农村研究论文-我国农民工弹性养老保险制度构建研究.doc

农村研究论文-我国农民工弹性养老保险制度构建研究作者：李长健阮晓毅董芳芳摘要：建立适合农民工特点的养老保险制度，既是维护农民工应有的权益，也是维护社会公平、保障人权的题中之义，它更是构建和谐社会不容忽视的重要内容。基于农民工的特殊身份，对农民工养老保险现状进行剖析，从社会公平和人权保障的理论视角及实然意义分析了构建农民工养老保险制度的必要性，进而通过国外制度的借鉴和国内实践模式的评估，最终提出农民工弹性养老保险制度的构建模式。关键词：农民工弹性养老保险制度社会公平人权绩效评价我国现行的城镇企业职工养老保险制度是主要针对企业职工设计，与农民工自身的特殊性不相适应，而我国还没有专为农民工“量身定做”的养老保险相关制度。因此，当前农民工的养老保险也就无从得到保障，过高的“门槛”和过多的限制让农民工的养老问题成为“奢侈品”。一、现状解读：农民工养老保险制度的现实考量在我国城市化进程中，农民工作为一支不容忽视的力量已逐步形成为一个新兴阶层，其社会保障权益也同样受到社会各方面的广泛关注。2006年国务院发出关于解决农民工问题的若干意见，明确要求积极稳妥地解决农民工社会保障问题，逐步解决养老保障问题。于是，建立符合农民工特点的社会养老保险制度，不仅是农民工自身权益的直接诉求，更是各级政府需要迫切解决的问题。(一)农民工的身份厘定农民工一词并不是一个正式的法律概念，学界和法对于农民工的内涵也没有定论。在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。在我国现阶段，农民工群体呈现以下特征：第一，身份双重性。农民工持有农村户口但在城市、乡镇企业工作，其主要收入来源已是非农业收入。这使得农民工处于城镇与农村的边缘状态。第二，流动性。由于农民工与其工作单位基本没有建立相对稳定的劳动关系，其工作会频繁变动，他们中的绝大多数处在城市和农村间的双向流动过程中。第三，年轻化。当前农民工队伍日益呈现年轻化。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力，其中30岁以下人口占农民工总数的51.14，45岁以下的人口占到农民工总数的82.17。第四，廉价性。农民工普遍文化层次比较低，社会地位比较低，他们不仅缺乏自我保护的能力和知识，也缺乏表达自己意见的机会和途径，在城市中受到不平等地位对待，使农民工在城市获取的工资收入水平远低于城市居民。由于农民工自身身份的特殊性，其却正处于一个尴尬的领域。据统计，中国农民工人数目前已达到1.3亿，如果加上在乡镇企业打工的，目前农民工的总数应该是2.5亿。但是，在这个2.5亿庞大的群体中，建立拥有养老保险的却不超过3,000万人。可见，农民工养老保险制度的缺失严重侵害者农民工切身利益，已成为建设和谐社会的不和谐之音。(二)农民工养老保险现状剖析1、农民工养老保险的现有政策。一方面，中央出台了有关农民工社会养老保险的政策。2001年12月，劳动和社会保障部发布了关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知。按照通知规定，城镇职工的社会养老保险，按照社会统筹和个人账户相结合的办法由用人单位和个人共同缴费，当农民工达到退休年龄，并且累计缴费年限满15年以上的可以按规定领取基本养老保险金。个人账户部分可以有条件的接续或转移，也可以根据地方上的规定一次性支付给本人，但中央不允许城镇职工的个人账户在退休以前支取，但允许农民工在退休以前一次性支付其个人账户的个人缴费部分，这实际上是不利于农民工养老的。但统筹部分必须达到退休年龄和缴足缴费年限后，方能获得，否则就无法获得。另一方面，地方出台了有关农民工养老保险的政策。各地方都对农民工养老保险出台了相关政策，以北京、深圳为例进行阐述。2001年8月，北京市颁布了北京市农民工养老保险暂行办法。北京农民工实行的是缴费筹资的非等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，分别为统筹部分和个人帐户部分，而城镇职工实行的是缴费筹资的等额养老金计划与强制性个人养老储蓄计划的结合，两者的区别在统筹部分，两者都是高低收入者缴费的数额不同，高收入者缴费多，低收入者缴费少；但是他们退休以后存在差别，等额养老金计划退休后所有职工领取的基础养老金相同，而非等额养老金计划退休后缴费多的领取得多，缴费少的领取得少，完全与缴费相关联。2000年12月，深圳市颁布了深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正)，2002年7月颁布了深圳经济特区企业员工社会养老保险条例，若干实施规定。深圳将所有参保对象分为本市户籍员工和非本市户籍员工两部分，采取区别对待的地方保护主义政策。