民主制度论文-四川省党内基层民主建设的实践发展及其制度创新.doc

民主制度论文四川省党内基层民主建设的实践发展及其制度创新内容提要党内民主是党的生命。加强党内基层民主建设，对于推动社会主义民主政治建设具有重要的意义。近些年来，四川省党内基层民主建设在全国居于领先的地位，产生了很大的影响。本文试图以四川省党内民主建设实践中的制度创新为视角，较为系统地回顾和总结近十多年来四川省党内基层民主建设的实践历程，通过研究，着重对四川省党内基层民主建设中的制度创新经验加以总结和概括，进而探讨其中出现的一些新情况、新问题，并对这些问题的解决提出一些对策性的意见和建议。关键词党内民主制度创新制度完善党的十六大报告指出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的带动和示范作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。加强党内民主建设，特别是加强党内民主建设的制度创新，对于推动社会主义民主政治建设具有重要的意义。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，如何从严治党，把我们的党建设好，这是我们在新的世纪面临的最重大的课题。而发展党内民主，“以完备的制度保障党内民主”，则是加强党的建设的重中之重，关键之关键。改革开放以来，随着经济体制改革的深化，村民自治在我国农村普遍兴起和推行，基层民主政治建设发展很快，这些都促使党内民主建设产生了飞跃性的发展，并且取得到了可喜的进步。近些年来，四川省在推进基层民主建设方面，尤其是党内基层民主建设方面，一直走在全国的前列。不久前，香港大公报发表文章指出“近年以来特别是去年十六届四中全会以来，在四川激活的一连串党内改革试点，比如党代会常任制、党委书记直选、党委全委会票决干部、减少党委副书记职数等，使四川在一定意义上成为了中共党内改革的‘试验田’”（1）。随后，南方周末也发表长篇文章，详细回顾了1990年代以来，四川省在党内基层民主建设方面的一系列重大举措，认为“四川的政改步伐一直比别人‘快半拍’”，“其缓进型风格使整个政治框架更为牢固地嵌入社会。”（2）虽然“试验田”的说法难以印证，但是，从近年四川常常成为中组部一些调研课题的第一站，以及几次重要会议屡作经验发言的情况来看，四川扩大党内民主的很多思路已经得到了高层的肯定。这表明，四川省党内基层民主建设在全国居于领先的地位，产生了很大的影响。因此，本文试图以四川省党内民主建设实践中的制度创新为视角，较为系统地回顾和总结近十多年来四川省党内基层民主建设的实践历程，通过研究，着重对四川省党内基层民主建设中的制度创新经验加以总结和概括，进而探讨其中出现的一些新情况、新问题，并对这些问题的解决提出一些对策性的意见和建议。一、四川省农村党内基层民主建设的兴起近些年来，随着改革的不断深入和社会的深度转型，必然会产生不同的利益阶层的分化，而随着市场经济中人的主体意识的日益觉醒，导致了市场经济对政治民主的诉求增加，迫切要求改革高度集中的政治模式，从而促使党内基层民主建设产生了飞跃性的发展。党的十六大及四中全会及时地提出了在新的历史条件下加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，这为地方党委推动政治体制改革提供了有力的理论支持和改革创新的动力，也拓宽了改革的空间和范围，有力地推动了党内基层民主建设的蓬勃发展。四川省是我国的农村大省。早在改革初期，四川省就走在改革前头，率先废除人民公社体制。1990年代以来，随着农村基层政权建设的推进，四川省的农村村民自治进展很快。特别是以村民自治为起点，基层民主政治建设不断扩展，党内民主建设不断进步，并在制度创新方面取得了一些突破性进展，因而得到了新闻界、学术界乃至党内高层领导的广泛关注和高度重视。正如不久前香港大公报撰文所述，在中国基层民主建设的历史上，四川是最值得记录的一个省份。早在1998年村民委员会组织法颁布不久，其他省份还刚掀起村委会主任“海选”热潮的时候，四川巴中市就开始了直选村支书的实践。四川省委当年就在巴中召开了现场会，在总结推广直选村干部经验的同时，鼓励试点公推公选乡镇党政领导，在全国率先将公推公选工作推进到乡长、乡党委书记的层面。1990年代末期国内类似的零星试点不少，但是，没有哪个地方像四川一样如此大面积地悄然试验。1998年底那段时间，四川选出了413名乡镇领导。而到2001年底乡镇换届选举时，全省除三个少数民族自治州外的3871个乡镇，有近一半的乡镇“公推公选”出5447名乡镇领导，其中三分之一是党政一把手787名乡镇党委书记和942名乡镇长。而在试点地巴中、泸州、雅安这几个市的所有乡镇党委书记则全部是通过公推公选产生的。