农村研究论文-乡村秩序与县乡村体制——兼论农民的合作能力问题.doc

农村研究论文-乡村秩序与县乡村体制兼论农民的合作能力问题当前学术界讨论县乡村体制改革的时候，习惯于从外部设计制度，抽象地将县乡村体制改革问题看作自上而下体制改革的一个部分，甚至仅仅将县乡村体制改革看作向所谓“现代制度”变迁的一个步骤，满足于简单地照抄照搬发达国家的经验。这种自上而下，自外而内设计县乡村体制的研究，因为不考虑当前县乡村体制应该承担的实际功能，而不能为当前的县乡村体制改革提供有益的建议。本文拟从县乡村体制在保持农村秩序中的基础作用出发，讨论县乡村体制设计的一个方向。一、没有秩序的农村是不能忍受的任何社会都需要有秩序，没有秩序的社会是不能忍受的，也是无法维持下去的。建立社会秩序的办法，可以粗略分为内生型和外生型。内生型即通过社会内部力量形成秩序，外生型即在社会内部不能建立秩序时，临驾于社会之上的外在力量来建立秩序，这个力量的最高形态是国家。具体到当前的农村社会特别是村庄社区，村庄是否有序，对于农民的生产生活具有极其重大的影响。村庄有序的含义大致有五，即：获得经济的协作、保持社会道德、抵御地痞骚扰、一定程度上抗衡乡镇的过度提取和保持村庄领袖在主持村务时的公正与廉洁1。就当前农村的实际来说，尤其关键的村庄秩序是农民需要在生产上获得经济的协作，或者说农民需要获得廉价的公共物品。公共物品是指由私人提供不经济而市场又不会提供的那些物品，公共物品因其外部性，而使搭便车成为可能，市场不能克服这种外部性，就需要要么内生要么外生的力量来克服因公共物品外部性所产生的供给不足的问题。中国传统社会公共物品的供给，主要依托于村庄内部的力量，尤其是宗族和乡绅的力量。传统社会是相对静止的社会，也是相对封闭的社会。生于斯长于斯的熟人社会，使得习惯具有力量，公意难以违抗。这也是涂尔干所说的机械团结的社会，腾尼斯所说的共同体社会，梅林所说的身份社会所共有的特征。费孝通先生认为，在一个变迁缓慢的社会中，名实分离的速度低于世代继替的速度，从而可以在名实不分的基础上保持秩序。同时，传统社会公共物品的供给要求相对较少，尤其是公共物品供给要求的变化较少，变化较少的公共物品供给要求会在一个长的时期内形成稳定的村庄内生制度。两者结合，中国传统农村社会，主要依托于内生力量而提供了数量不多但比较稳定的公共物品，尤其是村庄安全，少量的农业生产上的合作2，从而保持了村庄生产生活的有序。人民公社公共物品主要是依托外生行政力量来提供的。人民公社“三级所有、队为基础”的体制，将村庄整合进入国家自上而下行政体系的最基层环节，国家不仅依托人民公社体制从农村提取大量的经济资源，而且凭借自上而下的行政权力，建立了外生型的村庄秩序，尤其是利用农村劳动力修建了数量相当庞大的农田水利设施，从而大大改善了农业生产条件。人民公社建立起以生产队为基础的生产和分配单位，扩大了农业生产的组织规模，使农业生产乃至农民生活所需要公共物品的外部性内部化，从而极大地节省了以农户为单位的小农经济在达成公共物品供给所需要的谈判费用（交易费用）。当前农村税费改革以后，仅仅从公共物品的供给筹资来看，按中央政策的办法主要有三，一是自上而下的政府投资，二是“一事一议”筹集资金，三是“谁受益谁投资”筹集资金。无论如何，自上而下的政府投资不可能满足农民对公共物品供给的需要，农村公共物品供给就需要依托于“一事一议”和“谁受益谁投资”所筹资金。恰恰“一事一议”和“谁受益谁投资”需要以农民合作为前提，因为“一事一议”和“谁受益谁投资”事实上是一种内生型的建立村庄秩序的办法。问题是当前在市场经济条件下的农民是否具有合作能力和内生建立村庄秩序的能力。曹锦清1998年在河南调查后得出结论说中国农民历来“善分不善合”3。曹锦清先生的结论未免过于悲观，因为中国传统社会一直是小农经济的天下，但村庄秩序却是内生为主的，也就是说农民在村庄范围内还是具有合作能力的。这种合作能力有时候表现的还非常强大，如南方一些强宗大族的族田竟然占到可耕地面积的20%甚至50%以上4，对于不孝敬父母的子女，村庄也有对付的办法（如宗族长老的劝告调解，将不孝子女游街示众，甚至将其乱石砸死）。北方村庄乃至联庄的保卫村庄安全的自卫组织也一直存在。不过，曹锦清先生所提农民“善分不善合”的问题，却正合并手且会越来越合乎当前中国农村的实际。