方法。 可以看出，国外关于风险管理的研究仍然主要以定性研究为主，涉及到风险定量分析方面的研究成果比较少。国外多数风险研究仍然侧重于某一个技术侧面，例如投标报价策略、项目决策分析等等。关于工程和风险的系统分析和管理方法仍将是将来风险管理研究的发展方向。另外，随着计算机技术的不断发展，关于BOT项目风险的系统分析和管理方面的定量和定性结合将是今后风险研究的主要方面和发展方向。13 综合国内外对于风险管理的实践和研究现状分析，当前在风险管理的技术、手段和实践经验等方面有较多的成果，但结合BOT融资项目的特点，对于BOT融资项目的风险管理研究成果还不全面。基于这一点，本文将结合BOT融资项目的特殊性，重点从BOT融资项目风险识别、评价、管理等方面入手，结合典型案例，讨论BOT融资项目风险管理策略并提出合理建议。1.3研究方法和研究内容1.3.1研究方法 本文在前人研究的基础上，采用综合归纳和分类研究法，系统地对BOT融资项目面临的风险进行分类，并分析其影响因素。运用定性和定量相结合的方法，建立一个基于模糊评判方法的BOT融资项目风险影响因素影响度评价体系，并以全面风险管理思想为基础，结合我国三个典型的BOT融资项目的成功经验，研究BOT融资风险管理策略，提出其存在的主要问题。最后，运用综合归纳和系统思想针对我国BOT融资项目风险管理中的问题提出了具有一定实际价值的建议。1.3.2研究内容本文将重点从以下几个方面对BOT融资项目的风险及其影响度进行研究：BOT融资项目风险分类；BOT融资项目风险影响度的量化分析；BOT融资项目典型案例风险管理实证分析；针对BOT融资项目风险管理实践中存在问题的对策建议。2 BOT融资项目的风险及其主要影响因素分析2.1 BOT融资项目的概念、基本运行方式、涉及的主要合同2.1.1 BOT融资项目的概念BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，即“建设经营转让”，又称为“公共工程特许权”。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式。联合国工业发展组织将其定义为：“政府部门通过与私营机构签订特许权协议，特许该机构所属项目公司承担公共性基础设施建设项目的投融资、建造、经营和维护，在协议规定的特许权期限内，项目公司可将产品出售或通过收费以偿还投资成本和获得合理利润，政府部门则拥有对这一基础设施的监督权和调控权，特许期限届满，项目公司将设施无偿转让给签约方的政府部门”。14BOT的具体形式包括以下几种：（1）标准BOT（Build-Operate-Transfer），即建造经营移交。是指私人财团或国外财团自己融资，建设某项基础设施，并在项目所在国授予的特许期内经营该公共设施，以经营收入抵偿建设投资，并获得一定收益，经营期满后将该设施移交给政府。（2）BOOT（Build-Owen-Operate-Transfer），即建设拥有经营移交。是指私人财团或国外财团融资建设基础设施项目后，在规定期限内拥有所有权并进行经营，经营期满后将该设施移交给政府。BOOT与BOT的区别在于：BOOT在特许期内既拥有经营权，又拥有所有权。此外，BOOT的特许期都要比BOT的长一些。（3）BOO（Build-Owen-Operate），即建设拥有经营。是指私人财团或国外财团根据政府的特许权建设并拥有某项基础设施，但最终并不一定将该设施移交给政府。（4）BLT（Build-Lease-Transfer），即建设租赁移交。是指工程完工后，建设基础设施的私人财团或国外财团将项目出租给第三者，通过分期收取租赁款的方式收回工程投资和合理利润，在特定期限之后，再将所有权移交给政府。（5）BTO（Build-Transfer-Operate），即建设移交经营。