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农村研究论文现代化与县政发展中国在上个世纪末所经历的现代化过程可称之第一期现代化,其主要特征就是由国家政治权威划出特定的地点,率先进行经济现代化的实验。在进入二十一世纪之后,更确切地说,自胡温体制形成之后,中国现代化进入了一个新的阶段,可称之为中国第二期现代化,其主要特征就是实验地点向内地全面推进,由经济层面向社会政治层面快速拓展。①在这个阶段,县级政府将发挥重要作用,第二期现代化要想取得成功,有必要需要在这一领域取得突破性进展。②一、第二期现代化的含义上个世纪八十年代初,邓小平启动了中国第一期现代化,其主要的特征是在中央政府主导,以经济建设为中心,实行改革开放,选定若干地点,引入境外资金、技术、信息、市场等要素,让少数地区迅速步入现代化快车道。这一阶段的现代化可称为点式现代化,有四个特征需要把握。首先,现代化过程主要集中在沿海少数地区。邓小平开始启动现代化时,没有足够的把握,所以先在毗邻香港和台湾的地区选几个点试验一下,这就出现了四个经济特区(后来海南省成为第五个经济特区)。稍有成功之后,中央政府就进一步开放了十四个沿海城市,并提出实施沿海地区发展战略。这是上个世纪八十年代现代化的主旋律。进入九十年代,上海又成为点式现代化的排头兵,短短十年,取得了令人嘱目的发展。沿海少数城市的发展同时带来动了沿海省份的发展,广东、浙江得益于点式现代化模式,经济迅速发展起来,多年来领先于全国其他省份。第二,经济现代化几乎是唯一的目标。第一期现代化的启动得益于思想的解放,邓小平将阶级斗争为纲的路线改变为以经济建设为中心的路线,为第一期现代化扫除了思想上的障碍。随后,以经济建设为中心、发展是硬道理成为尚方宝剑,可以用来对付来自左的或来自右的各种批评或反弹。在理论上,这种道理可以有各种各样自圆其说的论述,但在实践中,在地方官员和商人的理解中,那就是闷声发大财。二十多年来,政府和民间的思想其实是非常一致的,那就是赚钱、赚钱、赚钱。有关社会和政治变革的思想,只在部分知识精英那里表现得比较明显,对实践界(无论是政府还是民间)影响较小。经济发展成为第一期现代化唯一的意识形态。第三,中央政府全面主导现代化过程。第一期现代化尽管一度以权力下放为重要特征,但其主要目的是为了经济改革,为企业松绑,放下具体管理事务,不仅中央政府要放,地方政府也要放。对于现代化的整个过程,中央政府则是全面主导。在与地方政府的关系上,权力要放要收,中央政府尽管会审慎思考,但绝对是单方决定。最关键的是,点式现代化是由中央政府圈定的,在什么地方进行,进行到什么地步,由中央政府说了算。第四,现代化内容(资金、技术、管理)主要由境外引入。中央政府尽管可以确定现代化的地点和范围,但现代化内容中央政府供给不出来,开放的目的就是要从最便利的地方引入境外的现代化内容。这如同在一个巨型病人身上寻找合适的地方,插上几个管子,让新的液体从外面流进来,先改变局部,进而改变整体。在对中国大陆进行输液的过程中,香港、台湾、日本、美国等先后发挥了重要的作用。广东、福建、浙江、上海因此而受益。第一期现代化过程中,内生的东西也很重要,如异军突起的乡镇企业,但这些企业最终能成功发展的,也多在沿海地带,而且借助了境外因素。自2001年11月10日中国正式加入世界贸易组织之后,意味着第一期现代化模式的终结。中央政府尽管还可以在某些地区进行这样那样的实验,但集中境内外的资源,扶持少数地点搞现代化已经不合时宜。2002年十六大召开后,新的领导层提出全面建设小康社会概念,这意味着中国开始了第二期现代化模式的探索。随着科学发展观,和谐社会等理论正式进入执政党的权威文件,说明第二期现代化的理论框架和发展战略渐渐成型。与第一期点式现代化相比,第二期现代化可称为面式现代化,具有一些不同的特征。第一,现代化过程由沿海地区向内地全面扩展。进入二十一世纪,特别是加入世界贸易组织之后,中国日益融入全球化的浪潮。第一期现代化那种打点滴的方式已经不可行。全国各地都要直接面对外部世界,全面拉动现代化进程。当然,内地与沿海毕竟有很大的落差,先行现代化的沿海地区在帮助内地现代化方面可以发挥重要的作用。内地政府提出内引外联的口号就反映了这种作用。中央政府实施西部开发、东北振兴、中部崛起等战略证实了这种趋势。这种战略口号带有第一期现代化的色彩,也就是找个地方,集中精力和资源,进行重点发展。不过,当沿海地区、东北地区、西部地区、中部地区都相继成为重点之后,点式的意义就不那么重要了,全国各地都纳入了现代化过程。