农村研究论文-“有序参与”与中国农民权益保障.doc

农村研究论文-“有序参与”与中国农民权益保障一、导论中国大陆的发展在一九九年代中以后步入了一个比较特别的阶段，在此阶段整个中国一方面经济取得了快速增长，总体与人均GDP皆有所增加，但在另外一方面，整个社会的差距正在加大。在此种社会经济整体成长，但内部差距加大的过程中，农民成为一个显著的弱势团体，“三农问题”成为国家与社会之间一个重大的矛盾。中国是以农立国，被归为“农民”户口的人口多达六七成，他们受到基层政府与干部，以及社会其它阶层的盘剥和挤压，且其本身资源薄弱、分散而缺乏组织，且数量庞大，因而俨然成为中国社会一个重要的不稳定因素。中国三农问题的不稳定，最主要的表现之一，就是农民权益的受损。最近中国学者于建嵘根据他在湖南省H县所做的三年跟踪调查研究指出，在华中的一些省份，农民已经形成了有组织的抗争，并且因此“农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大的升级，在内容上变得更有进取性，并提出了在政治上组织起来的要求，其具体表现就是自发筹建农民协会。”于建嵘提出了以下的解决建议：1.降低农民负担；2.改变以高压为特色的干部管理体制，弱化乡镇，降低基层政权的利益需求；3.允许农民成立农会以保障农民权益；4.将信访职能集中于人大，并根据信访内容监督一府两院。本文主张，中国农民权益问题的形成因素是复杂且互相影响的，至少应该分别经济、社会、与政治三个方面。面对这些复杂的议题，本文尝试集中探讨政治制度层面的解决，也就是如何藉由制度设计，以导引农民“有序的政治参与”作为保护中国农民权益的一项重要手段，并且作为保障中国农村稳定、协调中国国家与农村社会关系的一个稳固基础。本文所指的制度，是指选举制度、结社制度、以及对地方公共政策制订的参与制度。这三者是一体的，他们的特色是：制度性、参与性、有序性。本文认为，制度本身并不能看做是静态的规章，如何使用制度，并以制度作为一个动员的工具与平台，才是制度的价值。中国农民作为一个弱势团体，最终真正能够保障其权益知道，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道自我保护时才能真正实现。如果从这样一个角度来看，现在的工作不仅是立即防止对农民权益的侵害，更重要的是为解决这个问题奠定一个可长可久的基础。上述的三种制度，应该以现有的选举制度作为一个平台，训练农民在参与既有的选举过程中展开对相关地方性公共议题的讨论，并且因此而结社，培养其自我组织的能力，然后在不断的选举过程中让组织成熟，最终实现对相关公共政策制订的参与。二、中国农民问题的本质在发展中国家，农民往往呈现两极的意义。无论在民主或非民主的发展中国家，由于农民往往是弱势团体，因此不是默默地承受严重的剥削与压迫，就是被其它的政治力量动员参加具有革命性质的政治运动，甚至采取武装暴力的形式。与所有发展中国家的经验一样，中国的农民权益问题，其实就是一种典型的弱势团体受压迫的问题。在总体发展背景之下的中国农民问题，其实是一个错综复杂的问题。从分析而言，如果我们把分析的焦点集中在中国农民的权益，那么至少有三个层面：经济层面、社会层面、政治层面。这三个层面的因果关系交缠在一起。而中国农民权益的问题出现，是因为近年随着沿海城市中国的经济快速发展，中国的农村，尤其是中部产粮大省的农村，其发展却仍然不振，甚至有进一步贫穷化的倾向。中国农民的权益受到侵害，也是在这样一个背景下，或者说是在近年在中国出现的所谓“三农问题”的背景下。所谓“三农问题”，也就是农业问题、农民问题、农村问题。在农业问题方面：中国大陆的农业是以小农经济的格局为主，在改革开放以后，由于包产到户，集体已经分散，农田水利失修，且农产品价格受制于国家，再加上粮食系统缺乏效率，腐败丛生，因此农业始终不振。加入WTO以后，此一情况面临更严重挑战，中国大陆的粮食以及农产品价格缺乏国际竞争力。此外，乡镇企业于一九九年代中期以后已经萎缩，大部分的集体企业都已经私有化，而且此私有化往往肥了农村中的有权有势的阶层，造成两极分化的更进一步恶化。在农民问题上，存在着农民负担的增加、收入减少的现象。中国大陆农村目前存在的一个基本问题就是农民的负担增加、收入减少。中国大陆社会中的两极分化日益严重，农民堕入黑暗的底层。不仅农民的实质收入没有增加，而且负担年年加重。根据中国社科院社会学所樊平指出，“九五”期间农民收入的增长幅度下降，1998、1999、2000年农民农业收入的绝对量也在下降。其中粮食价格下降以及乡镇企业发展趋缓是两个重要原因。根据另一位学者指出，目前城市人均税费约为37元年、人，农村达到90元年、人。