农民工自然是非本市户籍员工的一部分。在缴费方法和基本养老金的发放方法上二者是相同的，但是有些细节性规定是不同的，如在缴费年限上的差别、在缴费年限不够时本市户籍员工和非本市户籍员工是否享受一次性生活费的差别、不把非本市户籍员工纳入地方补充养老保险等。2、农民工养老保险的现实状况。农民工就业不稳定，流动性强，这与基本养老保险区域统筹存在矛盾，呈现出“一低一高”的局面。一方面，农民工参保率低。据调查，当前有80的企业主不愿为农民工购买养老保险，83.2的农民工自己也不愿购买养老保险，有90以上的农民工根本就没有买养老保险。由于农民工群体数量庞大，各地虽然都将农民工作为城镇职工基本社会保险制度扩大覆盖面的主要对象，但农民工参保率依然偏低，养老保险的总体参保率仅为15，拥有养老保险的不会超过3,000万人。这些进城务工人员年老后，届时不想种田、没有田种的老工人就会成为新的救济对象。这不仅会加重国家财政负担，而且将造成社会安全隐患。另一方面，农民工退保率高。据新华社2006年2月15日报道，福州市10多万参加养老保险的农民工，累计“退保”达4万人次。据广东报道，广东东莞2005年有105万人参加职工基本养老保险，但1年内就有40万人“退保”，基本上都是外来务工者。劳动和社会保障部的调查显示，目前我国农村劳动力进城务工者养老保险的平均退保率已达到40。二、利益诉求：解析农民工养老保险制度的应然性(一)构建农民工养老保险制度的理念支撑1、社会公平理念。宪法赋予所有劳动者的一项基本权利是在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。这就意味着国家对包括农民工在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民提供与其他公民同等水平的社会公共服务，建立农村社会养老体系是政府的责任。亚里士多德认为公平就是穷人和富人“处于相同的地位，谁都不做对方的主宰”。比例是当时法哲学大师佩雷尔曼提出了“凡属同一范畴的人应受同等待遇”的形式公平正义原则。可见，公平是法永恒的价值命题。公平的意义就在于其保障社会和谐、高效运作所需的社会环境。但公平的内容也随着时代的变迁而常新。21世纪的今天，社会公平已成为社会主义社会的核心价值理念，是社会主义优越性的重要体现。社会的公平与否，直接关系着民众对政府的认同，关系着社会的和谐与稳定。养老保险作为收入再分配的一种重要形式，其功能是促进社会公平。但在中国，农民工作为一个防御风险能力更弱的群体，作为一个上缴各种税费直接为国家财政作出巨大贡献的群体，在生病、年老以及丧失劳动力后却并没有得到国家对城镇人口同等程度的关怀。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，对农村的社会保障工作却投入很少，形成了“城乡分割”的社会保障格局。因此，在社会本为和实质公平的前提下，切实解决我国农民工的养老保险问题，具有非常重要的意义。2、人权保障理念。人权有基本权利和非基本权利之分。从狭义上说，基本人权包括生存权、发展权、平等权和自由权。生存权和发展权是首要的人权，是人权概念的核心内容。生存权和发展权是人们求生存求发展的要求。马克思主义认为，生存权是享受其他权利的前提和基础，而发展权又是人的一项不可剥夺的权利。但由于我国当前二元化户籍制度的刚性限制等多重因素，使得农民工养老保险政策存在偏见，其制度呈现缺失，也使得农民工无法得到与城市居民享受同等的待遇，因而其养老保险也就相应得不到保障，对农民工的生存权、发展权造成威胁。保障这些基本权利是对农民工作为人的价值和尊严的承认和尊重。面对数以亿计的农民工群体的权利无法得到有效保障的现实，尤其是在我国加入WTO以后，劳动者权利保障必须引起足够的重视和关注。(二)构建农民工养老保险制度的应然考量1、人口老龄化推进农民工养老保险制度的构建。人口老龄化就是老年人口占总人口的比重不断上升的过程，也是人口年龄结构老化的过程，是近代人口再生产过程中所出现的一种人口现象。我国老年人口规模大，老龄化发展迅速。我国人口老龄化开始于20世纪70年代初，老龄化速度逐渐加快，将在20202030年间迎来人口老龄化高峰期。又由于经济发展水平和城乡二元经济结构的制约，政府和社会对养老资源的供给有限，这与养老的大需求量产生尖锐的矛盾。因此，构建一个专为农民工设计的系统有效的养老保险体系相当迫切。2、农民工养老保险制度是实现农民工养老社会化的需要。由于农产品经济附加值和市场价格的降低，农村家庭规模的小型化，以及农民工低收入的现实，使得传统养老方式的保障功能大大削弱。这样，在自给自足、自我保障的模式无能为力的情况下，农民工养老社会化就成为惟一可行的道路。农民工养老社会化是农民工待遇和保障制度的组成部分之一，必然要伴随和适应整个农民工制度体系和制度环境的变化与发展。