大家都特别重要,那就一样的重要。第二,现代化内容从经济领域逐步推进到社会政治领域。邓小平说过基本路线一百年不动摇的话,因此,不出意外的话,在很长时间内,经济发展在政府施政中会保持优先地位。不过,第一期现代化的GDP主义积累了难以承受的社会政治问题,如果不调整发展战略,经济发展本身也会难以为继。有学者认为,中国发展战略应该实现转型,也就是以经济建设为中心转到以国家建设为中心,尤其是加强国家制度建设。③2005年2月19日,胡锦涛在中央党校的讲话将社会主义和谐社会表述为民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,这已经显示出重要的转变。2007年6月25日,胡锦涛在中央党校的讲话中,围绕邓小平时代定下的基本路线,阐述新的战略思想。概括地说,就是在经济建设的基础上,推进国家建设。国家建设,最终服务于温家宝所说的社会主义制度的首要价值,在目前阶段,这种建设要对经济发展形成帮助,而不是阻碍。抓民主是为了促发展,而不是阻碍发展。第三,现代化的主导力量将由单方变为多方。第一期现代化过程中,地方政府和民间力量发挥了某种主动性和创造性,但整个现代化过程是由中央政府主导的。随着现代化过程全面地展开,尤其是随着中国日益深入地卷入全球化的浪潮,中央政府单方主导的模式会发生改变。一些研究全球化与地方治理的学者认为,全球化意味着平面化,地方和基层将直接面对世界,面对外部不断变化着的信息而调整自己的行为,因此,地方政府以及民间力量的自主性和创新性将大大提高。第二期现代化将出现中央政府、地方政府和民间力量互动发展的局面,一些发展结果并不在单方的预料当中。在这三种力量中,地方政府将扮演关键性的角色,将会履行中央政府在第一期现代化过程中的某些功能。也就是说,地方政府将会以更大的主动性和创造性来设想、规划和引导本地区的经济、社会和政治发展。在这个过程中,地方认同和地方竞争将会进一步地发展。第四,现代化内容主要由境外输入转向更多地依靠境内生成和扩散。第一期现代化早期阶段,中国人对现代化内容是非常陌生的,对境外生活充满好奇。国门打开后,基本上是亦步亦趋地向老外学习,尽管在这个过程中有所创造,但核心过程是引进。有了第一期的引进基础,第二期现代化就能够依靠境内的力量,来生成和扩散现代化内容。这表现在三个方面(1)国内先行现代化的地区可以将自己的经验扩散到内地(2)境内外竞争的加剧迫使境内加快自主创新的步伐(3)相对于经济领域来说,社会政治领域的发展需要更加依靠本土性的努力。因此,第二期现代化会让国人更加感受到自己的力量和创造,更加感受到是中国人自己的现代化,民族自豪感会得到更大的提升。二、县级政府的作用无论是学术界还是实践界,越来越多的眼光投入到县级治理上面。关于县政发展在中国政治和经济整体发展中的作用,已经有不少学者做过研究,如吴国光从探讨中国政治发展如何从经济改革中的行政分权逐步走向政治权力的民主化,其思路是县政民主。他还对县政民主与经济运作的相互契合问题、市管县体制的利弊及其改造问题、县政体制下大城市的政治和行政等问题都做了深入探讨。④杨雪冬、贺东航认为在中国现代国家构建的框架中,县是最全面的微观单位,它在国家转型中扮演重要角色,不仅能够全面反映出整个体制的运行和变迁,而能够集中体现出国家与社会的互动,因此,从县的角度来考察二十世纪以来中国国家构建具有相当的合理性。⑤周庆智从对县级行政运作的研究中得出结论,县级政府及其部门不但是行政管理者,还可能成为了市场经济中地方公共资源的经营者,县级基层政府有着自身单位性的经济利益,这种利益是通过政府及其部门的各种公共权力来实现的。⑥本文也正是在他们研究的基础上,将县政发展纳入了一个新的视角。而在实践界,县域经济发展已经进入中央权威文件,县政扩权的改革也已推行多年,并扩大展至全国绝大部分地区。县级治理的重要性与第二期现代化的性质密切相关。第二期现代化是从点到面的扩散过程,在这个过程中,县级政府将被推到风口浪尖,它是进行这种扩散的关键推手。⑦在某种程度上说,第二期现代化的成败关键就在于县级政府的表现。其实,无论在传统中国还是当代中国的政治生活中,县级政府都是非常关键的一环,它是自上而下的意志贯彻与自下而上的意志表达的汇集点,是国家与社会的联结点。中国的县规模适度,县级政府既能够进行自主的长远战略规划,又能够与公众保持密切的接触和沟通,并在控制自身政策的变形度方面具备一定的优势。第一期现代化有个中央政府向地方政府下放权力的过程,而下放的这些权力主要集中在省一级。以权力下放为特征的改革有个理由就是,很多事情中央不该管,管不了,管不好。