经过20世纪近100年革命运动的冲击，中国传统文化的根和传统组织的基础全被破坏，费孝通先生描绘传统社会的“礼治秩序”在当前绝大多数中国农村了无踪影。最近20年市场经济对农村的渗透，更是彻底破坏了传统村庄秩序赖以存在的根基。市场经济一方面打破了村庄的封闭状况，农民的生活世界不再局限于村庄范围，农民还可以流出村庄，特别是农村精英流出村庄；一方面又加速了村庄的变迁，提出了各种新的村庄秩序的要求。市场经济还确立了金钱的霸权力量，打碎了传统道德得以存在的前提，依托市场经济进入农村的法律也使地方传统的合法性成为问题5。其结果，中国农村越来越成“缺乏分层与缺失记忆”的社会，农民越来越成为原子化的农民6。也就是说，农民合作的可能性越来越少，合作的成本越来越高，在这种条件下试图建立内生型的村庄秩序，实在大成问题。非常糟糕的是我在农村税费改革后到农村调查的见闻处处印证了以上推论。2002年和2003年，我曾到安徽、江苏和湖北的农村调查，“一事一议”能够不依靠乡镇行政强制而进行下去的村，实在只是极少数，大多数税费改革后的村都不再进行这个费力不讨好的“一事一议”，原因一是村民开会讨论时因为利益分歧达不成一致，因此形不成决议，二是村民代表会议讨论通过“一事一议”方案后，部分村民拒绝交纳所需资金，由此引起连锁反应。而所谓“谁受益谁投资”的政策，在当前农村更是降低了农民的合作可能性。“谁受益谁投资”的核心是让农民依托市场或协作来解决生产生活中公共物品供给不足的问题，问题是，公共物品具有外部性，农民无法通过市场来获得这种公共物品，而协作的前提是农民有合作的能力。对于种水稻的农村地区来说，耕牛是必不可少的生产资料，一条耕牛约可以犁30-50亩耕地。以户均10亩耕地计算，一条耕牛约可以供3-5户使用，3-5户农户合养一条耕牛是最合算的事情了，但当前农村户均一条耕牛的情况是十分普遍的。我调查的一个村民小组，有50多户，约400亩耕地，人民公社时期仅有8条耕牛，现在则有近50条耕牛。不是现在养牛很容易，而是现在合养耕牛容易吵架扯皮。同样在种水稻的农村地区，农田水利是最为重要的公共物品，但农民很难为灌溉形成合作。在当前分户经营的土地制度下面，农户的田块十分分散，农田灌溉必须以合作为前提，若有人想搭便车，而没有内生外生的力量来阻止这种搭便车的行为，农田灌溉就不能进行。我2003年8月调查的一个村民小组，只需要亩平收10元钱到泵站抽水，就可以将全部农田灌溉一遍，稻谷也就可以成熟了。但有农民的农田在水渠边上，他们想搭便车，拒不出亩平10元的抽水费。结果钱收不上来，水抽不成，稻谷等着旱死。农民自己算帐说，因为这次没有抽成水，农田受旱，全部农田至少减产20%以上，有的农田基本绝收。按农民自己的说法，2003年算是风调雨顺的一年，却守在泵站边上眼看着到手的稻谷被旱死。也有在农村税费改革后仍然较好地解决了公共物品供给筹资的地区。江西和福建那些宗族组织仍然在发挥作用的村庄，农民的合作能力仍然存在，虽然在公共物品建设中，人人都有搭便车的私心，却缺少搭便车的胆量。对全村人都有好处且经过大多数村民通过的公共物品筹资，很少有人敢拒绝出钱，因为很少有人敢在一个存在宗族组织讲求声誉面子的社会冒被众人指责的风险，即使有人要这样做，这样的人也被村庄看作另类，受到打压，而不会引起其他村民的效仿。还有一些解决了公共物品供给筹资的村庄，是依靠村中强人甚至地痞。这些强人乃至地痞在有人想搭便车而不愿出钱的时候，他们站出来用暴力相威胁，将村中的公共事务看作不愿出钱的农户不给自己面子，有意与自己过不去的私人事务。不愿出钱的农民迫于强人或地痞的势力，而勉强将钱出掉，一事一议或谁受益谁投资的事情，也就在这些村办成了。强人或地痞当然会不满足于仅仅为村民办公益事业，他们还会借自己可以压服村民的机会来谋取私人好处，这就是制造村庄内恶性案件的理由，这种事情在安徽北部、河南省和河北省尤其常见。农村税费改革前，村庄公共物品供给依靠的是自上而下的行政强力，其典型是自上而下规定收取共同生产费及其他各种数不清的费用，大都是凭借行政强力来收取，这种凭借行政强力的收取费用的办法当然会有效，农村必要的公共物品特别是生产环节的农田灌溉大多有保障。但是，正如地痞凭借个人暴力为村庄公共物品筹资时会顺便为自己捞一把一样，乡村可以凭借行政强力筹资，就为乡村乱收费开了口子。