温州市重大软科学项目R2004A08研究报告

【温州市重大软科学项目 R2004A08 研究 报告】 温州城市化进程中的土地利用问题研究 执 笔： 温州大学经济学院 韩纪江 2005-4-30 1 【温州市重大软科学项目 R2004A08 研究 报告】 温州城市化进程中的土地利用问题研究 执 笔： 温州大学经济学院 韩纪江 课题 主持人： 韩纪江 讲 师 温州大学经济学院 课题组成员： 贾永明 处 长 温州市农办 姜永柱 副院长 温州市经济建设规划院 蒲祖河 副教授 温州大学经济学院 杨福明 副教授 温州大学经济学院 叶茜茜 助 教 温州大学经济学院 温州城市化进程中的土地利用问题研究课题组 2005.4.30 1 目录 第一部分 引言 1 一、 研究意义 . 1 二、 国内外研究现状和发展趋势述评 . 3 第二部分 温州城市化进程中的土地利用问题 5 一、 农地减少问题 . 5 （一） 温州市农地减少的现状 . 5 （二） 温州市农地减少而出现的问题 . 8 （三） 土地生态日趋恶化 .10 二、 征地矛盾问题 . 11 （一） 城市化进程加快 农民失地的必然性 . 11 （二） 农民失地形成的问题分析 .13 （三） 农民对于征地的感受 .16 三、 地价高昂问题 .18 （一） 温州城市地价 .18 （二） 温州城市房价 .21 （三） 温州房价居高不下的原因 .22 （四） 房地产价格高昂的后果 .25 （五） 温州房地产价格的走势辨析 .26 第三部分 提高土地利用效率的措施 28 一、 提高农地利用效率 .28 （一） 农地转变的自发冲动与耕地社会效益之间存在矛盾 .28 （二） 必须保护耕地 .29 （三） 坚持农地利用的可持续发展观 .33 （四） 整理开发农地和农村宅基地 .35 （五） 保护风景资源，实施生态补偿 .36 二、 规范土地征用 .38 （一） 区分三类失地农民 .38 （二） 进行保护性的土地征用 .40 （三） 创新农地征用制度，防止盲目圈占土地 .42 （四） 妥善安置失地农民 .43 三、 提高城市土地利用率 .45 （一） 集中利用土地 .45 （二） 增加建设用地供给 .46 （三） 增加商品房供给 .48 （四） 规范土地二级市场 .50 2 第四部分 基于土地高效利用的城市化对策 51 一、 城市化进程中的土地宏观管理 .51 （一） 城市土地经营 .51 （二） 城市土地储备制度 .53 （三） 城市土地出让制度 .54 （四） 城市土地制度改革 .56 （五） 强化土地利用规划 .59 二、 集聚城市人气、加速城市化进程 .61 （一） 温州城市化进程的现状 .61 （二） 促进农民的市民化 .64 （三） 有效降低房价 .66 （四） 选择集约利用土地的城市化道路 .67 参考文献 68 1 温州城市化进程中的土地利用问题研究 第一部分 引言 一、 研究意义 城市化是工业化和经济发展的必然结果，“工业化城市化现代化”是一个不可逾越的过程。根据温州加快城市化进程纲要，温州城市化 水平 2005 年达到 50%； 2010 年，达到 60%。市区建成区人口规模要发展到 160 180 万人，城市用地规模 160 180 平方公里； 2 个副中心城市，城区人口规模要发展到 40 万人左右，城市用地面积 40 平方公里左右。人均居住面积达到 20 平方米，人均公共绿地面积达到 9 平方米。新一轮温州市城市总体规划（ 2003 2020 年）更是放大了城市总体规划视野，突出大都市区规划，提出环大罗山的温州城市发展形态。现在我们完全可以预见，在不远的将来，温州将形成以温州中心大都市为核心、以乐清瑞安为两翼、以星罗棋布的小城市、小城镇为 辐射的城市圈。随着经济发展，温州已经拉开滨海大都市的框架，城市化进程不可逆转，并且正在进入一个飞速发展时期，即将有大量农村人口进入城镇就业和生活。