是指由于私营机构不宜在运营期间享有某些公共性强的项目（如发电厂、机场、铁路等）所有权，因而项目完工后移交所有权，其后再由项目公司进行经营维护，而所有权归政府。（6）BT（Build-Transfer），即建设移交，是指项目公司不享有经营权，政府按协议向项目投资者支付项目总投资和合理的利润率。此形式适合任何基础设施或开发项目，特别适用于有安全和战略的需要的关键基础设施（如核电站、大型水库等）。（7）TOT（Transfer-Operate-Transfer），即移交经营移交。是指政府与私人财团或国外财团签订特许权协议后，把已经投产经营的基础设施项日移交给其经营，凭借该设施项目在未来若干年的收益，一次性地从私营机构手中获得一笔资金，用于建设新的基础设施项目。特许期满后，私人财团或国外财团再把该设施无偿移交给政府。除此之外，还有DBFO（Design-Build-Finance-Operate）DBOT（Design-Operate-Transfer）IOT（Investment-Operate-Transfer）等形式。在上述各种形式中，前三种是BOT的基本形式。由于时间、地点、政府的要求等项目实际情况的不同而派生出的以上所有形式中，虽然各自提法不同，具体操作也有一些不同，但在实际运作中与标准BOT没有实际差异，所以在进行研究时以标准BOT形式为代表。2.1.2 BOT融资项目的基本运行方式（1）项目确定和前期可行性研究BOT融资项目主要由政府根据本国经济发展需求确定，同时鼓励投资者在广泛调研的基础上对项目确定提出建议，并在项目构想和设计方面提出观点。对项目进行可行性研究时，政府或投资方可以委托专业咨询机构确定项目技术参数并进行方案比较。（2）招投标阶段在政府确定了拟建的BOT融资项目后，政府或其委托机构发布招标公告，准备招标文件，提出招标的有关条件，邀请有兴趣参与的私人企业、金融机构或国外财团提出项目建设经营及贷款等方案。政府通过综合分析的方法对所得到的标书进行评价和排序，选择具有经验和能力的承建商以及信誉良好的贷款机构进行谈判。（3）合同谈判阶段定标后，政府与中标者就该项目的具体合同条款进行谈判。这个阶段是关系到今后项目能否顺利进行的关键阶段，谈判内容包括项目的特许权范围、双方各自的权利和义务。其中风险的分配是最重要的内容之一，它关系到项目各参与方承担的风险和实际的利益。（4）成立项目公司特许协议生效后，中标人立即组建项目公司，并负责筹集资金。成立项目公司的主要目的是能有一个可以独立承担民事法律责任的责任主体来承担该项目的建设和经营。BOT融资项目的资金筹集是项目实施的关键环节，项目筹资由项目公司具体负责，多采用项目发起人提供的股本与银行、金融机构等提供的贷款结合的方式。（5）建设阶段项目公司在得到政府授权后，根据BOT合同的要求，对项目进行规划设计、建设和采购等工作。由于BOT融资项目的复杂性，其建设一般采用总承包方式。承包商在工程建设完工、设备安装完毕后，并在BOT项目质量、产量、原材料消耗等方面均达到合同规定的条件下，将项目移交给项目公司。（6）营运阶段项目公司根据与政府所签订的合同在营运期内，全权负责项目的运行并维护和管理项目的设施，所产生的全部或部分收入即成为项目公司的收益来源，用以偿还贷款及作为盈利收入。项目公司如果缺乏运营经验，在合同允许的情况下，可以将运营和维护工作分包给专业的运营维护商，以保证项目有效运行并获得利润。（7）转让阶段（BOO方式除外）当合同规定的特许期满后，项目公司将该BOT融资项目所有权无偿转让给政府。转让除按合同约定正常进行外，还会遇到如违约、不可抗力等特殊情况。项目的转让标志着BOT融资项目的结束。2.1.3 BOT融资项目涉及的主要合同BOT融资项目是一个相当复杂的系统工程，不仅参与方多，关系复杂，而且其运作周期长，面临的不确定性因素多，风险大，这就要求在项目前期签订一系列的协议或合同，来保证和协调各当事方之间的权利和义务，将各种可能预见的项目风险在参与者之间进行合理分配，实现各参与方之间权利义务的对等和利益平衡，以确保BOT融资项目的顺利实施。