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政治其它相关论文CEPA与政府管理方式创新内容摘要中国内地与港澳更紧密经贸关系安排CEPA是内地与港澳实现全面区域经济合作的政府间制度安排。CEPA具有自由贸易协议性质,受国际经济法规制约,它的精髓在于把两地的经济合作与交流提升到制度化建设的层面。文章分析了CEPA内在要求是政府管理方式走向国际化和政府管理职能分化,并提创新政府管理方式的路径。关键词CEPA管理方式政府一、CEPA的性质分析港澳与内地紧密经贸关系安排CEPA,其主要内容是逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒逐步实现服务贸易自由化,减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施促进贸易投资便利化。它的基本原则包括遵循一国两制的方针符合世界贸易组织的规则顺应双方产业结构调整和升级的需要,促进稳定和可持续发展实现互惠互利、优势互补、共同繁荣先易后难,逐步推进共五个方面。从涉及的内容和遵循的基本原则看,CEPA具有国际经济协议和自由贸易协议性质,是中国内地与港澳第一个区域一体化制度安排。①一方面,CEPA是在严格遵守WTO规则和我国加入世贸承诺的基础上制定的。内地与港澳虽然同属一个国家,但都是相互独立的关税区,是WTO中平等的成员。内地与港澳更紧密经贸关系安排协议,是相互独立关税区之间,两个WTO独立成员间签署的经济合作协议,具有国际经济协议性质,受国际经济法制约。另一方面,CEPA中国内地与港澳实现区域一体化制度安排。根据CEPA的内容,它带有明显的自由贸易区特征。目前世界上的区域经济合作多采取自由贸易区形式,自由贸易区的基本要求是在贸易区内,各参加方要在一定程度上消除彼此间的贸易壁垒,对区外实行各自的贸易壁垒。由此看来,CEPA的内容在一定程度上达到了自由贸易区的要求。CEPA是中国内地与香港实现全面区域经济合作的政府间制度安排,与过去两地经济合作有本质的区别。从CEPA性质分析不难看出,CEPA精髓在于把内地与港澳的经济合作与交流提升到制度化建设的层面。它的鉴定和实施将减少和消除内地和港澳投资贸易方面的制度性障碍,为内地与港澳企业的发展提供更大的机遇和空间,提高经贸合作的层次和水平,促进经济融合,实现共同发展。二、CEPA对政府管理的内在要求实现内地与港澳的经济合作与交流提升到制度化建设的层面,转变与创新政府管理方式是一个重要方面。CEPA的对政府管理来说是一个新的课题,必然对政府管理体制带来许多挑战,只有实行政府角色转变,树立新的管理理念,创新管理方式,才能顺利推进和实施CEPA的各项协议和安排。1、CEPA要求政府管理方式走向国际化。改革开放20多年以来,政府管理职能和管理方式随着社会主义市场经济的建立健全得到了很大的改善,但相对CEPA的要求来说,还有很多不完善的地方,全面启动CEPA还存在许许多多的挑战。最近在南方都市报一份粤留学回国青年海归调查报告就明显地突现出了这方面的不足。在您对某些政府部门不太满意的主要原因这一问题调查统计中,有46.9的被访者选择办事效率低下,26.2的人选择腐败现象,15.8的人选择官僚作风,7.6的人选择门难进、脸难看、话难听、事难办,3.5的人选择了其他。②可见,部分地区、个别部门繁琐、复杂的行政管理方式,缓慢的办事效率,不但使留学回国青年错失很多商机,也打击了他们创业的积极性。这也反映了我国当前政府管理方式与发达资本主义国家相比,还存在一定差距。多少年来,政府习惯了通过行政审批进行管理活动,审批经济降低了经济活力,扼杀了创新,滋生了腐败和不正之风,破坏了资源优化配置,造成政府管理低效率,高成本。这种在繁琐、复杂的传统政府管理方式明显不适应CEPA的要求。CEPA要求我国政府的经济管理与国际经贸惯例接轨。在这种情况下,突出问题是我们的经济管理体制如何与国际规则和区域性规则的要求相适应、相协调。这对多年习惯性靠政府计划与优惠政策管理经济活动的做法提出严峻挑战。因此,适应CEPA,必须把政府管理职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务上来,建立与国际接轨的新型政府管理方式。2、CEPA要求政府管理管理职能分化。一个健全的社会由政府、企业和第三部门组成。