十六大以来，四川省在党内基层民主建设方面进行了更为深入的探索。在全面推行村民自治取得了丰富实践经验的基础上，四川省进一步在改革基层党政领导干部选任制度、保障党员民主权利制度，完善党的代表大会制度和党委会工作制度，以及扩大基层党内民主等方面，进行了积极的探索，在党内基层民主建设和制度创新方面取得了一定的突破。如四川雅安市雨城区和荥经县的党代会常任制试点，巴中地区尝试推行乡镇党委书记在党员群体中的直选制，成都新都区全区299个村差额直选村党支书和11个镇公推直选镇党委书记等等，在全国都产生了很大影响，这些都可以说是党内基层民主建设在制度创新方面的一些突破，为我们推进党内基层民主建设提供了非常宝贵的实践经验。国内很多政治学专家也一直对此甚为关注。一直关注四川改革的中央党校王长江教授认为“四川的基层民主走得比较早，对很多问题有相当思考，因此，后来的各项改革都较成系统，制度化水平也比较高。”“在整个政治体制中，组织这一块是核心，”中央党校教授王长江最赞赏群众提名权的做法，“四川的改革很成系统，同时又‘刀刀见血’，特别是群众提名权的做法，还有党代表直选，把党的领导和人民当家作主结合起来，确实加强了党的执政能力。”（3）四川省党内基层民主建设之所以在1990年代后期能够迅猛发展，是由于随着村民自治在全省农村的普遍推行，农民群众民主意识的不断增强，特别是多年来实行村委会主任民主选举的成功经验，为公推直选村党支书提供了实践基础。为适应来自于基层民主建设发展的需要，中共中央于1999年2月颁发了中国共产党农村基层组织工作条例，这又为探索新的农村党组织负责人的选任方式提供了理论依据。正是由于实践需求和理论支持两方面条件的具备，同时加之四川省主要领导的鼎力支持以及职能部门的锐意改革，和四川各地一大批基层领导干部“讲究实际，不唯上也不唯理论”的大胆创新精神，于是，四川省党内基层民主建设很快得到了蓬勃发展。而这一时期农村改革的深化和农村基层党组织负责人选任制度面临的挑战又为推进农村党的基层组织建设提供了时代契机。因而，准确把握住这一机遇,大胆变革原有的基层党组织负责人选任机制,是有着充分的现实和理论根据,也有着深厚的群众和实践基础的。（4）具体来说，可以从以下几个方面加以分析第一，农村基层党组织负责人选任制度面临的挑战，为改革村党支部书记选任方式提供了现实基础。从总体上看,大多数村党支部书记的素质和能力是好的或比较好的。但是长期以来形成的村党支部书记队伍年龄大、文化低、能力弱,思想观念和工作方法不适应领导新时期农村工作需要等问题在相当多的地方还较为普遍地存在。这是影响农村基层党组织战斗力的症结所在。从制度创新入手,用公开、公平、公正竞争的机制去拓宽选人视野,畅通选人渠道，采用科学的选任机制去吸引农村优秀人才,挑选农村优秀人才,深度开发农村人才资源,从根本上解决村党支部书记队伍存在的问题,建设坚强有力的村党支部；用强用力的村党支部去贯彻党领导农村工作的原则,是农村工作的总抓手和源头工程。同时也应当看到,由上级党组织任命村党支部书记或上级党组织确定候选人、再由党员选举村党支部书记的方法,是适应计划经济需要的选任方法。而随着农村家庭联产承包制的推行和农村市场经济的发展,客观上要求代之以与市场经济的特点和需要相适应的充分体现公开、公平、公正竞争精神的公推直选新机制。第二，社会主义民主政治理论研究的不断深入为改革村党支部书记选任方式提供了理论基础。十一届三中全会以来，在邓小平理论指导下,我国的社会主义民主理论,尤其是基层民主建设理论有了质的飞跃。在对民主的本质和民主与社会主义的关系的认识上,已由民主是社会主义制度优越性的一个表现而发展为民主的本质是人民当家作主；并且将民主的重要地位提高到了社会主义的旗帜和没有民主就没有社会主义的高度。与此同时,在民主的地位、功能、形式、内容的认识上也有了新的突破。江泽民同志在党的十五大报告中提出“发展社会主义民主政治,是我们党始终不渝的奋斗目标。”“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。”党的十五届三中全会明确提出,要进一步扩大和推进基层民主政治建设,并把“四个民主”作为村级民主政治建设的基本内容。1998年11月公布的中华人民共和国村民委员会组织法对村级“四个民主”的实施办法作了具体规定,并将民主建设延伸到村民小组。1999年2月颁发的中国共产党农村基层组织工作条例明确规定,村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治”。为切实履行领导村级民主的职责,要求村党支部尤其是党支部书记必须增强民主意识,懂得民主的原因和技能,学会民主的程序和方法,提高民主的综合性素质。这就为改革村党支部书记选任方式提供了理论基础。