因此BOT融资方式在某种意义上是一种复杂的合同系统，其所涉及的各项合同、协议对于权利、义务和风险分配的定义必须保持一致，各个合同之间及每个合同的前后条款，都应保持连续性和互补性，共同构成完整协调的BOT融资项目运行的法律框架。BOT融资项目的主要合同及其相互关系如下：（1）特许权协议是由政府部门与项目公司签订的，规定和规范其两者之间的相互权利义务关系的具有法律约束力的文件，是BOT融资项目的核心文件，BOT项目其他合同如设计合同、建设合同等都是在遵循特许协议确定的原则上衍生的。由于其主合同的地位，特许权协议必须授权明确，其内容的关键是严格界定BOT项目公司和当地政府在项目开发和运营过程中的权利与责任：政府授予项目公司在一定期限内（特许期内）建设和运营基础设施的权利，而项目公司同意为项目进行融资、建设、运营和维护。特许权协议还确定了协议各方分担风险的方式和范围，明确了BOT融资项目的范围、期限和生效条件，是统管整个BOT融资项目的建设、运营和移交的基础。（2）股东协议。在项目公司股东之间签订的合同，规定了有关招股条件和股份分配的条款，约定各股东按比例认购股份。政府未出资时，也可以根据特许权协议的规定成为股东，同时也必须承担项目的义务。（3）贷款协议。项目公司与贷款人之间的贷款协议是BOT项目的主要协议之一，其借款人为项目公司，贷款人一般为由多个银行或金融机构组成的财团，可达到分散风险的作用。BOT融资项目的贷款协议的结构与通常的贷款协议基本相同，都确定了贷款的基本条件，如金额、利率、费用、期限等。但由于BOT的融资方式和贷款方式千变万化，实践中的BOT贷款协议没有统一的模式。协议中对还贷风险的规避除采用传统担保措施（如提供履约保函、建立违约金制度等）外，还采用一系列担保文件（如有条件的所有权转让协议）和支持性协议（如股东对项目的支持协议等）。同时由于项目公司并不拥有项目的所有权，其可供抵押财产只能是项目公司按合同规定范围内的特许权。（4）产品或服务销售协议。为了保证项目建成后市场对项目产品或服务的需求，项目公司必须与政府机构或专营公司签订产品或服务销售协议，明确规定政府最低采购数额和价格结构，将BOT项目的产品销售风险成功转移到政府身上。只要政府机构或专营公司履约并按时付款，项目公司就有充足的资金承担项目成本，偿还债务并获取利润。（5）项目运营与维护协议。当项目公司实际营运经验不足时，项目公司可以与专业的运营管理公司签订合同，以保证项目的运营效果。合同主要规定运营方特定期限内的经营范围、设备维护标准、经营成本和奖励等。（6）项目工程建设协议。是项目公司与项目工程建设承包商签订的合同。BOT项目工程建设一般采取固定价格总承包合同，工程建设阶段的完工风险由项目公司转嫁给建设承包商。BOT建设协议的形式和条款与传统工业建设和基础设施建设协议相似。（7）保险协议。BOT项目需要广泛的保险参与。BOT项目保险涉及事故、第三者责任险及其他商业保险。项目公司通过同保险公司签订保险协议，可以确保在意外事故发生后从保险公司得到相应的补偿，从而有效地转嫁和避免部分风险。（8）担保协议担保合同是贷款协议的一个重要支持性文件，是增强贷款人信心的重要手段包括银行担保、接管试担保、合同保证金担保、股东担保等。（9）其他协议。包括工程咨询协议、项目公司协议等等。BOT项目的合同关系示意图如下：33特许权协议项目发起人经营公司保险公司分包商供应商担保信托方银行政府项目公司总承包商股东协议担保协议贷款协议产品销售或服务协议项目建设合同项目经营与维护协议保险合同2.2 BOT融资项目的风险及其主要影响因素风险指的是在特定情况下和特定时间内，那些主观预料和将来实际发生结果间的差异。