抗击SARS 公共卫生应急机制火速出台.doc

抗击SARS：公共卫生应急机制火速出台吕冰“快了，下礼拜就可能全部出来。”卫生部法制与监督司司长赵同刚的声音在电话里听来有几分嘶哑。他告诉记者，备受瞩目的公共卫生突发事件应急条例的起草工作已经完成，正在等待国务院最后审议。据了解，条例从起草到提交审议，前前后后，只花了短短半个月时间。说起这种非典时期的“非常速度”，主持该条例全程制定工作的国务院法制办教科文卫司副司长宋瑞霖说：“我们采用的是特事特办的方式，这种速度前所未有。我们有信心条例能尽快通过审议，以在控制非典问题上起到好的作用。”有关人士注意到，在当前这场SARS危机中，各个层面除了在病人收治、疫情监测、药物研究等方面竭力突进外，在机制的变革和重建上也在迅速行动。这与过去不同，不是等问题结束之后再总结反思，作政策和机制方面的修补。为什么在这次危机中机制的修补能如此迅速？它对非典的抗击能发挥什么作用？会对政府行为和社会活动造成什么影响？一个“应急蓝本”的出台建立公共卫生突发事件应急机制，是非典疫情爆发以来，一直为中央三番五次强调的工作重点。4月1日，副总理吴仪视察中国疾病预防控制中心（CDC）时，就对在场的人表示，她此行“一个很重要的目的”，就是要推动中国突发公共卫生事件整套机制的建立。这是中国领导人第一次在公开场合提出应急机制的建设问题。因此，吴仪的这番讲话，被国外舆论评价为“公共卫生事业上新的转折点”，是会对来来中国产生深远影响的“标志事件”。建立公共卫生应急机制的问题，就在SARS肆虐的背景下，被迅速提上议事日程。4月14日，国务院召开办公会议，温家宝总理原则上同意卫生部关于建立公共卫生突发事件应急机制的意见。会后的当天，卫生部立即会同国务院法制办，召集相关专家，几乎是以“昼夜不息”的方式，进行公共卫生突发事件应急条例的起草。4月25日，吴仪在向全国人大汇报工作时表示，条例已经完成起草和征求意见工作。4月30日，国务院法制办汇总各方面意见，交由国务院常委会作最后审议。宋瑞霖副司长告诉记者，尽管条例出台跟解决非典密切相关，但它不是单纯针对非典问题，而是适用于所有可能发生的公共卫生事件，包括可能造成社会健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大中毒和放射性损伤，以及其他一些影响公共健康的事件。“条例是一个关于应急机制的法律蓝本，为解决未来公共卫生突发事件搭起了完整的法律框架，各级政府好以据此建立自上而下的应急反应机制。”宋瑞霖把条例制定的意义，总结为“使突发事件处理机制走上了法制化轨道”。他说，有了这个条例，今后再发生诸如非典之类的事件，就能够有一个制度化、规范化的处理渠道。面对灾害，大家不至于手忙脚乱，而是各司其职，各负其责，这样就能把灾难带来的损害控制到最低。“这是我们国家过去没有的，也是我们最大的创新。”强化政府责任在接受记者采访时，赵同刚司长和宋瑞霖副司长都不约而同地提到，条例与众不同的地案例方，在于其体现出的思想，即“预防为主，常备不懈，统一领导，分级负责，反应及时，措施果断，依靠科学，加强合作”的原则。“这看似很虚的原则，落实到具体条款中，就是强化了政府责任。”赵司长说。宋瑞霖对此作了更仔细的解释：“传染病防治法主要规定了卫生行政部门的责任。但现在来着，一个突发事件不仅仅是一个部门的问题。控制SARS，我们采取了很多措施，譬如进行人群隔离，关闭公共场所，规范老百姓日常行为，组织药品生产，供应医疗器械，等等，这些都直接与防治紧密相连，但却不是简单的、纯粹的卫生部门问题，而涉及到社会动员，要求很多相关部门要发挥自身作用，所以，政府必须全面协调，责任更重大。”据了解，条例自始至终都贯穿“强化政府管理，履行政府职能的思想。为做到应急方面的“常备不懈”，条例的总则里面就提出，从国务院开始，设立一个常备机构，即全国突发性应急处理指挥部。