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政治其它相关论文-就业资金绩效评估研究综述摘要：我国就业资金资金的运用绩效长期没有进行过系统评估，存在资金低效运用的风险，阻碍了就业资金政策的反馈优化。本文综述了国内外就业资金的理论研究和美国等四国的实践运作方式方法；将当前我国就业资金绩效评估工作的核心难题总结为在政策效果层面投入产出效率不高，在使用流程层面多方博弈导致内耗严重，在决策层面就业资金政策绩效评估和反馈优化工作滞后等三点；并且相应提出了我国就业资金绩效评估研究的三项目标任务：为持续进行就业资金管理优化提供理论基础和量化依据、为就业资金绩效评估提供评判标准、提供就业资金管理机制设计和执行流程优化方案。关键词：就业资金绩效评估评估流程评估标准随着失业问题的日益严重紧迫，世界各国一般都相应设立了支持积极劳动力市场政策(ActiveLabourMarketPoliey,ALMP)的专项财政支出，在国际组织和西方发达国家一般称之为“expenditureforpublicemploymentservice”，我国一般称之为“就业资金”。与国际社会同步，我国的就业资金绩效评估和相应的政策优化问题逐渐引入关注。一、国外就业资金绩效评估的理论与方法(一)就业资金绩效评估与优化的理论与方法绩效政府理念是推动就业资金绩效评估的重要动力。在工商企业管理中，绩效管理制度可以追溯到20世纪初期泰勒(Taylor)的管理研究。但绩效评估与绩效管理真正运用到政府管理中来，则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度，至今世界上已有近50个国家开展了比较规范的公共政策绩效评估。其中英国、美国和澳大利亚的公共政策评价体系相对比较成熟，欧洲大陆诸多国家的公共绩效评估工作也开展得较为成功。公共选择理论是就业资金绩效评估的重要理论基础。20世纪60年代以来布坎南(Buchanan,1968)等人提出了现代公共选择理论，利用现代经济学方法深入分析公共财政、公共决策过程以及社会法规制度的形成等问题，他们明确提出公共活动的参与者会出于谋求自己利益最大化而使财政支出预算最大化。委托代理理论(Ross.S，1973)可以用来解释、预见就业资金政策执行过程中的寻租行为、内部人控制和“棘轮效应”等问题。莱伯斯坦(Leibenstein，1966)提出的X效率理论揭示了如果没有适当的监督和激励，受托人的主观努力就会不足从而产生X低效率。博弈论可以用来分析就业资金政策执行过程相关利益者博弈态势的形成和利益得失，为基于实际运作流程进行就业资金绩效评估提供系统理论工具，并且是指导进行就业资金设计和流程优化，规避“囚徒困境”问题的有效理论工具。关于绩效评估的方法和工具，西方国家的就业资金项目评估往往是作为公共支出中的一部分来进行绩效评估的，因此财政支出绩效评估方法具有通用性。西方国家常用的财政支出绩效评估方法有：成本一效益分析法、最低成本法(最低费用选择法)、综合指数法、层次分析法、模糊数学法、因素分析法、生产函数法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法。(二)就业资金绩效评估操作和经验就业资金绩效评估属于公共支出政策的范畴，OECD秘书处(2001)在publicExpenditureReviews中将公共支出政策问题归纳为三类：一是宏观经济影响，分析一国公共的宏观经济状况是与一国的宏观经济状况相适应；二是分配与效率，分析公共支出是否实现了最有配置，与通过政府管理或依靠私人部门等其它选择相比是否是实现政府目标的最有效方式；三是技术效率，评估公共支出是否以有效的方式规划和执行，如预算程序、公共支出的监督和评估等。具体在就业资金绩效评估方面，比较典型的有澳大利亚、美国、瑞典和德国四国。澳大利亚的就业政策绩效评估方法融合于整体的公共政策评估体系之中。澳大利亚财政支出效益主要是通过绩效评估指标的实现与否来体现的，将年度绩效计划中的绩效指标与本财年实际执行情况进行对比分析，对绩效计划完成情况进行评价，对未完成的绩效计划目标进行解释并提出相应措施，与以往年度绩效指标完成情况进行比较分析等。美国管理当局2003年在项目支出绩效评估方面引入了项目评价体系(ProgramAssessmentRatingTool，下文简称PART)，PART主要由4部分组成：项目目的和设计、战略规划、项目管理、项目成果，每一部分都设计了一系列问题以取得项目绩效的相关信息，还包括每个问题各自的权重，并且可以根据与特定项目的相关程度调整权重值。