之所以存在风险，是因为人们对任何未来的结果不可能完全预料，所以风险存在于人类的一切社会经济活动之中，这当然也包括BOT融资项目的运行中。BOT融资项目的风险是指在BOT融资项目运行中，项目发生损失的时间、原因、程度等的不确定性。每个BOT项目都存在风险，而且远远大于一般融资项目的风险。这一方面是因为BOT融资项目的投资规模大，时间跨度长，所涉及当事人之间的关系错综复杂，使得各种不确定、不稳定的因素大大增加；另一方面也是由于每个BOT融资项目的具体实施条件各不相同，常常无先例可循，增大了其风险。在我国，由于BOT融资方式兴起时间相对较短、企业信用制度建立不完善、政府审批程序缓慢、贪污腐败情况未得到有效根治等等特殊原因，BOT融资项目的风险更是被增大。可以说，风险贯穿于BOT项目运作的全过程，而在中国又有其独特性。BOT项目风险除具有一般风险的典型特征，即客观性、潜在性、可测性、相对性和随机性以外，也呈现出以下显著的特点：由于BOT项目每个参与者众多，包括项目发起人、项目公司、贷款银行、建设商、营运商和政府等，他们各自的利益预期不同，所以，BOT项目的另一特点就是，风险具有针对性。对项目投资者而言，BOT项目的预期结果主要是他们在项目上的投资能得到足够的回报，由此他们所承担的风险最多，时间也最长，主要包括不能取得满意的投资回报；项目进行中政策和法规发生变化，使成本提高，收入降低；所在国金融环境发生变化，从而对外汇交易、货币供应及汇款程序造成消极影响等等。对于贷款银行而言，由于他们的预期就是要收回全部贷款，获得贷款利息，因此这种预期结果的风险包含了项目的所有不确定因素。对政府而言，由于他们预期通过BOT方式，能够在不需要直接投资，或只需投入很少资金的情况下，增加基础设施建设，不断提高基础设施的使用效率，并在BOT特许期结束时，无偿获得一份可继续使用的资产。因此，他们可能承担的风险有：由于投资人选择不善，造成基础设施在融资过程中延误或失败；BOT项目运作过程需要的高额费用；在BOT合同结束时，因基础设施经过长期使用或其他原因，达不到质量标准，必须付出一笔数量不定的额外维修费用，特别是政府有可能在接受项目的同时，也承接了项目公司的经济亏损。BOT项目的风险具有阶段性，可分为相对高风险的项目准备阶段、建设阶段和相对低风险的项目运营阶段。在项目建设阶段，大量的资金投入到购买工程用地、购买工程设备、支付工程施工费用当中，随着贷款资金的不断投入，项目的风险也随之增加，在项目建设完工时项目的风险也达到或接近了最高点。这一阶段，如果由于任何因素造成项目无法完成，那么对所有项目参与人的损失都是巨大的。在项目的运营阶段，项目进入正常的运转，只要能保证内部生产条件正常和外部环境稳定，就能产生足够的现金流量支付生产经营费用，偿还债务，并为投资者提供预期的收益和利润，项目的风险就会随着债务的偿还逐步降低。BOT融资项目的风险分类有多种方法，可以根据风险因素与项目的相互关系分类、根据风险发生作用的影响程度分类、根据风险因素的来源分类等等。但根据BOT项目风险所具有的特征，从项目公司对其控制力强弱的角度出发，对BOT项目的风险因素进行分类更有利于对风险管理决策的研究，并且BOT融资项目的风险具有上述特征，在风险识别中应充分利用这些特征，使得能使风险因素的识别更客观、准确。所以，本文将风险因素划分为不可控制风险和可控制风险。不可控制风险是指由于受到超出项目公司可以控制范围以内的因素的影响，而可能遭受的损失，这类风险一般与宏观市场的客观环境有关，只能采取一定措施来降低或转移，主要包括：政治风险、法律环境风险、金融风险、价格风险、不可抗力风险等；可控制风险是指可以由项目公司在项目建设和营运过程中自行控制和管理的风险，主要包括：资本风险、完工风险、原材料供应风险、市场风险、技术风险、组织管理风险和环保风险等。