指挥部以卫生部牵头，财政、社保、教育、公安等有关部门予以配合，而总指挥，很可能参照这次抗击SARS的方式，“由副总理甚至总理级的领导担任”。而从县到省一级的地方政府，也必须按照此模式，设立这样的常备机构。如此一来，以后再遇到突发情况，就有专门的政府机构进行应对，而不是临时搭建一个班子，政府职能也可由此转变，更倾向于进行公共管理和提供公共服务。SARS事件中为诸多人非议的疫情通报问题，条例中作了具体责任规定。条例要求，政府在接到监测机构或医疗卫生机构的突发事件报告后，需要在1小时内做出反应，向上一级政府通报，并有责任通告毗邻的省市地。若有谎报、瞒报或其他履行职责不力的情况。惩罚颇为严厉：各级政府的主要负责人要受行政处分，或撤或降；更严重者，则要依法承担刑事责任。现实的应对之策北京大学公共卫生学院院长胡永华教授，在4月24日受国务院法制办之邀，参加公共卫生突发事件应急条例的研讨工作。在胡永华俭朴的办公室里，他告诉记者，那次研讨是最后的定稿会，有法律、疾控领域等十来位专家参加。“那时条例已经通过中央各个部委讨论，领导也完成审阅。上面还有高强副部长的审阅意见，密密麻麻提了很多建议，甚至包括一些说法是否妥当。看得出，他审得很仔细。”那么，为何要在抗击SARS的关键时期，“神速”般地出台一部法规，而不是像以前样，等问题结束了之后再总结反思，作政策和机制方面的修补？对此，胡永华的答案有二：一是有很强的现实针对意义；二是体现了新一届政府的执政的法制化意识。胡永华分析说，中国以前也曾爆发过多次灾害，如上海的甲肝、1998年的洪水等，情况都相当严重，但这次SARS疫情，由于其不确定性，给政府带来的压力远远大于从前。胡教授指出，条例中的若干规定，都反映出针对现实情况解决问题的意图。疫情报告制度尤为引人关注。条例中不仅规定了对突发事件不得瞒报、缓报、漏报，而且还“很有深意”地指出，不得“授意他人谎报、瞒报”，否则，将面临严厉的法律责任。非典事件不仅暴露了我国在公共卫生问题上的诸多沉疴，而且体制上的一些流弊也表露无遗。抗击SARS工作中，尽管由副总理吴仪担纲总指挥，使得各部门的配合协调能尽量做到有序，但各自为政、政令不通的弊病仍时有显现。胡教授举了一个例子：许多流行病临床调查资料归属于不同部门，但这些部门相互间配合协作非常差，疾病控制部门和科研机构想取得这些资料十分困难，使得这些资源不能得到很好的利用，科研进程受阻。譬如中国CDC这两天才得到有关部门特许，可以从有关方面那里拿一些有关北京疫情的具体凋查资料。针对此类情况，条例第32条就明文规定，要形成一个“相互协作配合，集中力量进行科学研究”的机制，卫生行政主管部门指定的专门机构，有责任在突发事件发生后及时进行科学研究，同时其他部门有义务进行配合，提供所需要的资源。公从非常关心的隔离问题，也在条例中得到反映。说起隔离，胡教授指了指窗外不足10米远的一栋小楼，笑着说：“看到了吗？那里面住着19名与非典患者亲密接触过的人，现在被统一隔离，给大家筑起了一道防护墙。若是非典没被宣布为甲类传染病，那么这种隔离就不可能进行，而且是非法的。”据他介绍，在公共卫生突发事件方面，国家只有传染病防治法规定了，对甲类传染病国家有权实施强制隔离。但事实上，需要疏散隔离的情况非常多，比如发生生化袭击，大面积集体中毒，或实验室有毒物质泄露造成地区污染等等。胡永华介绍，条例对此及时做出修补，规定但凡给公众身体健康造成危害的突发事件，无论是否甲类传染病，都可由公安机关配合实施隔离。对那些拒不配合的人，也可采取强制措施。胡永华总结说，条例中的每一条，几乎都是在吸取了“很多经验教训”的基础上制定出来的。“条例在这么短的时间内起草出来，没有拿到全国范围内来广泛讨论，也没有外国专家参与意见，肯定有一些疏漏和不足之处，但是，对于解决目前存在的问题，有很强的针对性和现实意义。”信息收集反映重重问题事实上，公共卫生突发事件应急条例的制定，并非中国建立公共卫生应急机制的一个起点。