美国注重提炼总结通用绩效衡量标准，以比较分析目标近似项目的绩效，如对职业培训和就业项目在美国至少有10个部门共48个职业培训项目，他们提炼了：“找到工作”、“项目参加者获得证书或学位”、“收入增加”等三项主要的通用绩效衡量标准。瑞典在审计该国1997年劳动力市场培训项目(占该国劳动力市场项目总成本的30)时。瑞典国家审计署首先从结果绩效判断入手，通过审计分析地方就业机构执行培训项目的情况分析其提高效率的潜能；然后将全国劳动力市场按照环境的相似性归纳为10个没有地理关系的就业大区，从中选择了8家就业机构，并将他们分为四组，每组对象代表了一类地方劳动力市场，每组中的1家就业机构人员受训后就业率较高；随后通过官方统计数字分析了解总目标实现情况，通过对8家典型单位进行深入调研的方法追探究其绩效差异的内部工作方法导因。瑞典的就业资金绩效评估工作的数据收集路径一是通过官方路径搜集基本信息，该国审计署可以获得关于瑞典每一家就业机构的详细信息，因此可以对比不同就业机构的绩效情况；二是主要包括通过面谈了解工作方法、组织方式、机构目的和奖励机制等方法来搜集微观绩效影响因素信息。德国就业资金绩效评估的做法是：第一、建立统一、明确评价指标。联邦就业服务局对各地的就业工作评价设立就业人员总数、长期就业人员人数等多项考核指标，重点考核培训后的就业率等结果指标。第二、运用“雷达图”等方法形象、直观地进行目标与结果的比较评价。第三、纵向组织实施，横向进行比较评价，联邦就业服务局对各分支机构进行评价。除对各分支机构目标任务的实际完成情况进行评价外，还组织各分支机构之间的横向绩效评估，通过引入内部竞争和外部评审机制来落实绩效评估工作。第四、按评估结果实行奖惩，根据纵向评估结果调整预算；根据横向比较评价结果，调整资金在地区间的分配；对经办机构根据评价结果优胜劣汰。其它国家就业政策绩效评估工作的特点有：第一、确立以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效评估模式；第二、评价主体多元化，外部评价力量日益发挥重要作用；第三、推行标杆管理，通过绩效评估来比较组织和项目的实施；第四、对公共政策支出绩效评估从以往的事后评价过渡到事前评价与事后评价相结合，并评价经济性、效率性和有效性和提供政策优化建议；第五、运用先进的网络和信息技术，针对不同项目运用不同的评价方式和方法技术。从国外经验可以总结以下几点：第一、就业资金绩效评估已成为政府制定和优化就业政策、分配就业资金和加强资金管理的重要手段；第二、就业资金绩效评估工作都非常注重调研对象的典型性、基础数据的可得性和可比性；第三、就业资金绩效评估没有采用也并不追求过于复杂和结构化的数理方法，而重点强调绩效考核标准的确定与运用。但是国外就业资金绩效评估工作和我国情况也存在较大的差别，一是国外就业资金评估项目较单纯，而我国的就业资金项目有近10项；二是国外往往具备较为完备的基础数据支撑系统，基础数据搜集难度较小。二、国内就业资金绩效评估研究的理论与方法(一)就业资金绩效评估与优化的理论与方法在理论上，杨宜勇(2006)认为我国积极的劳动力市场政策是针对转轨特殊时期的特殊政策，他对积极就业政策的社保补贴、再就业培训、就业指导、小额贷款贴息等10个方面进行了宏观绩效研究，对政府、雇主、劳动者个人和劳动力市场四方互动的角度分析了积极就业政策的效应，搜集了就业资金投入和产出的宏观指标进行历史比较分析，通过对环境难度系数、支持强度和再就业率进行计算来进行不同地区就业资金的综合效果评价。该研究的宏观绩效评估思路明晰并且可得性较强，不过该研究在微观绩效评估方面存在欠缺，如难以比较分析不同就业促进项目之间的财政支出效益，也难以提供评判标准，在管理机制设计和执行流程优化方案方面的微观研究基础不够深入和细致，一般认为中央财政资金可以带动2.53倍的地方财政资金，但在许多地方实际运行中远远达不到这个比例。(二)就业资金绩效评估操作和经验在实践方面，浙江、湖北安徽、云南和广东等省(2006)开展了再就业资金的绩效审计和评估工作，特别是浙江率先对再就业资金绩效审计和绩效评估的流程、指标、评价标准等方面进行了有益的探索和尝试，不过在考核指标系统设计、权数确定和绩效分析方法的科学性和系统性方面还存在较大的不足。