（1）政治风险由于所在国政治条件发生变化，导致项目失败、项目信用结构改变、项目债务偿还能力改变等方面的风险就是政治风险。政治风险可分为两大类：一类表现为政局的稳定性，当政权更换时或国家处于战争、混乱状态，项目建设所依赖的法规可能被废除，原政府的承诺可能会被取消，项目财产可能被征收国有等，这类风险往往导致项目根本性的终结；另一类表现为政策的稳定性，即所在国的土地政策、税收政策、关税政策和价格政策等与项目有关的敏感性问题方面的管理是否完善、是否经常变动，产业政策和投资导向是否经常变更。另外，项目所在国对BOT投资意识的强弱，也会影响实际的投资行为。政治风险是国际BOT项目所面临的重要风险，因为它会对所有其他项目风险产生重要的影响。（2）法律环境风险法律风险是指项目所在国法律变更的风险，包括外汇管理、法律制度、税收制度、劳资关系等项目有关敏感性问题的立法是否健全，发生纠纷或违约行为时是否有完善的法律体系来进行仲裁，是否有独立的司法制度和严格的法律执行体系执行仲裁结果。BOT融资项目在很大程度上依赖于政府给予的特许经营权限、特定的税收政策和外汇政策等，并以特许权协议和相关的政策作为项目融资的重要信用支持。因此投资者必须对法律风险可能给BOT融资项目带来的影响给予充分重视。（3）金融风险金融风险一般是指由于利率、汇率变化以及通货膨胀所导致的风险。汇率和货币兑换在外汇管理措施较为严格的国家尤为突出。1）外汇风险：包括项目所在国货币的自由兑换、经营收益的自由汇出及汇率波动所造成的货币贬值等问题。汇率的波动会影响项目的生产成本，如果项目所在国货币贬值，进口材料的价格就会上身，进而影响整个项目的造价。BOT融资项目的收入一般是单一货币，而银行的贷款可能是几种货币，这样，其中任何一种汇率变化都会影响项目的偿债能力和实际收入。此外，由于项目的投资回收期、内部收益率、股本回报率、税后净现值等的分析均基于设定的汇率与贴现率，汇率风险也会对项目的财务基础产生不利影响。因此，项目融资各方都十分关心外汇风险，外国的项目发起方希望将项目产生的利润以自己本国货币或硬通货汇回国内，避免因为项目所在国货币贬值而蒙受损失。同样，货款方也希望项目能以本国货币偿还贷款。2）通货膨胀风险：指由于项目所在国宏观经济政策的变化，引起本国货币贬值，使得项目所在国的工资和物价水平大幅上涨、建设运营成本上升，从而使投资者在特许权协议确定的项目收费标准下无法按期收回预期投资所带来的风险。如果在合同中没有调价条款或调价条款写得太笼统，对于项目公司是一个很大的风险因素。3）利率风险：指项目在经营过程中，由于利率变动直接或间接地造成项目价值降低或收益受到损失。目前主要汇率有浮动汇率和固定汇率两种。利用浮动利率融资，利率上升会导致项目生产成本提高；采用固定利率融资，市场利率降低会造成项目机会成本的提高。（4）价格风险BOT融资项目的价格风险主要体现在两个方面：一是生产建设阶段，生产投入要素的价格变化引起的BOT融资项目成本的不确定性，其造成的影响将直接关系到项目的成本控制；二是运营阶段，BOT融资项目提供产品或服务的价格的不确定性，是影响产品市场竞争力和盈利能力的重要决定因素。 （5）不可抗力风险不可抗力是指项目参与方不能预见或无法克服的而使项目造成很大损害以至不能实施的风险，包括因火灾、洪灾和地震等引起的伤亡损失和由罢工、战争和动乱引起的非伤亡损失等。由于这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，政府和私人机构都无能为力。（6）资本风险资本风险包括两方面：项目贷款方或其他出资方不能按照合同规定足额按时的提供资金，造成项目延误或停止的风险；BOT项目融资后因资本结构不合理而无法清偿债务或无法盈利的风险。（7）完工风险超支风险、延误风险以及质量风险均属于影响项目竣工的风险因素，通称为完工风险。另外，项目虽然建成投产，但达不到“商业完工”标准，也是完工风险的一种表现15。