民主制度论文-善治语境下我国政府再造的路径选择.doc

民主制度论文-善治语境下我国政府再造的路径选择从20世纪70年代末80年代初开始，伴随着经济全球化和第三次科技革命的发展，西方社会乃至整个世界在经济结构、社会结构等方面发生了巨大的变化，传统的官僚制行政范式受到极大的挑战。90年代以来，西方发达国家纷纷掀起了旨在构建适应经济全球化和社会信息化的政府治理范式运动，也称之为“政府再造”(reengineeringgovernment)工程，并将“善治行政”作为一种目标追求，成为一种国际性浪潮和趋势。改革开放以来，尤其是十四大确立建立社会主义市场经济体制以来，中国经历着全球化行政改革浪潮的挑战。中国市场的不断发展和日趋完善，极大地推动着国家权力的社会回归和公民社会的不断发育，从根本上改变了计划经济条件下全能政府的行政范式。因此，江泽民同志在十六大报告中指出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。中国政府正在以一种更加开放的心态积极探索新的治理模式。一、善治的语境：中国政府再造的背景分析20世纪90年代，治理理论在西方国家兴起，它提出了一套不同于传统行政范式的治理理念和善治的制度架构，认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委员会：我们的伙伴关系，牛津大学出版社1995年版，第23页。）善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，并以谋求公共利益的最大化为最终目标，适应了行政“公民本位”、“顾客导向”和“服务理念”的要求，对全球化背景下各国政府的治道变革产生了重要影响。那么，何谓善治？“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（注：俞可平：引论：治理与善治，转引自俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）善治的衡量标准主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回应(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、参与(Participation)、稳定(Stability)、廉洁(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。俞可平：全球治理引论，北京：马克思主义与现实，2002年第1期。）从本质上讲，善治是一种立足于公民社会，探究治理主体(主要是政府)建构一个什么样组织、选择什么样的制度以及如何最大效能地提供最好公共产品和最优公共服务以实现公共利益最大化的行政模式。90年代以来，随着全球市场化的发展和市民社会的发育，在理性官僚制行政范式备受批评和“政府再造”呼声渐高的背景下，治理和善治理论的影响不断增大，治理“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无疑义的时髦词语”。（注：英鲍勃杰索普：治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述，转引自俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2000年版，第55页。）善治也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用，成为政治学和行政管理学中耳熟能详的话语，“90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的词语之一。”（注：俞可平：引论：治理与善治，转引自俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）近年来，治理和善治理论在中国迅速发展，成为中国行政改革的前导性话语和有效的分析范式。正是善治理念的这种国际国内的普遍运用和善治行政的变革取向，使得“善治”成为中国政府再造的全球性、国际性的话语语境和分析背景。改革开放以来，中国的治理结构正在发生深刻的变革。第一，由计划经济条件下“党国同构”、“以党代政”的治理模式转变为“党政分开”、“党执掌政”，这一转变的重大意义在于，重新确立了政府作为社会治理和善治主体的角色和地位，并为政府治理作用的发挥和行政改革的推行开辟了政治空间。第二，改革开放后，中国经历了一个政府权力重新配置的过程，也可称之为“权力归位”的过程，主要表现在通过“政企分开”实现政府向企业放权，通过“发挥两个积极性”实现中央政府向地方政府放权，通过“公民自治”实现政府向社会放权等。权力的转移也意味着政府职能的转化，面临社会经济结构复杂化、利益需求多元化和社会功能多样化的社会转型局面，“以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统显然是力不从心的，因此，需要将政府目前所承担的技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织”。（注：李琪：中国公共行政管理学，上海人民出版社2003年版，第79、102页。）权力的重新配置和归位以及政府职能的转化，保证了国家和社会利益实现格局的对称性，为治理和善治的实施提供了工具性保障。第三，在经历了20多年的改革开放与社会变迁之后，尤其是在市场经济体制的确立和市场经济迅速发展的促生与推动下，社会力量不断增强，中国公民社会已初具规模。民营企业与民营经济快速发展，社会中间阶层正在形成，社会中介组织不断发育，公民社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增加，所有这些都改变了中国以前的全能行政局面和单位治理模式，（注：应该说，改革开放以前的中国是单位制度的国家。所谓单位制度，是指自1949年中华人民共和国成立以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式。杨晓民、周翼虎：中国单位制度，中国经济出版社1999年3月第1版。）为善治提供了现实基础。正如俞可平所说，“二十多年的经济体制改革，造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人，从而推动了公民社会的兴起，公民社会的兴起又引发原有的以统治为特征的政治体制转向善治。”（注：俞可平，王颖：公民社会的兴起与政府善治，北京：中国改革，2001年第6期。）中国社会的转型变迁与治理结构的深刻变革，为治理和善治理论提供了生长土壤，为行政改革的善治取向提供了基础和条件。在这种善治的全球语境和中国已经具备的较为充分的善治条件下，中国政府再造的善治取向就显得自然而然了。二、官僚制的两难：社会转型期中国公共行政范式考察马克斯韦伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政学发展历史中的里程碑，在20世纪，官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方取得了极大的成功，克服了资本主义建立初期“政党分赃制”所造成的政府动荡和低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求，成为社会中占支配地位的一种组织体系和管理方式。