财政部强调了就业资金绩效评估指标和方法的客观性和科学性，提出了结果要便于进行年度间、区域间、国际间和政策调整先后比较的设想，并且有较为强烈的优化任务分配和预算管理微观流程的需求。(三)就业资金绩效评估的技术方法在财政支出绩效评估的方式技术方法方面。俞凤翔(2004)提出了采用专家综合打分法、主成分法、模糊综合评价法进行财政支出绩效评价的思路；李树德、戴秀芬(2005)在对天津是农业科技园区考核评价进行实证研究过程中，提出用专家咨询法和层次分析法确定指标权重，用加权求和法计算指标的总指数值进行绩效排序；东北大学和辽宁省财政厅(2004)进行的财政支出效率综合评价研究中应用了“拉开档次法”客观赋权。湖北省恩施州世行贷款卫V疾病控制项目效益评价报告中接轨世界银行范式，通过六个财政支出效益评价指标表和22个主要指标对项目资金使用绩效进行的评估的模式得到了认同。总结而言，至今我国就业资金绩效评估工作整体上还处于起步阶段。在研究视角上，现有的基本都是局部和单项性的就业政策反思与优化研究，立足多项目和全口径的就业资金绩效评估并进而量化比较优化的研究还一直缺失；在研究的层面上，目前还往往只停留在宏观层面。循就业资金正确决策、预算安排和结果考核这一完整流程进行研究和全方位考核的研究尚未出现；在理论基础、研究工具和研究范式上，系统总结相关基础理论，综合借鉴国外就业资金绩效研究范式和工具的研究还急待开展。三、我国就业资金绩效评估存在的核心问题就业资金对缓解就业问题做出了一定贡献，但就业资金还存在以下一些突出问题：(一)在政策效果层面，就业资金投入产出效率不高一方面是就业工作任务年年轻松超额完成，财政性就业支巨额结余；另一方面却是下岗失业人员消化困难，技工短缺，失地农民、农村富余劳动力、高校毕业生的就业问题也日益突出，挪用就业资金进行房地产建设、垄断就业资金牟取“寻租利益”等现象也多有发生。(二)在使用流程层面，任务分配和资金预算安排不够客观，实际执行机制和流程不畅，多方博弈导致内耗严重政策制定和实施流程设计时对中央地方之间、经办部门之间、政企之间、官民之间的博弈行为预见、反馈和应对不足，多方的内耗增大了就业政策执行成本，软化了就业政策监督和管理，妨碍了就业政策的贯彻，降低了就业政策效果、效益。(三)在决策层面，就业资金政策绩效评估和反馈优化工作滞后当前我国还没有系统全面的就业资金绩效评估指标体系，现有的零星的单项性、局部性的研究无法对已经出台的积极就业政策的绩效进行系统比较，政策的反馈优化也就缺乏客观依据而一直难以取得进展。以上问题的产生是由于当前我国还没有建立一种适合就业资金特点的系统绩效评估方法和工具体系。就业资金在决策阶段存在多个政策项目和多种政策组合方式，每种就业政策都有相应的机会成本、“替代效应”和“挤出效应”，决策绩效评估是一个典型的公共选择问题；在执行流程过程中，就业资金是一种多项目并行、多层级委托、多主体参与的财政支出项目，利益博弈关系无处不在，同时不同的执行流程安排会对政策结果产生不同的影响，执行流程绩效是典型的委托一代理和博弈问题；在结果层面，支出结果是劳动者就业能力、就业机会等市场中间变量，内含在劳动者身上难以量化，要过一定时段之后才会以多种间接的方式体现出来，由于就业资金受益者分散且流动性很强，所以就业资金结果绩效评估的关键在于基础数据的可得性和真实性，并且谨慎控制绩效评估的主观性。四、我国就业资金绩效评估研究的目标任务(一)为持续进行就业资金管理优化提供理论基础和量化依据就业资金项目设立历史短、项目多、绩效数据分散且较难计量，至今还没有系统的就业资金绩效评估理论和工具体系，导致就业促进任务分配和资金预算决策主观成分多，政策反馈和优化调整缺乏系统的理论依据和量化基础支持。应在系统分析国内外财政支出绩效评估理论和实践的基础上，并针对性地设计就业资金绩效评估工具体系，可以反映就业资金资金的使用效果或效率，以此作为调整未来就业资金安排使用规模和结构的依据；可以指导对不同就业资金组合的效应进行评估，为政策组合优化提供理论基础和量化依据。(二)为就业资金绩效评估提供评判标准就业资金绩效当前还只处于合规性审计阶段，效益审计和评估还难以推行，其核心症结在于缺乏合理的绩效评判标准。不同项目、不同层级、不同地区在绩效评判标准上没有形成共识，因此绩效评判也就无从谈起。应在全面系统调研的基础上根据标竿省份的就业资金截面数据，总结提炼职业介绍、再就业培训补贴、社会保险补贴、公益性岗