由于农民负担愈减愈重。从1990年起，中共中央、全国人大、国务院先后发出了27个涉及农民负担的文件和政策法规。但实际情况已经证明，这些都等于白发，都成了官样文章。针对农民的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派年年只增不降。农民的实际负担已大大超过规定的界线。1993年到1998年，全国提留统筹费由380亿元增至729.7亿元，每年平均增长13.9，按人均计算的提留统筹费由44.6元上升至84元，每年平均增长13.8%；1999年全国农民承担的以资代劳人均6.9元，劳均13.6元；农民的社会负担（集资、行政事业性收费和罚没）由1994年的70.5亿元增加到1999年的256亿元，人均由7.7元增加到27.8元。“九五”期间，农民年均缴纳农业税254亿元，农业特产税从1996年79.6亿元上升至1999年的88.9亿元,年均增长3.8%。农民不仅面临着经济问题，还面临着社会歧视的问题。据中央办公厅、国务院办公厅关于涉及农民负担恶性案件的通报，1995年全国共查处13起恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人；1996年涉农恶性案件上升到26起，乡村干部逼死打死的农民26人（其中还有一名11岁的小学生）。近几年这种逼死、打死农民的案件不断呈上升趋势。在中国大陆农村，干部们常常带“一群社会流氓组成的收款小分队横行乡里，强征暴敛，动不动就对农民关、打、跪，农民稍有反抗，就当黑社会势力镇压”。在农村问题上，主要是基层政府机构臃肿、财政恶化、干部腐败所形成的问题。这些农民负担的来源，主要是来自地方的县乡政府。这又与中国大陆农村基层政府的机构臃肿、财政恶化、以及干部腐败有着密切关系。庞大的政府机构像一座其重无比的大山，压在农民的背上。目前，全国共有4.8万个乡镇政府、80万个村委会和520万个村民小组，全国县及县级以下农民出钱养活的干部（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县级以下干部。另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已离退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际供养人员已高达235人。另外，中国大陆农村的基层政府财政也在快速恶化。许多产粮大省的乡镇政府实际上都已经破产。根据一篇转载的人民网的报导，中国大陆的乡镇大约背负了两千亿人民币的债务。根据此报导说，中国的新闻周刊从权威途径获悉了三个省份的统计数字：湖南省乡镇负债总额为85.4亿元，全省2000多个乡镇，负债面高达88.2%浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务。安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。在此种乡镇政府的人事和财政负担下，如果农民收入和农业是上述的如此不景气，那么必然要转化为对农民的人头摊派剥削。再加上农村干部由于权力集中缺乏制衡，往往有“债主化”的倾向，成为了一个高利贷的剥削阶级，除了制度的摊派以外更增加了私人的剥削，如此必然导致不断累积尖锐的农村干群矛盾了。以上是从中国大陆学者比较一般性的看法来描述中国的所谓“三农问题”。但是如果我们从中国农民的权益受到损害的角度来看，其原因则有经济的、社会的、与政治的三方面。在经济上，中国农民的处境一个根本性且结构性的根源，就是，是小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济的型态维持一种可以维持温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，那么农民的经济是没有出路的。农民所面临的经济问题有两个：缺乏工作机会、以及缺乏现金收入。且这两者息息相关。在中国传统计画经济中的城乡二元以及以农补工的发展模式下，农民本来就是受到有系统的经济剥削。在转型经济过程中，农民成了以户为单位的农户，面对巨大的市场，以及由政府或城市为导向所形成的供销体系，又处于容易被剥削的位置。在入世之后，国外农产品是否有可能形成对中国农民的第三种经济挤压，是值得关注的一个新的课题。在经济上，除了上述整体结构性对农民的剥削以外，还有因为经济发展所带来对农民权益的侵犯，其中最重要的就是对农民土地权益的侵犯。由于乡镇企业或者地方政府追求经济发展，导致许多农地被征收，形成许多农民失去耕地，但却没有受到应有的补偿，因而造成农民经济权益上的损害。