CEPA无疑需要一个健全的社会体系,才能为其提供一个充分发挥效用的平台。因此,适应CEPA,转变政府管理方式,必须把传统的全能政府的大量职能进行分化,把大部分职能转向企业为主体的市场和广大非营利组织组成第三部门,从而处理好政府与市场,政府与社会的关系,实行各司其职,各尽其责。从这种意义上看,转变政府管理方式存在市场和第三部门两个向度。一是实行政企分开,把大部分经济管理职能交给市场。当前,政府经济职能定位失准,对企业的行政干预过多,是政企分开的难点所在其一,政府的权力越位,把许多不该管的、管不了也管不好的企业事务揽在手里,包办代替,表现在对企业的投资决策、生产经营活动、人事安排等方面本该由企业自主决策的事情,却由政府行政主管部门进行直接干预。其二,政府的权力错位,应该管的不去管,或未认真进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。其三,政府权力曲位,既当裁判员,又当运动员。政府机关直接办了不少经济实体,凭行政垄断权力为自身工作人员谋私利,目前经过整顿清理已基本脱钩,但有不少地方政府办的事业单位并未真正脱钩。③因此,适应CEPA,寻求政府职能的准确定位,解决政企分开症结,不能还停留在上世纪八、九十年代那种政府不再直接管理企业,不干预企业等简单的概念上,而是要从建立现代企业制度的本质出发,按照温家宝总理最近所强调的加快推进政府管理创新的角度来理解。进一步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加快推进行政审批制度改革,大幅度减少行政审批事项。特别要深化投资体制改革,按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则,确立企业在投资活动中的主体地位。二是实行政非分开,把大部分社会职能交给第三部门。我国现有的非营利组织,除了少量由社会成员自发组织起来的,其他大部分都是由政府机构改革或原有国有企业某些职能部门转化而来的产物,我国第三部门缺乏应有的独立性。政府职能和管理方式的转变意味着政府要向社会分化职能,即将原来由政府承担的大量社会事务,交由介乎政府与企业之间的中间部门第三部门中的广大非营利组织来承担。CEPA要求我国的非营利组织在维护市场秩序、协调社会矛盾、提供社会公益服务等方面发挥社会稳定器的作用,在参与国际竞争与合作中发挥重要作用,并逐步壮大发展,成为推动我国政治、经济、文化、教育、科技和社会发展的重要组织资源。非营利组织中集聚了大量的专业技术人才和经营管理人才,他们是市场经济和国际交往中最活跃和最能干的一部分,能否团结和调动他们的积极性,管理和使用好这部分人才,是我国成功地向市场经济转型和应对WTO和CEPA挑战,转变和创新政府管理方式重要一环。④CEPA从根本上要求政府与非营利性组织实行职能权限分开,明确各自的职责权限,使非营利组织独立自主地根据自身的宗旨和区域的实际从事活动,让非营利组织成为政府的合作伙伴,而不是附属机构。三、应对CEPA,创新政府管理方式的路径CEPA所要求的政府管理方式走向国际化和政府管理职能分化,可以通过重塑政府,创新政府管理方式来实现。具体可以细化为以下三条行之有效的路径1、打造有限政府,实现政府管理行业化。由于受传统权力观念支配的影响,许多政府人员认为政府权力具有无限性和不受制约性,甚至认为政府在行使公共利益职权时,享有无所不能的特权,俨然把政府看成全能政府。全能政府表现为无所不管,无所不包,负无限责任,但政府的能力有限性,决定了管理一切,包揽一切,,势必造成政府管理的缺位、越位和曲位现象。因此,转变政府职能,建立有限政府,进行有限管理,是应对CEPA,创新政府管理方式的一个重要途径。实现全能政府模式向有限政府模式就是要转变政府职能,缩小管理的领域和范围,实行有限管理,承担起有限责任,使政府把精力集中在该管、能管的公共事物上,克服管理的越位、缺位和曲位现象。当前,我国的政府管理还未完全实行行业管理,从中央各部到地方政府还存在大量直属企业和中介服务企业,由政府行政部门直接管理。这是造成政企不分、全能政府管理的一个重要原因。因此,由部门管理向行业管理转变建立有限政府管理方式的关键所在。通过政府管理行业化,使的主要职能从事宏观的调研、预测、制定规则、政策协调、人才培训、环境治理,让政府主要扮演公共管理和公共服务的角色帮助企业创立品牌、通过认证、获得信息、维护权益。从而真正提高行政效率和服务水平。