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行政管理论文-事业单位的理事会制度创新.doc行政管理论文-事业单位的理事会制度创新.doc -- 2 元

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行政管理论文事业单位的理事会制度创新摘要事业单位改革应建立法定机构制度,使政事关系和事业单位法人治理结构法定化。主管级事业单位下属事业单位的两级事业单位模式、和多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度框架,应作为事业单位法人治理结构的主要内容,这有助于解决管办分离后,重建政事关系和政治支持问题,并保证事业单位的独立性。关键词法定机构理事会事业单位法人治理事业单位管办分离改革后,事业单位与原主管部门之间的隶属关系被解除,事业单位与政府部门之间应形成什么样的新型关系,如何建立起替代性制度安排,防止管办分离改革后出现治理真空等问题,需要进一步研究。本文主张建立法定机构制度,使政事关系和事业单位法人治理结构法定化,并提出主管级事业单位下属事业单位的两级事业单位模式,和一个以多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度为基础的制度框架,作为事业单位法人治理结构的主要内容,为以后的制度细化设计提供一个分析基础。一、法定机构制度和事业单位法人治理法定机构是指根据立法机构通过的专门法律或一部法律的某些条款而设立的、具体职责和主要业务范围由法律规定的管理社会公共事务或提供公共服务的公营机构。目前,部分地方已经率先运用地方立法权,吸取法国、德国等大陆法系国家公务法人制度和香港、新加坡的法定机构制度,起草法定机构条例,作为事业单位改革的部分内容。法定机构制度是彻底解决政事分开问题的手段。在法定机构制度下,政府与作为法定机构的事业单位之间的关系由法设定,即政事关系法定化,确定政事关系的基础不再是行政机关的意志而是法律。任何法定机构的设立,或该机构新职能和新任务的产生,都需以特别立法为依据,政府对事业单位的支持、指导和监控也必须以特定立法为依据。法定机构根据立法有充分的管理、人事聘用和财政自主权,依法自主办理有关业务,具有相对独立性。由此可见,法定机构制度的实施,将实现事业单位由行政管理向法治管理的转变。建立法定机构制度,应首先考量事业单位法人治理中的权力制衡和信息分配。与传统的事业单位受主管部门垂直管理的统治型机制不同,事业单位法人治理是一种权力相互制衡关系,其核心是在法律、法规和惯例的框架下,以保护社会公众和政府投资利益为核心的一套权力制衡安排和约束激励机制。信息的分配决定权力的实际分配。法人治理要求权力制衡,就势必要求信息的分配合理,减少不同权力主体之间的信息不对称。与企业法人治理结构相比,事业单位法人治理结构中信息不对称的特征集中表现为两点第一,事业单位以服务公众利益为主要目标,收取费用的目的是为了维护其基本运作而非营利,缺乏与经济利益相关的市场测试机制。企业法人可以直接从消费群体中获得反馈信息,而事业单位法人的消费者往往或者不是缔约的对方,或者由于提供的服务通常是低廉的,或者事业单位所提供的服务本身具有垄断性,从而使事业单位之间往往忽视了解竞争对方的服务内容、质量及其价格等信息,也就难以准确地把握自己的生产函数,竞争无形中受到限制,市场均衡价格必然受到扭曲,而投资者和社会公众却难以对其业绩做简单的定量评价。第二,在事业单位外部,消费者和公众不具备定性评价监测所必须的技术知识和能力。专业性越强的服务,在服务提供方和需求方之间的信息越不对称。以公共医疗服务为例,医务人员掌握专门的专业技能,真正的决定权在服务的提供者手中,多数情况下患者只是被动地接受。作为法人治理组织框架的核心,理事会确定事业单位发展战略和发展规划,行使事业单位重大决策。在事业单位法人治理结构中,理事会制度的设计必须围绕消除和降低由于信息不对称所导致的代理成本,其重点应着眼于制衡政府部门利益和约束事业单位行政首长的权力。笔者主张建立多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度,以此为核心,建立和完善事业单位法人治理结构。二、多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度作为管办分离改革后事业单位的最高权力机构,理事会理应成为事业单位连接政府关系的桥梁。