农村研究论文-论中国的农村基层群众性自治制度.doc

农村研究论文-论中国的农村基层群众性自治制度【摘要】中国自改革开放以来，创造了一系列具有重大意义的改革形式，实行农村基层群众性自治制度就是其中之一。实践表明，村民自治制度顺应了时代进步和市场经济发展的要求，体现了广大人民群众的利益和愿望，代表了社会主义民主政治和人权事业的发展方向，促进了农村的政治稳定、经济发展和社会进步。本文通过对村民自治制度性质功能、组织结构、运行机制、作用效果等的探讨，揭示了这一改革形式理论与实践价值，回答了现实中提出的一系列问题，对进一步搞好这一制度建设提出了有针对性的原则思路。中国的改革开放事业自1978年党的十一届三中全会起，已有20年。农村是全面改革的起始地。农村改革的突出之点，一是在经济上实行了以联产承包责任制为根本标志的新型生产关系形式，二是在政治上实行了以农民自我管理、自我服务、自我教育为显著特征的基层群众性自治制度。这两项改革都是中国独有的创造，已引起世界的关注。科学总结农村基层群众性自治制度建设，关系着对20年来中国政治改革与政治发展的认识，关系着对中国实际的人权进步程度的把握及对社会主义民主广泛性、真实性的理解，具有重大的理论与实践意义。一乡政村治，始终是中国社会政治统治与政局稳定的基础。历朝历代都十分重视这一国家政权大厦的根基性建设，把它作为巩固自身地位、有效控制社会的第一道关口。中国共产党人历来强调加强基层组织建设，一直都在探寻基层管理的有效形式。村作为最基层的一级组织，其属性和体制形式建国后曾几经更易，直到最终建立起基层群众性自治制度。我国的农村基层群众自治组织萌芽于新民主主义革命时期，创建并完善于实行改革开放政策以后。第一次国内革命战争时期产生的农会、第二次国内革命战争时期产生的贫农团、抗日战争时期产生的锄奸小组、闾等都具有群众性自治组织的性质。毛泽东同志在作了深入的调查研究后指出，农会是“新的乡村的自治机关”（注：毛泽东选集合订本，第29页。）。至于第一次国内革命战争时期出现的仲裁组织、第二次国内革命战争时期出现的裁断组织，抗日战争时期出现的调解委员会，更是群众性自治组织的雏型。作为严格意义上的农村基层群众性自治组织，产生于党的十一届三中全会以后。80年代初，针对实行家庭联产承包责任制后一度出现的管理上的失控现象，一些地方的农民自发地组织起“村管会”、“议事会”等组织，制订了村规民约，成为基层群众性自治组织产生的重要基础。1982年新宪法规定，在全国范围内有计划地通过试点逐步建立村民委员会。1985年生产队改村民委员会的工作在全国基本结束，建立起村民委员会92万多个。1987年11月24日六届全国人大23次会议通过了中华人民共和国村民委员会组织法（试行），并于1988年10月1日正式实施，标志着村民自治活动进入有法可依的阶段。1990年又在全国范围内开展了村民自治示范活动，建立起一大批示范县（市）、乡（镇）、村，使村民自治建设进入有法规、有典型、有路子的阶段。到目前为止，可以说村民自治制度已在全国各地农村深深扎下了根。农村基层群众性自治制度，也称村民自治制度，是在中国共产党领导下，在人民民主专政的社会主义国家政权领导下，按农村居住区组织起来的，由广大农民群众当家作主、管理自身事务的新型基层社会政治制度。准确地理解这一性质，必须把握好三个基本概念：1.农村基层。这是限定其层次范围的基本概念。按照我国宪法的规定，城乡基层都实行群众性自治制度，农村的自治组织叫村民委员会，城市的自治组织叫居民委员会。二者在性质上是一样的，本文只以农村为背景展开论述。基层群众自治是社会最基层的自治形式，它以自然村为基本范围，或最多是几个相邻自然村的集合，有时大的自然村要分作几个自治单位。2.群众性。这是限定其属性特征的基本概念。群众性表明，它是由人民群众自发、自愿结合而成的组织，以处理群众自身公共事务和公益事业为宗旨。这就把农村基层群众性自治组织与国家政权组织区别开来，与过去农村基层实行的行政村、村公所、生产大队等组织形式区别开来。同时，也把它与共青团、妇联、民兵等群众团体组织区别开来。3.自治制度。这是限定其本质的基本概念，是揭示其性质的主导词。自治即自己治理自己，它是民主的最充分的形式。农村基层群众性自治制度之自治的内涵主要是：代表人民群众的利益和要求，尊重人民群众的意志和愿望，由人民群众行使选举权、决策权、管理权、提案权、评议权、否决权、罢免权、监督权，由人民群众制定自治章程和各项规章制度，一句话，由人民群众自己管理自己。