2、打造法治政府,实现政府管理程序化。CEPA的一项基本原则就是要符合WTO的具体要求,WTO的非歧视贸易原则、自由贸易原则、透明原则、公平原则同样适用CEPA。因此,遵守WTO司法审查程序,要求政府要比过去更严格地依法行政,即要打造法治政府,实现政府管理程序化。现在的关键是各部门都要把内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排、内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排吃透,及时改革不合CEPA和WTO规则的法律、规章和审批制度,充分尊重企业和个人的知情权、发言权、参与权和决策权,实行阳光行政。当前要做三个方面的工作一是完善适应CEPA要求的法律法规。可以通过立、该、废来完成。立就要制定一些CEPA所要求的法律法规改就要对现行法律中不符合CEPA的部分进行修改废就要废除与CEPA相抵触的法律法规,其中就包括政府部门不该拥有的过多的权力。⑤二是实施政府新闻发言人制度,建设透明政府。CEPA要求政府行为透明,行政法规公开,程序合法。信息公开体现在世界贸易组织协定29个独立法律文件中,公民对政府信息享有知情权,不能以内部情报之名屏蔽公民的知晓权。因此,建立信息公开制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、查询制度、行政决定公开制度,可以把政府管理从过去的封闭神秘、暗箱操作转变为规范透明、政务公开。三是加快推进电子政务,实现政府管理信息化。推行政务公开,有计划、分步骤地推进电子政务建设,利用现代信息技术改进政府的组织和管理,及时把政府决策、服务程序、办事方法向社会公布,为人民群众提供公开、透明、高效的公共服务。3、打造诚信政府,实现政府管理伦理化。CEPA对政府信用行为提出了更高的要求和挑战。如何有效地规范政府行为,提高政府信用,是创新政府管理方式的重要内容之一。因为诚信是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源,是社会的阿基米德点。⑥由此看来,打造信用政府,实现政府管理伦理化,是应对CEPA,创新政府管理方式的又一条重要路径。由于政府信用的基础在很大程度上是基于政府成员的诚信道德理念来维护,也就是要在政府成员中树立守信的意识和公众形象,树立信用是一种财富的守信共识和理念,因此,倡导信用伦理道德,是打造信用政府的关键所在。而信用道德需要信用文化的内在支撑,换言之,只有建立政府信用文化,政府信用才具有广泛的认同基础。建立政府信用文化可以从以下几个方面进行一是开展诚实守信的道德教育,把信用观念、信用意识和信用道德的宣传与教育贯穿到公共政策的制定、执行的全过程中,实现政府官员的信用意识从理性的自觉到情感自愿的升华。二是加大投入,大力发展政府人员信用方面的理论研究和培训,严格公务员的考试制度,完善领导干部竞争上岗的选举制度,规范职业培训,加强行政道德建设,使诚信成为公职人员的最基本的义务和行政观念。通过这种方式强化政府成员的信用观念和意识。三是培育行政人员的契约精神。英国史学家梅因指出所有进步社会的运动,到此为止,是一个从身份到契约的运动。⑦政府应重塑行政人员的信用价值观,强化其契约信用意识和责任意识,只有把行政行为建立在契约,而不是身份的基础上,才会产生一种人民与政府真实的信任关系。总之,构筑政府信用文化,就是要建立一种以道德与契约为基础的信用至上的信用文化,营造信用政府的文化氛围,促使政府转变过去那种以剥夺公民正当权利,强制推行政府意愿,言出不行的管理方式,建立注重政府信用,尊重公民的意愿隐私、言出必行的管理方式。参考文献①华晓红CEPA解读中国实质性区域经济合作的开始.特区经济J.2003,(11)②南方都市报,粤留学回国青年调查海归最不满政府办事效率,20031223)③陈伯庚政企分开的难点剖析.学术月刊J.2001,(10)④新华网党管人才适应时代的要求http//www.sh.xinhuanet.com⑤杨立勋CEPA对政府结构功能的挑战及其对策建议.特区经济J.2003,(9)⑥美托马斯唐纳森等著有约束力的关系M.上海社会科学院出版社2001年版,P69⑦梅因著古代法M.商务印书馆1959年版,P97
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