假设这些事情都是政府该管的事情,中央为什么管不了呢一个重要的原因就是规模,国家太大,一个事项涉及十几亿人口,如果具体地管,自然管不过来。问题是一个省的规模就够小吗,涉及十几亿人口的事项管不好,涉及几千万或一个亿的人口是不是就管得好了呢其实,中国一个省的规模大多相当于一个中型国家,甚至一个大国,中央管不好的事情,下放到省照样管不好,其道理是一样的。但是这些权力下放到县就不一样了,中国的一个县大多几十万、上百万的人口,与上千万的人口就完全是两个概念。省政府直接管不了的事情,县政府就可以直接管。县政府可以直接面对民众,解决他们所关心的各种问题。一个县级市的市长在跟我们座谈时说,他的手机总是开着,⑧可以直接处理群众反映的问题。他也认为,各种政策的落实,县一级发挥着关键性的作用。上级政府有时不了解群众的具体情况,政策制定时常常考虑不周。但县一级非常了解,如果很多政策由县来制定的话,效果会更好些。政府的一项重要职能是提供公共物品,而地方性公共品限于一定的区域,只有特定的人群才从办理这些事物中受益,这些事物是诸如防火、收集垃圾、提供自来水、修下水道、图书馆、警察、办义务教育之类。⑨一般说来,在各级政府中,能够直接提供公共物品的那一级政府是进行有关决策的合适单位。而中央和省政府则难以了解公共物品所依赖的具体情况。乡镇政府、县政府都是比较合适的单位,但乡镇政府资源较少,决策空间有限,县则拥有更多的资源,而且拥有比较完整的政府能力。作为承上启下的县(市)一级行政管理层次在一系列宏、微观方面的重大问题上,都具有相对较大的自主权,县(市)具有比较完备的管理职能,能统一调配各部门的力量,兼顾县(市)、乡(镇)、村三个层次,履行统筹、协调、组织、服务功能。县域的所有这些优势都是一个乡(镇)域不可比拟的。⑩重视农村问题的一些学者和官员喜欢将眼光投放到乡镇一级,中央政府也大力进行所谓乡镇改革。但经验调查表明,问题出在下面,根子在上面。乡镇政府的许多问题是为了完成县政府的任务造成的,是县政府逼出来的县级政府是相对完备的一级政府,有生杀予夺大权,而乡镇政府只是被动的执行者。11相对于第一期现代化来说,第二期现代化有了一定的物质基础,有了比较丰富的经验教训,因此具有某种优势,这种优势在县一级政府是可以充分利用的。其次,来自民众的压力也凸现县级治理的重要性,第一期现代化推进过程中存在大量的不公平,但由于普通民众的权利意识不强烈,因而治理压力相对较小。随着经济的发展,人们之间的不平等差距拉大,普通民众权利意识越来越强烈,维权活动也越来越频繁,给治理增加了相当大的压力。国家信访局副局长周占顺在接受记者采访时说,信访问题80以上是基层应该解决也可以解决的问题。12这个基层应该主要是针对县政府,因为县政府可用来化解矛盾的资源相对较多,综合协调能力比较强,处理手段的选择空间比较大。再者,就社会结构而言,一乡一镇范围并不具备什么知识分子阶层,但一县范围则一般有其政治和知识精英阶层,能够对县级治理起到建设性的作用。事实上,从1978年以来的经济改革和发展的过程中,县级政府的积极性和创造性就已被激活,其自主性大大增强。一个省级政府秘书长指出,经过这些年的改革,县级政府成为权力高度集中的政府。13用另一种方式表达,就是县政府自主决策的空间很大。张五常认为认为,中国经济发展在某种程度上是地方政府尤其是县政府之间相互竞争的结果。14第一期现代化过程中,县已经发挥了某种作用,在第二期现代化过程中,县将发挥更关键的作用。三、县政如何发展在第二期现代化背景下来思考县政发展,会有一些有意思的答案。这意味着县政发展需要有利于第二期现代化的顺利进行,需要针对并能有效处理第二期现代化所面临的困难问题。概括起来,县政所面临的第二期现代化问题主要有三点,一是发展问题,二是滥权问题,三是民冤问题。首先,处理县一级发展问题,则需要思考县自治问题。将经济搞上去,仍然是县政府所面临的头等大事。在目前压力型体制下,县领导不乏这方面的动力,他们知道经济发展的指标对于自己前途的意义、对于县级政治系统内的工作人员生活的意义。各县之间在招商引资方面竞争激烈,因为引进一笔大的投资,不仅GDP上去了,而且给县政府增加了可观的收入(譬如说25的税收分成)。不过,经济发展不仅仅在于招商引资,需要一个综合的考虑。能够综合考虑一个县的经济发展,首先需要的是某种自主权。中国政府也在做这方面的尝试。首先,在经济发展战略上,强调县域经济发展的重要性。中共十六届五中全会报告意味着中国
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