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1 我国西部大开发的 新阶段 和新内涵 魏后凯 (中国社会科学院西部发展研究中心主任 、研究员、博导 ) (本文载 中国金融 2004 年第 14 期) 今年 3 月,国务院颁布了关于进一步推进西部大开发的若干意见, 该意见从 10 个方面对今后进一步推进西部大开发做出了具体安排,并提出了相应的政策措施。可以说,这是我国对实施西部大开发战略的一次重大调整,它进一步丰富了西部大开发战略的内涵,表明了我国实施西部大开发已经进入 到 一个新的阶段。 一 、 我国 西部大开发 的成就与 问题 自 1999 年中央提出实施西部大开发战略以来,至今已接近 5 个年头。在过去 的 5 年中, 我国 西部大开发正在按照国家的计划部署稳步地推进,尤其是在基础设施建设和生态环境保护方面取得了较大成就,这就 为 今后西部大开发的进一步推进奠定了良好的基础。到 2003年 底 ,国家共在西部地区新开工建设了 50 个重点 工程 ,包括“ 西气东输 ” 、 “ 西电东送 ” 、青藏铁路、水利枢纽、交通干线 、机场建设等 ,投资总规模 达 7300 多亿元 。 其中,基础设施建设重点项目完成投资2000 多亿元。 中央财政性建设资金用于西部开发约 3600 多 亿元 ,其中, 长期建设国债资金 2200 多 亿元。西部地区金融机构各项贷款余额增加 9500 多亿元。 在国家政策的有力支持下,西部地区投资明显增加,基础设施和生态环境建设取得较大进展,经济增长速度逐步加快。 自 1999 年以来,西部 12 省区市 连续 4 年全社会固定资产投资增长率高于全国平均水平,也高于东部 11 省市。 2000-2002 年,西部 12 省区市 全社会固定资产投资年均增长 16.80%,既高于全国 13.11%的平均水平,也 2 高于东部 11 省市 12.47%和中部 8 省 15.93%的水平 。 2003 年,西部固定资产投资比上年增长 30.7%,仍高于中部地区。 从 1999 年到 2003年,西部地区 GDP 增长速度已连续 5 年 逐年加快, 1999 年为 7.3%,2000年为 8.5%, 2001年为 8.7%, 2002年 为 9.0%, 2003年 已达到 11.2%。西部与东部地区间 GDP 增长速度差距由 1999 年的 2.49 个百分点,缩小到 2002 年的 1.65 个百分点。 然而,由于多方面的原因,当前在实施西部大开发战略的过程中也尚存在 不少 问题 : 一是实施西部大开发以后,虽然国家财政在西部地区投资明显增加,但国内 民间资金和外商投资并没有相应 地大规模跟进 。从 2000 年到 2003 年, 西部地区实际利用外商 直接 投资 占全国比重 由 4.55%下降到 3.22%。 二是目 前各地均把开发投资的重点放在基础设施和生态环境建设等领域,而对特色产业特别是加工制造业的发展没有引起足够的重视,导致西部工业化推进缓慢,工 业竞争力和市场份额下降,使西部经济的长期发展缺乏必要的产业支撑。 三是虽然西部经济增长速度在逐步加快,但在全国经济高速增长的宏观背景中,西部与东部地区之间的 发展差距在进一步拉大,逐步缩小地区差距仍将是一项长期的艰巨任务。 四是在改革开放方面,西部地区软环境建设尚存在较大差距,远不适应经济发展的需要,外商投资和出口占全国的份额呈不断 下降的趋势,外向型经济发展十分缓慢,其对地区经 济的拉动作用很小。 五是国家在西部地区投资的一些大型项目,有的跟当地经济联系不够紧密,有的通过外地(主要是沿海地区)采购和承包,其对当地经济的带动和乘数作用并没有预期的那样大。 二 、 当前 西部 大 开发 已经 进入新阶段 应该说,前 5 年我国西部开发还处于起步阶段,国家把重点集中在 基础设施和生态环境建设方面,而且主要是依靠带标志性的大项目来推动的。无论是基础设施建设,还是生态环境的建设,都为今后西部开发奠定了一个较好的投资环境基础 ,为 未来 西部地区经济发展以及工业化和城市化的推进 创造 了 一个有利条件。 当然,客观地讲,前 3 一阶 段的 西部 开发, 既取得了较大的成效,也存在不少问题 。 针对这些问题以及对前些年经验的总结, 国务院 颁布了 关于进一步推进西部大开发的若干意见 。 该意见的颁布实施,表明我国实施西部大开发已由过去的起步阶段或启动期,进入到一个新的 以政策“微调”为特点的 战略调整阶段。 