完工风险的大小取决于以下因素：项目设计技术要求、承建商的建设开发能力和资金运作能力、承建商所作承诺的法律效力及其履行承诺的能力等。（8）原材料供应风险原材料的供应主要由价格的稳定性和供应的可靠性两个方面组成。由于原材料的成本在整个生产成本中占很大的比重，原材料的价格如果发生变化，则项目产品的成本就会随之变化，所以原材料的价格波动和供应受阻都可能会影响整个项目的正常运营。另一方面，BOT项目一般都是大型的基础设施建设，要投入大量的物料进行建设，在施工过程中，施工材料供应商的材料供应能力，会影响到施工的进度和质量。由于原材料的供应影响到BOT项目的成本，在项目决策时必须考虑供应商、配套产品、能源等方面是否对生产形成阻碍。（9）市场风险由于BOT项目特许期长，市场又总是处于变化之中，从而造成项目产品或服务的市场需求和价格的不确定性，这就是市场风险。它主要包括：市场竞争风险、市场需求风险和市场预测风险等。1）市场竞争的风险：同业竞争愈多，企业获得利润就愈加困难，进而加剧竞争；当有新企业进入时，就意味着该行业的供应量会增加，一般情况下新企业提供产品的价格会更低、更具竞争力；而替代品会使企业产品的竞争力减弱甚至消失，因此，替代品增多会加剧竞争并加大市场风险。2）市场需求风险：消费者需求受各种不确定性因素的影响，例如：产品、服务本身的价格、消费者收入水平及收入分配平等程度、人口数量与结构的变动、政府的消费政策、消费者的预期。3）市场预测风险：市场预测是BOT项目前期决策的主要依据，因为市场预测不准带来的经营困难，是BOT项目常见的问题之一，是BOT项目在决策过程中应该尽量避免的风险。（10）技术风险技术风险是指项目有关各方由于技术原因而给项目造成损失的风险，它主要包括以下三方面：1）技术的可靠性。可靠性是指生产过程中，在规定条件下和规定时间内无故障地发挥其特定功能的概率。有些BOT融资项目投资失败，是由项目本身的技术还不够成熟，有待完善，一旦投入投资规模巨大的BOT融资项目，产生的可靠性问题将会是致命的。因此投资者必须确认其配套的工程技术和产品技术已经完善，达到可靠性标准。2）技术的适用性和匹配性。技术的适用性表现在项目中人力、物力、信息等相关资源的配合程度，与项目过程的效率和质量要求的匹配程度。BOT项目的技术适用性还要考虑当地的自然条件和资源状况，要尽量发挥技术特长，发挥当地优势，确保项目的效率与效用发挥最大限度。3）技术稳定性。技术的稳定性是指在运营过程中，在正确使用和操作的情况下，相关的仪器设备所表现出来的工作性能的一致性。设备在运营过程中出现质量、事故情况少，就说明其技术稳定性好。（11）组织管理风险组织管理风险是由于BOT融资项目组织结构不合理和管理沟通不流畅所带来的风险。BOT融资项目具有规模大、参与方多、组织结构复杂的特点，随着BOT融资项目的进展，如果不进行组织结构的相应调整，往往会造成BOT融资项目的潜在危机。其中管理体制的不畅是主要原因之一。BOT融资项目面临的最大问题往往是企业管理体制的不健全、不完全，特别对参股合作企业而言，管理不善、管理混乱是造成企业亏损、合作关系破裂，是以至导致BOT融资项目失败的主要原因。（12）环保风险随着公众愈来愈关注工业化进程对自然环境和人类生存的影响，许多国家颁布了日益严厉的法令来限制工业污染，保护环境。对BOT融资项目而言，其建设的基础设施与环境的联系更加紧密，如水库、电站等，更受到环境风险的影响。要满足环保法令的各项要求，就可能意味着成本支出的增加或生产运营效率的降低，从而导致项目丧失原有的经济强度，甚至有可能迫使项目终止，尤其是对那些利用自然资源或生产运营过程中污染较为严重的项目来说更是如此。上述两大类风险的划分不是绝对的，在特定条件下，不可控制风险可以通过一定的手段予以控制，而可控制风险可能变得无法控制。