(一)采取多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度,重建政府与事业单位关系首先,建立主管级事业单位,即按照行业分类(如公共卫生、义务教育等)形成规模化的事业单位集群,并新设一事业单位取代原行政主管部门职能,对规模化的事业单位集群进行统一管理。原各事业单位的行政主管部门中办事业的职权和人员根据人随事走的原则由该新设事业单位接收,实现主管部门及相关权力(利)和义务由政府部门向该新的事业单位,即管理事业单位的事业单位转移的目标。由此形成主管级事业单位下属事业单位的两级事业单位模式。其次,在主管级事业单位中,建立多政府部门代表参与的理事会制度,作为上述两种重要权力的平衡机制。所谓多政府部门代表参与,是指各理事为各相关政府职能部门的分管官员,其理事身份由政府任命,使其理事行为成为一种公务行为。理事会提名包括行政首长和财务负责人在内的经营管理者,报政府审核任命。行政首长和财务负责人执行理事会的决策,对事业单位日常工作具有经营管理权,向理事会汇报经营管理状况,接受理事会监督。这种多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会设置的好处在于1.改变了办事业的主体,改变各自为事、事出多门局面。我国事业单位效率低下的重要因素之一,是各个行政部门均有设置事业单位,形成各地方、各部门、各单位各自为事、事出多门局面,导致对事业单位中的非经营性国有资产监督职责不清,职权边界不明,权力交叉和权力虚位并存,越位与缺位并存,而公共事业资源配置与利用的社会化原则又要求事业单位改革必须打破国家公共事业资源的行政化分割与部门或单位所有制,调整和配置各类事业资源,提高各类事业资源的利用效率。笔者提出的建立主管级事业单位,就是改变了办事业的主体,为事业单位所占有的非经营性国有资产的监管创新提供替代性组织基础。一方面,打断了原来事业单位与其行政主管部门之间的隶属联系,将办事业的主体改为一个不具备行政权力的事业单位另一方面,通过在主管级事业单位理事会中派驻代表,政府仍维持其作为出资者的间接控制权和作为行政部门的监管权力,保证社会公共利益、社会目标的实现。2.解决了在管办分离后,重建政事关系和政治支持问题管办分离前,非主管行政部门对某事业单位的认同决定于其对该事业单位上级主管行政部门的认同,换言之,兄弟行政单位之间互相的认同延及作为行政单位下级的事业单位。在管办分离后,事业单位脱离了原行政主管部门的主管,但也丧失了原先通过主管部门与兄弟行政部门之间的沟通渠道,其与各政府职能部门之间的沟通联系变得独立而直接,其正当性和政治支持问题便显得脆弱。然而,事业单位毕竟是国家创办的从事公共服务的组织,公共性和政府性是其重要的特性。不论事业单位如何改制,都不可能至少在短期内不可能是非政府的。我们不能将它们与国外的非营利组织相提并论,甚至也不能与改革开放以来社会自发成长起来的非营利组织相提并论。因此,管办分离后,以何种模式重建政事关系一直是事业单位改革讨论的焦点问题之一。笔者认为,由各政府部门委派代表形成理事会的形式填补了原来单一行政主管部门脱离后形成的权威真空,可重建政府事业单位的联系沟通渠道,使事业单位取得政府行政部门的信任和公众的认同。同时,主管级事业单位下属事业单位的两级事业单位模式使政府各部门代表可以集中关注事业单位集群中的整体性问题。3.多政府部门的平等参与能保证事业单位的独立性。多政府部门平等参与的格局改变了管办分离前事业单位只受单一主管行政部门特别管束和特别呵护的局面。这种理事会模式代表各政府部门的多种意志和利益倾向,主管级事业单位本身的权力得到合理控制,而对经营管理层的监管也更加全面和深入。与此相比,在管办分离前,主管部门要么一管到底,事业单位完全成为主管部门的附庸要么放权过度,一些主要提供社会公益性服务的事业单位过度市场化,其强烈的创收动机不受制约,忽视甚至背离、损害了社会公益目标。因此,实行主管级事业单位理事会制度所体现的多政府部门代表性将改变原主管部门与事业单位之间的权力格局,使事业单位在各政府部门权力制衡中保持独立性。(二)主管级事业单位理事会制度的例外主管级事业单位下属事业单位的双事业单位模式可以适用于义务教育和公办医疗等具有基本公共服务性质的事业单位群。但对于某些服务性质比较特殊、不适宜与其他事业单位归为同类的事业单位(如公办大学等,以下称直属事业单位),则可采取多政府部门代表参与的理事会治理模式,但该单位无下辖事业单位。