在社会上，中国农民受到很大的歧视。“农民”一词在中国社会用语中往往带有贬抑的意涵。长久以来“户籍”制度造成了一种身分的烙印，农民户口天生象征了一种社会地位的低下。虽然现在许多地方开始了“户籍制度的改革”，但是仍然不是没有以经济条件为前提设置“准入门槛”。此种根深蒂固对农民的社会歧视，可以说是中国农民权益无法获得保障的社会性原因。另一个农民权益比较容易受到侵害的社会性原因，是因为农民的组织化程度较低。农民本身虽然客观上利益可能比较单纯，但是由于其分布非常分散，且身限于农村社会中比较浓厚的初始组织(primordialorganization,orfirst-orderorganization)环境之中，因此不容易超越这些宗族、群落、地域之限制而形成具有公共或跨域性利益取向的第二级组织(secondorderorganization)。因此农民自我保护的能力相对薄弱。最后，在政治上，中国农民也是弱势。中国农民作为公民，虽然法律上的权利是受到法条的保障，但是实际上他们通过制度性的政治参与却是不足的。虽然中国农民可以通过村委会的选举与自治参与村务的自我管理，但是村委会毕竟不是正式的政府，其所参与的公共资源分配层次很低。重大的公共资源分配是在各级政府实现的。虽然在中国乡镇与县的人大代表是由人民直接选举产生，但是此种选举目前仍然受到既有体制因素的限制，还没有形成一种能反映社会多元利益格局的政治代表机制。在政治上，如上所述，在三农问题中形成对中国农民权益侵犯的原因是非常复杂的，有财政的、有行政的、有经济的，而要尝试解决这些问题，必须要通过整体性的利益重新分配，或者制度的重新调整与建设。这些都远非目前中国农民所能有的政治代表和有限政治参与所能解决的。本文的分析，主要认为中国农民权益如果要获得长远的保障，最终应该要解决经济、社会、和政治层面的问题。然本文所主张的着手点是政治。本文认为中国农民权益受到侵害，此一问题的本质在于，中国农民在今天的中国社会是一个在正式的政治过程中没有其利益真正代表的阶层，也是一个无法自我保护的阶层。是这样一种政治处境，容许了经济上和社会上对中国农民权益的剥削与侵害。中国农民权益受损此一问题的本质，正如所有发展中国家的弱势群体权益受损一样，如果不能从政治上予以解决，是无法从根解决此一问题的。三、相关研究文献回顾：从民主理论出发如果本文认为中国农民权益问题是一个政治学的问题，是一个典型发展中国家弱势群体争取权益的问题，那么政治学的一般理论对此类问题有何看法呢？本段引述四类与此相关的理论。由这些理论出发，导出这些理论对于这些问题解决的方向。由于本文主张中国农民应该借着“结社”、“选举”、“参与”来表达、争取、保护自己的利益，因此以下理论都是围绕着上述这些本文的核心主张。1.发展、良治、与民主参与近年来，政治学与行政学一个新的观点，是认为民主参与是达成良好“治理”的一个重要条件，而有了“良治”，也才会有好的“发展”。联合国发展总署(UNDP)“2002年人类发展报告”(HumanDevelopmentReport2002)的主题，就是“在分歧的世界中深化民主”。在该报告的前言中，联合国发展总署执行长MarkMallochBrown说道：“要不断减少贫穷需要公平的经济成长，但是也需要穷人拥有政治权力。而若要以一种与人类发展相适应的方式来达成此一目标，那么就应该在社会的各个层次建立强固且深化的民主治理。”北欧的国际NGO“民主与选举协进研究所”(InstituteforDemocracyandElectoralAssistance)在2000年举办了一个研究讨论会，专门探讨贫穷与民主的关系，与会的专家研究过南亚、非洲、南美、和前苏联国家等地区的案例后指出，对于开发中国家而言，“没有民主的经济增长将导致更大的不平等”。如果说有哪一个环节是能够连结民主与贫穷的解决，那么这个环节必然是“穷人的政治参与”。为此，以下几件事情是必要的：穷人团体进行社会动员是必要的，更多的社会边缘弱势团体通过社会动员更广泛政治参与是必要的，妇女的参与是必要的，义务教育、基本健康医疗、工作机会、与安全的住房应该是弱势团体政治参与主要的诉求政策目标。具体而言，该研究建议，应该发展穷人自己的政治代表、应该将政府与公民团体及私营部门之间的所谓伙伴关系真正予以操作化、以及为了落实穷人真正有意义的政治参与，加强地方治理和向地方分权是非常重要的。本文认为，这里最值得注意的是两点，第一点，是要改善穷人（或者弱势群体）的境遇，不仅要改善其经济条件，给予他们政治权力，或者简称“赋权”。给予农民政治参与的权力虽非改善其弱势地位的充分条件，但恐怕是必要条件。其次，要让穷人或弱势者以公民的身分自我组织起来，向国家的正式政治过