中华预防医学会副会长、卫生部信息统计中心原主任陈有德认为，政府在公共卫生应急反应机制上的初步意识，始于1998年。“1998年的洪水泛滥造成些地区瘟疫流行，后来李岚清副总理就提出，要加强疫情报告系统建设，把现代化的计算机技术和通信技术用进去。方案是我当时提出来，原名叫疫情报告系统，后来变成国家卫生信息系统，但是疫情报告先行。”然而，即使有这个系统，卫生部门的信息管理方面依旧有错漏，在SARS问题上表现尤为明显。对此，陈育德用了一个形象化的比喻：垃圾进，垃圾出。“输进去的信息都是有疏漏的，你怎么指望它的终端会出来完备准确的信息？”从事卫生统计工作的人员素质和责任心问题是重要原因。他告诉记者，以前他们让一些乡村报告痢疾疫情，乡卫生院院长一拍脑袋，说，“大概有20个吧。”事实上，痢疾在农村是常见病，高发季节肯定不止20人。后来他们做漏报调查，发现漏报率相当高。“医护人员是疫情的法定报告人，但他们中的一些人由于工作忙、责任感不强、法律意识不够等原因，常常缓报或不报疫情，造成防疫部门收集疫情困难和不准确。”他说。另一方面原因，是由于以前负责疫情调查的卫生防疫部门人员专业素质相对较差，且经费严重匾乏，无力全面进行疫情调查和分析。复旦大学公共卫生学院院长姜庆五教授，把卫生防疫部门称为一些关系户的寄居之所和官员们养老的风水宝地：“防疫是一个技术性要求相对较高的工作，然而由于它的地位不高，在许多官员眼里，就成了福利部门，三姑六姨都往里面安插，退休的干部任站长、副站长，使得整个队伍业务能力相当差。”姜庆五曾去过不少地方问疾控部门，发现一半以上是非专业人员，不但没经过专业公共卫生训练，甚至连基础的医学知识都不具备。胡永华教授也对记者表示，北京大概有5000人从事疾病预防控制，但真正受过正规专业训练，做得比较到位的，“不超过50人”。国家在公共卫生方面财力物力投入不足，是公共卫生体系孱弱的更为重要的因素。陈章德教授给记者算了一笔账：2000年，国家财政总投入15886亿，卫生事业费占国家财政的l.74%，为272亿；而公共财政则只占其中的10%左右，约为30多亿元。2001年，国家有卫生防疫站4253个，人员20多万。“这些钱基本上只够发工资，根本没有钱进行业务调查。”姜庆五教授认为，我国公共卫生事业上由来已久的弊端，不从体制上理顺，观念上更新，即使投入再多的钱，也解决不了问题。解决之道据了解，中国的卫生防疫体系建于上世纪50年代，完全“克隆”苏联模式：集防疫和卫生监督检查于一体。改革开放前，防疫部门由中央统管，经费能够保证，而到了上世纪80年代中期，中央实施“分灶吃饭”财政改革，防疫部门就被划归地方。由于缺少国家统一规划，这个“耗钱”的部门，在各方面就直受到排挤。2002年初，国家对防疫体系进行改革，把“预防”这个公共卫生的职能与卫生执法监督划分开来，从中央到地方，成立疾病控制中心，以期加强国家在防病控制方面的能力。然而，短短一年时间，还没待其机构完全建立，就遭遇SARS冲击。其检验的结果，证明我国的疾控体系还相当薄弱，亟待完善。陈育德教授说，国家一直强调“预防为主”，但在实际工作中，“重治轻防”的问题没得到有效地解决。他认为，首先要解决公共财政导向问题。公共卫生事业是市场之手失灵的一块，政府有义务向公众提供卫生服务这个公共产品。“整个公共卫生体系建立健全了，才谈得上有能力去应付突发事件。”SARS事件也给了政府以深刻教训。政府很快做出回应，譬如拨20亿应急专项款，建立公共卫生突发事件应急基金等。这些思想也体现在公共卫生突发事件应急条例中，总则的第6条就专门规定：应急专业指导部门要进行相关研究，建立监督检测、卫生防护、设施技术与人才储备所需经费，纳入同级政府财政预算，从法律上给予切实的物质保障。在条例规定的应急预案的七方面内容中，有两条要求各级政府花大力气，做好物资储备以及应急专业队伍建设。接受采访的官员