第三，农村社会结构的调整和农民群众民主意识的增强,为改革村党支部书记选任方式提供了群众基础。家庭联产承包责任制的推行,使农村劳动力出现了富余。户籍管理制度的松动,为富余劳动力的流动提供了可能。而劳动力的富余和富余劳动力的流动,则促使农村社会逐步由封闭走向开放,社会结构急剧调整。据统计,仅1998年四川省转移农村劳动力就多达400万,其中进入城市的310．3万,占77．5,到异地农村就业的89．6万,占22．5。与劳动力富余相伴的是产品和资金富余；与承包经营自主权相伴的是富余产品和资金的自决权；与农民外出流动日趋增加相伴的是农村社会与外部世界之间的文化交流、信息交流与农民自身观念的变革进一步增强。随着农村现代化进程的加快,那种传统的单纯的行政命令或任命式的管理关系将被契约关系所取代,绝对服从的臣民意识和心理将被自主、自立、自爱的公民意识和心理所代替,传统意义上的农民将成为现代农民。村党支部书记的选任如果缺乏民主,就很难得到广大党员、群众的认同和认可；村党支部尤其是党支部书记如果缺乏群众基础和民主法制意识,也就很难将农民的思想和行动统一到上级党委的要求上来。因此，村党支部书记的产生及其工作的开展,只有充分尊重和保障农民的民主权利,充分考虑农民的意见和要求,主动接受农民的经常监督,才能具备领导农民的资格,也才能在政治上把农民重新组织起来。通过村党支部书记的选任方式的现代化,促进村党支部建设的现代化,以现代化的村党支部继续推进农民的现代化进程,以促进农业和农村现代化,这是一个难得历史机遇。第四，农村基层组织建设的经验探索和村民自治的普遍推行，为变革村党支部书记选任方式提供了实践基础。四川省自1953年以来，共集中整顿农村的后进村5次,而每次整顿的后进村之所以后进的主要原因，都是村党支部书记的素质和能力方面存在的问题引起的。特别是在19941997年的三年集中整顿中,一方面确有一批农村优秀人才走上村党支部书记岗位,促使后进村发生了很大的变化,但这还不到全省总村数的1/5；另一方面是,占全省总村数一半以上的中间状态村,虽然年年喊“带动”,但有相当一部分工作起色不大。究其根本原因，从干部角度讲,多数也是由于村党支部书记的素质和能力方面存在的问题引起的。这些问题已成为农村经济和社会事业发展的主要制约因素。为打破这种局面,为改革村党支部书记的产生局限于本村、本乡,由少数人协商,“矮子里面选将军”的现象,近年来,不少地方采取公开招录等方式,从操作层面上对村党支部书记的选任方式进行了实践探索,为公推直选村党支部书记积累了经验。同时，在村民委员会组织法试行的十年中,一些地方大力推行民主选举,一改过去“上面定名单,下面画圈圈”的做法,村主任和村委会其他成员由村民直选产生,其直选的成功及其直选班子的工作能力和出色业绩,不但得到上级党政和上下方方面面的肯定,而且为上级党组织在村党支部书记的选任机制的改革，提供了具体思路和操作方式上的启发和借鉴。而农村“四个民主”的推行,特别是村务公开和民主管理制度的执行,则为党员群众全面了解村干部特别是村党支部书记,正确评判和选择村党支部书记提供了前提。1998年初至1999年2月,在四川省委的领导和决策下,开始大胆引入公开、公平、公正竞争的新机制,在全面直选村主任的基础上,公推直选村党支部书记33139人,占村支书总数的60．2。实践证明,公推直选村党支部书记,既是解决当前农村许多问题的一个有效突破口,又不失为建设有中国特色社会主义新农村的一个长远之策,对深化农村党的基层组织建设,加强和改善党对农村工作的领导,提高党的执政水平,巩固党在农村的执政基础都具有十分重大的意义。二、四川省党内基层民主建设的实践历程及其制度创新1、村民自治的横向扩展公推直选村党支部书记如上所述，1990年代以来，随着村民自治在四川省的全面推行，村民委员会组织法得到了进一步贯彻落实，村委会成员特别是村主任通过公开、平等、竞争方式产生的面在不断扩大，从而增强了广大农民的民主意识，提高了他们民主参与的能力，民主的要求和呼声日渐高涨。这就导致了同样是直接面对农民群众的村党支部书记的产生方式提出了挑战。因此，党支部书记的产生方式也必须跟上时代的前进步伐，进行相应的改革。同时，四川是农业大省，农村发展的根本动力是生产力,核心是人,基础则是农村基层干部,首先是村干部,特别是村党支部书记。而抓住制约村党支部书记素质提高的“瓶颈”问题,从“入口”抓起,以公开、公平、公正竞争机制作保证,让群众公推、党员直选村党支部书记,这是提高村党支部书记素质,从根本上解决农村长远发展问题的有效途径。公推直选，最早就是从村党支部书记开始的。1998年村民委员会组织法正式颁行，四川省委当年3月在巴中召开现场会，提出全省农村党组织负责人特别是党支部书记选举要普遍实行公推公选、公推直选，并要求把“群众参