但是，任何自治都是有条件的，自治决不意味着无法无天，这在任何社会制度下皆然。在社会主义制度下，基层群众性自治组织虽不是国家政权机关，但它是国家整个政治体系的有机组成部分，是国家政权组织的基础。因而，自治活动必须坚持中国共产党的领导，贯彻党的路线、方针、政策；必须在宪法和法律规定的范围内活动，接受政权机关的指导。按照这一性质，农村基层群众性自治活动的职能任务可归纳为：(1)宣传贯彻党的路线、方针、政策，教育和动员广大村民响应政府的号召，积极投身于民主自治实践，自觉遵守国家的宪法与法律；(2)办理本居住地区的公共事务和公益事业；(3)组织和管理当地的经济活动，搞好经济建设，发展农村生产力，带领群众致富；(4)协助公安部门维护本村的社会治安，搞好本村范围内的社会治安综合治理；(5)调解民事纠纷，防止矛盾激化，协调村民关系，促进和睦相处的村风民风；(6)搞好福利事业和各项服务性活动，为群众谋福利，为当地居民在生产、生活上提供方便；(7)搞好当地的教育科技与文化娱乐事业，整治村容村貌，开展各个领域的精神文明建设活动；(8)组织和发动村制定自治章程和其它各项规章制度，并监督全体村民共同遵守执行；(9)及时向人民政府及有关部门反映村民的意见、要求和建议；(10)协助乡、镇人民政府搞好本村的行政工作，完成上级交办的各项任务。为保证村民自治制度性质的落实、任务的实现，村一级从法理上具有一套系统完整的组织体系。居于这一体系顶端的是村民会议。村民会议由本村18周岁以上、除依法剥夺政治权利的人之外的全体村民组成，必要时可邀请本村的企业、事业单位和群众团体派代表参加，是全村的最高决策机构。按照职责权限和参加范围的不同，村民会议可分为两大类型：一是村民大会。这是由全体有资格参加村民会议的居民参加的会议，是村民会议的最高形式。村民大会通常一年召开1-2次，在年终（或年初）、年中分别举行，主要是听取并审议村民委员会工作报告，讨论制订村民自治章程，讨论决定关系全村群众切身利益的重大事项，进行总结表彰等。二是村民代表会议。村民代表会议主要是指规模大、人口多、居住分散的村，为开会方便而采取的一种形式，具体分每户派1名代表参加的村民代表会议和由群众正式选举产生的村民代表参加的村民代表会议两种形式。村民会议由村民委员会召集和主持，有1/5以上的村民提议，应当召集村民会议，村民会议按照过半数通过有效的方式决定问题。村民委员会是农村基层群众性自治制度的实体组织，是村民会议休会期间的常设机构。它由主任、副主任和委员共3-7人组成，其职责任务可归纳为两大方面，即执行村民会议的决定，组织开展各项自治活动，办理本村的各项事务；执行上级政府交办的任务，协助国家机关做好工作。村民委员会每届任期3年，其成员不脱离生产，不领取工资，只接受适当补贴。村民委员会根据实际工作需要，下设专业委员会。目前，全国各地村民委员会所属的专业委员会数量、名称都不统一，主要是4种：即民政福利委员会、民事调解委员会、治安保卫委员会、文体卫生委员会，分别协助村民委员会处理相关的日常事务。各专门委员会向村民委员会负责，受村民会议监督，其成员可由村民委员会成员兼任。为便于开展工作，村民委员会还可分设若干村民小组。村民小组是村民自治的最小单元，在村民委员会的统一领导下，开展本小组的各项活动。村民小组按照方便活动的原则设立，组长可由居住在本组内的村民委员会成员兼任，也可另选他人，每届任期与村民委员会相同。通过规章制度保证村民自治活动的健康发展，是基层群众性自治制度的重要方面。在村民自治制度实行之初，不少地方就在原来“乡约”、“村规”和各种类型“公约”、“守则”的基础上制订了村规民约。目前，大多数地方的村规民约已经发展成为更加规范和严格的村民自治章程，把村民自治活动纳入规范化、程序化、科学化的轨道。村民自治章程通常是仿照国家法律的形式制订，设总则、各章、附则及若干具体条款，详细规定村民自治所涉及的各项内容，如生产、生活、社会治安、环境卫生、婚姻家庭、邻里关系、管理制度、干部职权以及违犯各项规定所采取的惩罚措施等。村民自治章程由村民根据当地实际民主制订，它既对村干部有约束力，也对村民有约束力，是村民自治活动的总法则，人们称之为“村级小宪法”。为保证章程落到实处，各地都制订了严格的保障措施，由村民委员会监督执行，违犯规章，严肃惩治。