正如今天所有人都看到了的，乡村成为加重农民负担、巨额村级债务、不良公共工程的罪魁祸首。也正是因为这一点，当前进行的农村税费改革不再允许乡村凭借行政强力收取任何费用，希望农民通过“一事一议”和“谁受益谁投资”来解决村庄公共物品供给的问题。这样一来，农村公共物品供给就陷入一个不良循环，农民缺乏合作能力，因此不能内生提供公共物品乡村凭行政强力干预为农民提供公共物品乡村凭借行政强力为自己谋取私利不允许乡村插手农村庄公共物品供给，由农民自己合作来解决公共物品供给问题农民不能合作解决公共物品供给乡村不能不插手村庄公共物品的供给。尤其重要的是，正是农民不能合作，才需要乡村组织插手村庄公共物品供给，而正是不能合作的农民缺乏抵制乡村组织凭借行政强力谋取私利的能力。在农民具有合作能力，村庄秩序可以内生的地区，不需要乡村组织插手农村公共物品的供给。乡村组织即使插手农村公共物品供给，也因为农民具有合作所产生的监督约束能力，而使乡村组织不敢借插手村庄公共物品供给来借取私利。二、建立和维持农村秩序的前提从今天中国农村的总体情况来看，大部分农村地区农民都处于“温饱有余、小康不足”的状况，传统的宗族宗教组织大都解体，农民内生合作能力极其贫弱，离开外生型的组织，村庄秩序难以达成，农民的生产生活现状难以维持下去。自上而下凭借行政强力的乡村组织就不得不介入到村庄秩序的建立中来。因此，问题的关键就不应该是取消乡村组织甚至不是要削弱乡村组织，而是要约束乡村组织，不是要降低乡村组织的行政能力，而是要监督乡村组织行政能力的方向。当前缺乏合作能力的农村需要有强势的乡村组织，但这个强势的乡村组要受到有力的约束。约束乡村组织的办法很多，其中一个已经屡次使用但屡次无效的办法是自上而下制定政策。强有力的乡村组织习惯于借建立村庄秩序来侵害农民利益，中央便一次又一次地颁布保护农民利益的政策，甚至法律。以农民负担为例，从1980年代未到2000年，仅中央一级减轻农民负担的文件就下发20多个，但农民负担的顽疾并没有从根本上缓解，不仅农民负担没有缓解，而且诸如村级债务恶性膨胀等不良行政事件层出不穷。无论中央下发什么样的文件，颁布什么样的政策，乡村都有办法作于已有利的应对和变通，最终将中央政策变成一纸空文7。正是因为十多年减轻农民负担的政策没有起到实质性作用，中央才下决心在全国进行农村税费改革，取消三提五统，仅保留由财税部门征收的农业税和农业特产税（部分省市已取消）及两税附加，并不再允许以共同生产费等名义收取各种费用，对于村一级重要的公益事业，采取由村民“一事一议”的办法筹资，对于生产性的公共物品，采取“谁受益谁出资”的办法筹资（筹劳）。乡村两级除了由财税机关征取的两税两附加以外，不能再以任何名义向农民收取任何资金。这样一来，就终于堵死了乡村组织加重农民负担的口子（当然也不是所有地区的农村都已经堵死）。这样堵死乡村组织向农民收费的口子，产生了一个意料之外的问题，即当农民由于缺乏内生合作能力而不能在公共物品供给中达成协议时，乡村组织无能为力。之前是凭借乡村组织以强势行政力量，向农民摊派用于村庄公共物品建设的费用，从而也就提供了农村基本的公共物品（最典型的是农田灌溉），现在，一方面是农民自己不能合作起来提供这些基本的公共物品，一方面乡村组织没有资格和能力来提供这些基本的公共物品。农村税费改革的目的是减轻农民负担，其结果却可能是，虽然乡村组织少向农民收了数十元的费，农民却因为基本公共物品供给不足而减少了数百元的实际收入。（前述例子中，每亩仅收10元用于灌溉农田，就可以避免平均达20%以上减产的例子。减产20%，即减少100多元纯收入）。税费改革的结果可能走向税费改革目的的反面。税费改革约束乡村组织的办法，是一种典型的因为乡村组织行政作为可能产生负面结果（乡村组织利用行政作为来谋取私利）而不允许乡村组织行政作为的办法。这是一种消极的办法。另外一种自上而下约束乡村村组织的办法是众多的一票否决制，即只要乡村组织在某一件事情上出现问题，就以行政处分予以严厉惩罚。如此一来，乡村尤其是乡镇一级成为众所周知的高风险地带，乡镇行政负责人整天担惊受怕，心惊胆颤，乡村组织强势行政可能动辄得咎。这种情况下，乡村组织为了规避风险，而选择行政不作为，选择得过且过，应付了事。乡村组织的行政能力大为降低。可见，当前农村税费改革（以及一票否决制度）用以约束乡村组织的办法，不仅