在这一战略调整的新阶段,我国实施 西部 大 开发的 战略 目标 、方针和重大部署 虽然 不会改变, 但在具体开发策略、相关政策措施以及侧重点上将会根据新情况进行适当的调整,也就是我们所讲的“ 微调 ” 。 所以说 我国西部大开发已经进入 到一个以政策“微调”为特点的新阶段 , 这主要有以 下几方面的原因:首先,西部大开发是一个长期的过程。要实现中央提出的建设一个现代化的新西部目标,就必须分阶段有重点有计划地逐步推进。这样在实施西部开发的过程中,就必须根据情况的变化不断对政策进行适当的调整。其次, 近年来 在 实施西部大开发的过程中,虽然取得了较大成效,但也存在不少问题。这样就需要针对这些问题,适时对某些政策进行适当的调整 ,以提高政策实施的效果 。第三,过去西部开发的重点 主要集中在 基础设施和生态环境建设方面,在今后一段时期内,虽然这些领域仍然是开发的重点之一,但从长远发展看,如果西部 投资 环境改善了,而产业缺乏竞争力,居民收入仍然较低,国内外民间资本不能大规模进入,实施西部大开发的目标也只能是一句空话。 第四 ,西部大开发作为国家的一项长期发展战略,必须走上法制化和制度化的轨道,从法律上明确西部大开发的地位以及相关制度和政策措施。 三、新阶段实施西部大开发的新 内涵 在以政策“微调”为特色的新阶段,我国西部开发将进一步推进基础设施和生态环境的建设,尤其是要加快已经开工的 青藏铁路、 “ 西气东输 ” 、 “ 西电东送 ” 、水利枢纽、交通干线等重大项目 以及 退耕还林、天然林保护、防沙治沙等生态建设工程 的建设,使之尽 快完工、尽快发挥更大的经济、社会和生态效益。 我以为,至少在近中期内, 4 基础设施的建设仍将是西部开发的一个重要方面 ,而西部生态环境建设将是一项长期的艰巨任务 。因为如果西部地区基础设施 和生态环境没有较大的改善,西部地区的发展以及民间资本的进入将会面临较大的困难。 在此基础上,国家 还需要 对 西部开发的一些政策措施进行适当调整,由此赋予新阶段实施西部大开发的一些新内涵。 一是今后西部开发将更加体现富民的目标。 从以人为本的科学发展观的角度看,实施西部大开发的根本目标应该是富民强区,即民要富、区要强,而且民富是区强的基础和前 提条件。过去,我们在西部地区的基础设施和生态环境建设,虽然也有利于推动西部地区实现富民目标, 但 在有些方面联系还不够紧密。今后 , 国家将更加重视一些富民项目和富民的政策问题。比如,在基础设施建设方面,将更加重视那些直接联系到千家万户的中小型项目,如农村基础设施、基础教育、医疗 卫生 和文化事业等。 在生态环境建设方面,国家明确提出 要以实现生态改善、农民增收和地区经济发展为目标 , 切实解决农民增收和长远生计问题 。此外,今后 中央 西部 政策的目标 还应 将公共服务水平的均等化提到重要的战略高度,以便使各地区居民能够享受大体一致的公 共支出和服务水平。 二是产业结构调整和特色优势产业的发展将越来越受到重视。 近年来,西部地区工业化推进缓慢,工业市场份额和竞争力在逐步下降。2002 年,西部地区基建投资的 60%集中在电力和交通邮电两大部门,制造业投资仅占 5%。从 1998 年到 2002 年,西部 12 省区市工业增加值占全国比重由 14.7%下降到 13.5%,减少了 1.2 个百分点。为加快西部工业化进程, 促进地区产业结构调整升级,当前国家已把培育发展西部特色优势产业提到重要的日程上来。国务院西部办正在组织有关力量进行研究,抓紧制定促进西部特色优势产业发展的 有关政策措施。 三是积极引导国内外民间资本参与西部大开发。 西部大开发的稳步实施并取得成效,需要国内外民间资本的大规模西进。可以说, 如果没有民间资本的大规模西进,要实现西部大开发的长远目标,单纯 5 依靠政府财政资金拉动将是十分困难的。因为政府的财政资金毕竟是有限的,它只能起到引导的作用。从长远发展看,民间资本尤其是国内民间资本将是推进西部大开发的 主导 力量,民营经济将是加快西部特色优势产业发展的主力军。为此需要 建立完善的国家投 融资 引导政策 体系 ,充分发挥财政资金的积极引导作用,并采取 投资补贴、贴息贷款、 减免税收、 加速 折旧、再投资返还 等 措施 , 广泛 吸引国内外民间资本参与西部 大 开发。 四 是更加重视西部开发的法制化、制度化和规范化问题。 目前,我国已将西部开发促进法列入十届 全国人大 立法计划,并列入了国务院 2004 年立法工作计划

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