随着信息交流程度的加深和现代金融市场的法制化，不可控制风险与可控制风险也变得更加模糊。政府保证制度是BOT融资项目的一个重要成功因素，它有利于优化投资环境、平衡政府和投资方的权利和义务。由于BOT融资项目的特殊性，政府有必要做出一定的保证，以增强投资者的信心。而政府保证制度中既涉及到不可控制风险中的法律环境风险，又涉及到可控制风险中的市场风险，所以政府保证制度的风险应着重研究。2.3 BOT融资项目的关键因素政府保证制度及其风险2.3.1政府保证制度的种类由于BOT融资项目的运作伴随着各种风险，因此投资者在实施项目之前必然会要求项目所在国给予尽可能多的保证，以抵御项目建设和运营中可能出现的各种风险，这种保证通常是由特许协议做出的。在一个BOT特许协议中一般会涉及以下几种政府保证：外汇保证：它包括外汇管制保证和外汇利率保证16。外汇管制保证指如果一个项目产生的收入不是与贷款货币相同的币种，项目所在国政府应提供外汇可兑换性和可获得性的保证。外汇利率保证指项目所在国政府承担因利率变化而造成投资者的损失。后勤服务保证：由于绝大多数发展中国家都实施不同程度的政府价格管制或市场管制（例如能源供应及土地供应），所以政府保证向项目公司提供建设项目所需用地，以合理价格提供原材。税收优惠保证：承包商往往要求政府给予各种税收方面的优惠，包括建设期间进口设备的关税和其它税款及营运期间的所得税优惠。不竞争保证：为了避免同类项目竞争而引起经营效益下降，投资者常常要求项目所在国政府做出在同一地区不设立过多的同类设施的保证。收益保证：为保证项目利润，让政府来保证对项目的最低运营收入，如果一定期限内的收入在最低限额以下，则有权要求政府给予补偿。例如，在交通项目中，如果用户严重不足，政府将保证支付某种津贴；在发电厂项目中，政府按最低购买量向项目公司支付电费，超出部分另计。经营期限保证。BOT融资项目的经营期限确定后，政府必须保证主办者在经营期内的合法经营权，不可因为投资者获得丰厚的利润而提前收回项目设施或者采取其它有损其权益的行为。保护知识产权或其它秘密信息的保证。在BOT融资项目中，政府鼓励投资者以最先进的技术和创造性的知识参与项目的竞争、建设，所以，如果投标人或项目实施人在向政府提交的方案、标书或者项目建设和经营过程中应用了含有法律保护的知识产权或其它秘密信息，除了做出经济上的安排外，还应当防止其无偿流失，采取相应的保护措施17。2.3.2政府保证制度的法律性质关于政府保证制度的法律性质，在理论上和实践上一直存在着争议，主要有三个问题：一是政府保证是国际契约还是国内契约；二是政府保证是私法契约还是公法契约；三是政府保证是否是一般民事保证。关于第一个问题，发达国家认为政府保证制度是国际契约（Internationalagreements）。因为，一方面，政府保证制度的特许协议中通常选择国际法原则为准据法的条款，或附有国际仲裁条款，事实上把协议“国际化”了；另一方面，协议一方为主权国家，作为国际法主体的国家将承认外国投资者为国际法主体，从而使协议具有国际协议的性质。而发展中国家学者则大多认为特许协议为国内协议。因为，拥有国际法主体资格必须具备法定的要素，私人和公司不可能成为国际法的主体，不存在默示承认之理由。18且BOT融资项目一般都由外国投资者成立项目公司进行建设经营，而项目公司的成立是基于项目所在国国内法的规定的，因此项目公司应当属于项目所在国国内法人。所以项目公司与项目所在国政府签订的特许协议属于国内契约。关于第二个问题，大陆法系国家和英美法系国家在立法实践中有不同规定。如法国、德国等，把BOT政府保证作为一种行政合同，属于公法契约的范畴。而英美法系国家如美国、英国等，认为政府契约原则上适用普通合同法的规定，一般倾向于认为它是一种私法意义上的契约19。