按照上述两个层次的解决方案,今后的事业单位可分为三类主管级事业单位、下属事业单位和直属事业单位。主管级事业单位下辖大量下属事业单位,下属事业单位以下不得再设立其他事业单位数量受严格控制的直属事业单位的管理体制与主管级事业单位管理体制相同,但无下辖事业单位。对主管级事业单位和直属事业单位,都应采取多政府部门代表决策型的理事会模式。(三)下属事业单位的理事会模式在主管级事业单位下属事业单位的双事业单位模式中,下属事业单位可以建立理事会,该理事会的功能设定应定位于咨询、监督制衡和反映公众利益。该咨询型理事会具有三个功能第一,用其专长参与该事业单位发展战略的制定第二,对该事业单位经营管理层的权力进行制衡,对其财务状况和经营业绩做出独立的判断,保证主管级事业单位对下属事业单位行使控制权所必需的信息能力,防止下属事业单位经营管理者在信息传递过程中对信息的筛选、删减和不当增加第三,体现公众对下属事业单位服务的关注,维护下属事业单位的公益性目标。与其功能相称,下属事业单位理事会成员以四方人员构成为适宜主管级事业单位派出代表、下属事业单位行政首长、服务对象代表(如工会代表、商会代表、学生家长代表、消费者协会等民间团体代表和社区基层组织代表等)和独立的社会中介组织人士。其中选任服务对象代表和独立专业人士等公众利益代表(可总称为社会理事或外部理事)一般应由社会团体、行业协会推荐提名,由政府或主管级事业单位任命。三、事业单位理事会制度中职工的地位防止事业单位经营管理层在理事会成员与本单位职工之间进行信息隔断,建立理事会与职工之间的垂直交流机制,是事业单位理事会制度中落实制衡原则的应有之义。在事业单位理事会制度中,应建立两种机制,解决信息分配问题(一)建立员工与理事会成员之间直接的纵向交流机制员工与理事会成员建立直接的垂直交流机制通常表现为员工代表列席理事会会议,并为理事会决策提供参考。这个机制的关键是员工代表的产生办法。理事会应在章程中作出明确规定保证员工代表的产生不受经营管理层的不当干预。(二)建立员工之间直接的横向交流机制,并与理事会会议议题衔接除行政首长外,事业单位内由各部门员工参与组成的日常工作协商机构,如管理委员会或专业委员会等,均有权就理事会会议的议题提出建议。事业单位内各日常工作协商机构的作用不仅在于协调各部门之间的工作,更在于使事业单位内部的信息流摆脱依照科层级别的路径垂直逐级传递的方式。员工之间横向信息交流所必然要求的信息公开,有助于形成自然的制衡效应,以保证信息的纵向畅通和理事会信息来源的多元化,最终改善理事会和经营管理层之间的纵向信息分配关系,防止经营者在中间层的信息隔断和信息筛选。法定机构制度在法律地位上解决了事业单位设置的非行政化问题和政府对事业单位管理依法而治问题。多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度则重建了事业单位非行政化后的政事关系联系渠道和机制,为政府各个部门提供对事业单位进行依法而治的前置沟通平台。因此,多政府部门代表参与的主管级事业单位理事会制度应构成法定机构制度中组织机构的核心。在法定机构立法过程中,以理事会为核心的组织制度应作为法律条文的核心内容被确定下来,使理事会的正当性和权威来自人大而非行政机关。这是我国事业单位改革的一个非常值得重视的方向。参考文献1郑国安.非营利组织与中国事业单位体制改革M.北京机械工业出版社,2002.2范恒山.事业单位改革国际经验与中国探索M.北京中国财政经济出版社,2004.3马怀德.公务法人问题研究J.中国法学,2000,4.4李朝晖.深圳事业单位改革的新路径创立法定机构管理模式N.深圳特区报,20060904(A07).5金锦萍.非营利法人治理结构M.北京北京大学出版社,2005.6黄幸青、刘晓燕.医院经营管理改革的问题与对策探讨J.中国医院,2004,(6).7伍海泉、戴罗仙.我国非经营性国有资产管理体制改革与创新研究J.财政研究,2005,(3).8黄恒学.我国事业单位管理体制改革研究M.哈尔滨黑龙江人民出版社,2003.9吴东民、王孝贡.我国事业单位非营利组织化改革的冷思考J.中国行政管理,2005,(4).10世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国深化事业单位改革,改善公共服务提供M.北京中信出版社,2005.
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