二总结村民自治活动十多年的经验，要在我国农村和农民的现实状况下，切实地开展群众自治活动，使法理原则与实际状况相一致，稳步地推进我国的政治民主化进程，关键在于做好三个层次、四个环节的工作。第一个层次是村。一个村（包括几个自然村的联合）就是一个自治实体单位，开展基层群众自治活动，村既是组织者，又是实验场。搞好村一级的自治活动，关键在于做好如下工作：一是按照宪法和村民委员会组织法的要求，在党的领导下，围绕民主自治这一中心，主动地、充分地、创造性地开展工作，只要是宪法和法律允许的，就可以大胆地试，让老百姓充分地行使自己的各项民主自治权利；二是开好各种类型的村民会议。村民会议是人民群众行使权利的基本场所，是训练和提高农民政治素质的主要阵地，必须通过各种行之有效的措施切实开好，包括坚持例会制度、保证开会人数、贯彻民主程序、鼓励大家积极发言、切实尊重群众意见等。村民代表要由群众直接选举产生，有代表性和合理的比例结构，并保证议论充分、议而有决、决而有行，有条件的地方应通过有线电视或录相设施向农户家中同步播放会议实况，让普通群众及时了解会议精神，监督代表言行；三是搞好班子建设，发挥好村民委员会及各下属专业委员会的作用。实践证明，搞好村民委员会及下属各专业委员会的组织建设对于开展好村民自治工作具有至关重要的意义。在村民自治条件下，村民委员会及下属委员会的成员已不属于机关干部范畴，他们是农民群众的普通一员，但其地位和职能决定了，他们必须既有民主意识、群众观点，又有组织才干、管理能力，只有如此，才能既把村民自治活动开展起来，又把党的政策与国家法令贯彻下去；四是理顺村民委员会与经济组织、群众团体组织和其他各种社会组织的关系。村包容了较为完整的社会功能和比较齐备的社会组织，可以说，一个村就是一个小的社会。开展村民自治活动，村民委员会是主体，但也离不开其他各类组织的积极支持与配合，只有大家拧成一股绳，才能共同搞好村级建设，并保证村民自治活动更加深入、有效。第二个层次是村民小组。村民小组通常是在过去生产队的基础上建立起来的，长期共同生产形成的紧密联系和比邻而居的特点决定了，搞好村民小组建设可以在村与户之间架起一座联接的桥梁，有利于搞好村民自治工作，而且越是在一些有上千人口的大村越有效。通过村民小组既可把村民会议形成的决议宣传贯彻下去，协助村民委员会做好各项工作，又可发动群众积极投身各项村务管理活动，必要时还可以村民小组为单位开展自治活动。第三个层次是户。家庭功能齐全，凝聚力强，作用大，是我国社会历史长期形成的一大特点，这一点在农村更为明显。在某种意义上可以说，做好了农户的工作，也就等于做好了全体农民的工作。开展村民自治活动必须顺应这一特点，有针对性地进行活动。通过农户开展村民自治活动，实践中主要出现了如下几种形式：一是制订家庭自治权利手册、农户行为规范等，让每个农户都认识到自己的权利，从而自觉地参与到自治活动之中来；二是通过党员干部联系户制度和党员干部家庭带头制度等，广泛动员和发动群众，使每个家庭都关心和支持自治建设；三是发挥农户在村民会议中的作用，有的地方村民代表是按户划片推选的，也有的地方在召开村民会议时，根据会议内容特点，采取每户派代表参加的方式，把村民自治活动与农户参与有机结合起来；此外，有的地方还实行了村民档案制度，即以家庭为单位建立村民档案，一户一个袋，一人一张表，一事一记录，年终根据每个人、每个家庭的表现兑现奖惩，既调动了广大村民参与村务管理的积极性，又规范了村民行为，维护了社会安定。四个环节具体是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这既是由村民自治本质决定的内容要求，也是村民自治制度区别于、先进于历史上其他农村基层管理制度的根本特征。从某种意义上讲，这四个环节抓好了，就意味着做好了整个村民自治建设工作。民主选举是村民自治的前提。在历史上，村干部都是由基层政府任命的，实行村民自治制度后，按照有关法律规定，村民委员会成员由村民直接选举产生，凡本村年满18周岁的村民，除依法被剥夺政治权利的外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，一律有选举权和被选举权。基层民主选举经过近十年的发展，目前已经基本走向正规，大多数地方的村民委员会换届选举都建立起严格的程序规则，贯彻民主、公开、公正的原则，基层政府和村级党组织不定调子、不划框子、不内定候选人，放手让村民行使选举权利