关于第三个问题，有人认为，我国的法律、法规对政府保证是限制甚至禁止的：中华人民共和国担保法第8条规定：“国家机关不得为担保人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”另一部分人认为，在BOT政府保证中，政府的身份是社会经济事务的管理者，保证的成立是基于管理与被管理的关系，所针对的事项是项目公司无法控制的风险，当项目风险发生时，政府是提供政策支持，而非承担民事责任19。此外，政府在BOT政府保证中的双重角色、政府保证在特许协议中的特殊地位、政府承担责任的性质等等，都与民法上的履约担保有显著的区别。综合分析以上内容，著者认为目前对政府保证制度的法律性质的普遍定义为：政府保证是项目所在国对自己行为的一种承诺，它是基于国内法而订立的国内契约，且为行政合同，因此政府保证是项目所在国政府对投资者的公法行为，属于行政合同的内容，又是追究政府违约责任的依据。2.3.3政府保证制度的风险政府保证制度在整个BOT法律关系中至关重要，也是BOT融资项目实施能否成功的关键，因而受到广泛的关注。政府保证制度除了包括前面提到的市场风险、政治风险等，还具有它自身的风险，而政府保证制度的法律风险又与前面提到的法律风险存在差别，有必要详细分析。滥用风险政府保证的滥用会给政府带来不必要的或过多的诉讼，增大财政支出，过度的政府保证甚至危及整个国家利益。地方政府不能盲目地着眼于眼前利益，应在充分的前期调查研究的基础上，与项目投资者签订“双赢”的政府保证协议。具体分析政府保证，容易出现滥用现象的有：1）关于不竞争保证政府作这个保证有可能造成行政垄断，这将违反我国的反不正当竞争法和其他有关限制政府垄断行为的规范，影响市场的正常发展。2）关于后勤保证：这个保证与市场化原则相悖，因为随着我国经济模式向市场经济的过渡，政府将放松对原材料、燃料的价格控制。当政府作这样的保证时，就可能造成与市场形成价格机制的矛盾，进而引发与投资者之间的争议。3）关于投资回报率保证如果承诺给予投资者固定的投资回报率，势必将项目风险转移到政府身上，而投资者没有任何的风险压力，这种做法虽然会吸引更多的投资BOT项目，但最终会损害国家利益。法律风险虽然目前已颁布一些规章制度，但仍缺乏综合性的专门立法，政府保证制度仍存在很大的法律风险。1）对政府保证的法律性质未定论正如前面关于其法律性质的分析，目前法律未对政府保证制度的性质和效力做出特别规定，甚至相互矛盾。由于本身具有很大的不确定性，一旦发生争议，将很难解决。例如，当政府违反承诺时，投资者究竟是以违约为由提起民事诉讼还是行政诉讼？法院是否受理？2）有关政府保证的规定相互矛盾BOT融资方式的实施需要多个政府部门的共同参与，但我国目前尚无一个协调各部门的机构。因此各部门发布的一些规章就很难做到统一协调，在不同的部门规定中，有时甚至会出现相互矛盾之处。3）未对投资者关心的实质问题做出规定虽然国家计委等三部委的关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知中允许直接提供外汇兑换和汇出的保证，但是其中涉及政府保证的内容仅仅只局限于项目公司外汇兑换与汇出等方面的保证，但对于其他一些私人投资者所关心的诸如限制竞争保证、后勤保证、外汇保证、经营期限保证等政治风险或决定性的问题，都没有做出具体规定。这就给地方政府与私人投资者进行BOT融资项目的谈判带来很大困难。对私人投资者而言，还意味着项目的法律风险仍然较大，因为即使地方政府为有关项目提供了相关保证与承诺，也有可能会被上级政府部门按照其他法律、法规撤销。综上所述，由于BOT融资项目中涉及资金数额巨大，项目参与方众多，合同关系复杂，再加上以上风险及其影响因素的变化，使得项目风险管理难度加大。在实施过程中，要全面地了解、分析BOT融资项目的风险及其影响因素需要更多的技术和手段。在对项目风险进行合理分类的基础上进行综合评价和量化，是风险管理的一个重要手段，也是BOT融资项