因此，农民工社会养老保险制度的构建则成为实现农民工社会化的有效途径。但农民工养老保险制度并非大道坦途，是一项艰巨而系统的工程。3、建立农民工养老保险制度是实现城镇化的可靠保证。在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，对土地依赖程度普遍较低。正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临各种风险时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产。这些本来就是从农村向城镇转移的剩余劳动力，再回到土地，只会加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，建立农民工社会养老保险制度，将其纳入新的社会保险体系，则是推进城镇化最重要的制度保证。4、建立农民工社会养老保险制度是解决“三农问题”的根本。我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱生活。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过渡，解除农民工的后顾之忧，推进农业规模经营，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境，更有利于实现扩大内需，加快经济社会发展的战略目标。三、制度磨合：农民工养老保险制度的现行模式剖析(一)实践评估一国内三种典型养老保险模式之绩效评价目前，由于我国没有专门的农民工养老保险制度，农民工如何参加养老保险很大程度上取决于各地政策。然而，各地关于农民工养老保险的探索尚无一个成熟的模式，在维护农民工切身权益上还存在纰漏和缺陷，有必要对典型地区的农民工养老保险模式进行可行性分析。1、综合保险模式。综合保险模式在上海、成都都有实行，是指与商业保险公司合作，为农民工建立一套独立的制度，包括养老、工伤、住院医疗三项保险，以社会统筹为基本模式，衣民工个人不缴费，由单位按上年度所在城市职工平均工资60的12.5(其中7为养老补贴)缴纳，费率仅为城镇职工的14，为农民工提供企业所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。农民工返乡时可以随同带走一份商业保险同，由商业保险公司按照合同履行商业赔付义务。综合保险模式的出现适应了农民工收入水平较低的特点，强调了医疗和工伤保险，为工伤事故发生较频繁、收入微薄的农民工提供了保障。但保障水平也较低，而且农民工返乡后，由于这种方式与城镇养老保险模式差异较大，两者衔接形成壁垒。此外，该模式下的缴费比例与本地居民相差悬殊，难以给农民工的市民待遇，更难以实现将来的社会保险省级统筹甚至全国统筹。2、“统一纳入”模式。该模式是以建立全社会统一的社会养老保险制度为出发点，将农民工完全按现行城镇养老保险制度纳入，要求养老、医疗、工伤、失业、生育五大险种“捆绑”在一起参加，实行同等缴费、享受同等待遇。2000年12月深圳市出台的深圳经济特区企业员工社会养老保险条例就把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业职工的基本养老保险制度。“统一纳入”的社保制度虽避免了一次性支付基本养老金的弊端，但如“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60的，按本市上年度城镇职工月平均工资60计征养老保险费”，对于每月收入甚微的农民工而言，这无疑是一笔沉重的负担。而且同样未能将农民工的高流动性实际考虑在内，一方面养老待遇要缴够15年且几十年以后才能领取，另一方面养老保险关系不能转移，农民工返乡只能选择退保，终结养老保险关系，这不仅难以真正维护农民工养老保险权益，而且企业反映强烈。3、“双低”模式。该模式将农民工纳入城镇职工养老保险体系中，但与城镇职工养老保险又略有差别。最为典型的就是所谓的“双低模式”，如2003年7月浙江省颁布的关于完善职工基本养老保险“低门槛准入，低标准享受”办法的意见中规定，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12和4。尽管“双低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策实践上却千差万别，是一种在缴费基数、缴费比例、领取待遇的标准上都缺乏统一性、可持续性的制度模式。(二)经验移植：国外土地转让制度对我国农民工养老保险制度启示对于养老保险而言，农村土地转让制度的限制成为农民工和城镇职工实行统一的养老保险制度待遇一大障碍。一些国家在把农民纳入社会保障体系