官僚制是适应工业社会的行政模式。它是以职能分工为基础的层次分明、制度严格、权责分明的组织模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韦伯认为，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”（注：德马克斯韦伯：经济与社会(下卷)，商务印书馆1997年版，第296页。）在20世纪，它作为一种理性和有效的政府体制，确实得到了充分的发展，因为“它一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。”（注：张康之：超越官僚制：行政改革的方向，长沙：求索，2001年第3期。）不但极大的促进了资本主义的发展，更成为西方不可或缺的政治文化符号，正如赫伯特马尔库塞所说，“西方特有理念在一个物质和精神的文化(经济、技术、生活行为、科学、艺术)系统中实现自身，而这个文化系统在工业资本主义中得到了全面发展。这个系统旨在一种特殊的统治类型，这种统治已成为现阶段的命运：这就是总体官僚制政治。”（注：法赫伯特马尔库塞：现代文明与人的困境，上海译文出版社1989年版，第106页。）然而，随着官僚制在全世界的发展和运用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出来。“在20世纪后半叶，公共官僚制度不仅成为公共政策信息的中心和民主社会运作的主要政治决定因素，而且比任何机构都更清晰地表达了技术和信息精英的价值观与民主的、大众的价值观之间日益增长的紧张关系。”（注：美尼古拉亨利：公共行政学(第七版)，项龙译，华夏出版社2002年版，第19、11页。）其实，早在40年代，美国著名的社会学家默顿就曾分析过官僚制理论的一些弊端，主要有以下几个方面：(1)人员过分地例行公事，不求创新；(2)机构臃肿，权力欲上升；(3)决策权威过度集中，造成管理恶性循环，降低组织效率；(4)过分强调专业分工；(5)机械地按规章办事，不负责任。（注：转引自彭和平、竹立家著：国外公共行政理论精选，中共中央党校出版社1997年版，第33页。）20世纪60年代以来，美国传统官僚行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革时代”。在这种背景下，治理和善治理论作为一种替代理论在90年代迅速兴起，可以说，“西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应。”（注：孔繁斌：治理与善治制度移植：中国选择的逻辑，北京：马克思主义与现实(双月刊)，2003年第3期。）然而，在西方行政发展过程中是历时性的环节和问题，在中国却成为一种共时性的压力。目前中国的行政发展，不但面临着官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚体制改革和行政范式转变的大背景下，处于转型时期的中国公共行政范式还面临着是否继续构建官僚制和选择什么样的行政典范的两难。首先，是毅然摒弃还是继续构建的两难。官僚制作为一种适应工业社会的有效组织模式，应该说在仍然以追求行政效率为目标的发展中国家，或者说是向工业化转型的国家还有着巨大的市场。中国属于世界现代化进程中的后发展国家，同时又是以农业经济为主的相对封闭和落后的国家。中国现在正向工业化方向发展，其主要任务是解放和发展社会生产力，改变落后的面貌。所以许多学者主张，应当建立与社会化大生产相适应的以追求效率为要旨的官僚制体制。然而，这一体制的建立对面临着行政发展共时性压力的国家来说，又是一个巨大的难题。阿尔蒙德曾明确指出，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会的难题之一”。（注：美阿尔蒙德，小鲍威尔：当代比较政治学，商务印书馆1993年版，第156页。）同时，中国在向工业化方向发展和积极建立理性官僚体制的过程中，西方国家又在极力批判官僚制，一场试图超越官僚制的运动在20世纪70年代西方国家的理论发展与现实改革中勃然兴起，新公共管理论、新公共服务论、治理与善治理论等一批新的理论模式纷纷提出，试图成为官僚制行政的替代范式。正如美国行政学家彼得斯所说，“发展中国家的政府所面临的问题是建立韦伯式的和规则式的官僚制，而这些体制在工业化国家正在被废弃”。（注：美B盖伊彼得斯：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社2001年版，第10、10页。）在这种情况下，正在建立和完善中的中国官僚制行政范式，是不是能够强劲地支持并有力地推动中国的社会转型，是不是能够在工业经济和知识经济时代背景下，从容地回应信息技术的发展、世界经济的一体化以及全球治理等一系列的挑战，成为一个值得思考的问题。其实这是一个“跨越”还是“补课”的两难选择，如果选择“跨越”，那么如何才能跨越这个行政发展中的“卡夫丁大峡谷”？如果选择“补课”，那么在西方政府再造的今天，是“新课旧课”一起上，还是分阶段有步骤地实行呢？其次，是选择效率行政典范还是民主行政典范的两难。理性官僚制行政体制以追求行政效率为目标，提供的是一种效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)。可以说，目前中国所推行的仍然是效率行政典范，其特点在于：(1)以提高政府工作效率为核心价值；(2)公共行政是国家意志与政策执行的工具；(3)管理主义的观点，惯于运用行政手段解决有关问题；(4)为了实现行政目标，认为应该赋予政府更大更集中的行政权力。然而，效率行政典范存在明显的不足和缺点，效率行政可能会忽视民主、公平、社会正义、行政责任等价值，忽略政策的制定和执行过程中的公民参与。（注：张成福、党秀云：公共管理学，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）自从上世纪60年代，以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标模式。从官僚制到民主制，奥斯特洛姆教授认为这是一个“哥白尼式的转折点”。许多中国的学者认为，我国现在正经历着一种深层次的社会转变，“这种转变的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一种基本社会典范的变革(Ferguson,1980)。因此我国的政府再造，必须适应这一社会典范的变革，确立新的治理典范和方式”，（注：张成福、党秀云：公共管理学，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）必须从效率行政典范转变到民主行政典范。其基本出发点是“将人民放在事物的中央”；强调政府政策的开放性，重视社会公民的参与；重视公共服务的公平和社会正义的实现；鼓励多元模式并存共治等。在我国目前所处的社会阶段和行政成熟程度，到底应选择哪一种行政典范？继续追求行政效率，主张管理主义，是