温州的城市化水平，在 2010 年有可能突破现有规划，达到 70%以上 ；届时，如果措施得当，温州的城市化水平将有可能达到 80%。 城市化水平的高低是衡量一个地区经济社会发展程度的重要标志。但是，温州城市化进程面临诸多障碍。首当其冲，人多地少、可利用土地短缺就是一个无法回避的难题。温州是“七山、二水、一分田”， 土地面积 11784 平方公里， 平原只占 17%；耕地 240 万亩，占 13.6%。按照当地户籍人口计算，温州人均耕地仅为0.32 亩；按照户籍人口加其他常住人口计算，温州的人均耕地面积就更少了。劳动是财富之父，土地是财富之母，不管科学多么发达，土地仍然是人类的基本生产和生存条件，是人类的安身立命之本，是最大的国计民生问题。土地不但关系 2 到人民的衣食住行，还深刻影响到经济社会发展，制约着城市化的进程。 尽管面临着较多的资源约束，温州的城市化进程仍然在加快。改革开放以来，以户籍制度改革为突破口，降低进城入市门槛，促进生产要素聚集，城市化水平逐年提高。温州的小城镇增加到 100 多个，建制 镇的人口占全市的 60%以上。温州中心城市的规模和档次有了很大的提高， 30 多个经济强镇迅速崛起，城镇总建城区面积发展到 150 平方公里，大都市区的框架已经拉开。城市辐射范围逐步从城镇区域发展到农村地区，远郊区的集镇不断扩大，重点中心镇、开发区、工业小区之间联系密切，一些集镇已组合成有机结合的城镇群体。村镇规划建设全面启动，建成一批现代化的示范村和居委会。以“百项千亿”工程为载体，加快建设与大都市相适应的枢纽型、功能性基础设施，拓展城市发展空间，温州整体城乡一体化水平不断提高。为了促进农民向城市的转移就业，一些地 方开展 “订单培训”，专家授课为农民点题，政府针对农民的“订单”，“免费办班”，使部分农民有了一技之长，加快了当地效益农业的发展和农村剩余劳动力的非农化转移。农民在积累了大量创业资本后，就不再是打工族，他们中的许多人成了老板，可以为其他农民提供就业机会，农民的身份也得到彻底改变，地位相应提高。大量你们源源不断的从农村向城镇迁移流动，极大促进了温州城市化水平，也给城市土地利用形成了很大的压力。 在城市化过程中，首先遇到的一个重要问题是土地利用形式的改变，即由原来的农业用地转变为城市建设用地，由此产生了一系列的 土地问题，即本项研究的主要内容 城市化进程中的土地利用问题。本项研究将其归结为三个方面。首先是造成耕地、风景资源等的减少，可以概括称之为“农地减少问题”。农地减少，会使农产品供给短缺、生态环境恶化，在当前或许没有什么大的问题，但将来会导致严重的生存危机。其次是征地过程中存在的大量利益冲突，即“征地问题”，这是本项研究的重点内容。土地对于农民具有很多社会保障功能，如提供足够的食品是最低生活保障，为失去劳动能力的老年人提供养老是养老保障，吸纳农村剩余劳动力是失业保障。失地后的农民必须同时获得这三个方面的保障， 才能避免各种“三无农民”问题。第三个问题是城市土地的“地价高昂问题”。土地具有位置的固定性和非再生性等自然特征，随着温州城市化进程的加速，城市土地的供给有限，而需求异常旺盛。城市建设每年可用的土地只有 2 万亩，与每年 3 数十万亩的需求相比可谓杯水车薪。供求矛盾的加剧，导致温州土地长期处于高价位，房地产价格居高不下，影响到城市建设、企业经营和居民生活。上述三个方面的土地利用问题，给温州区域经济的持续高速发展造成很多现实障碍。在城市化进程中如何更经济的规划和利用有限的土地资源，成为温州未来向国际化大都市迈进所迫切需要 解决的课题。本项研究如果获得成功，至少可以在短期内有效缓解这一矛盾，促进温州“一港三城”战略的实施和区域经济的持续快速发展。 二、 国内外研究现状和发展趋势述评 (本文各个学者观点的具体出处见本文最后的参考文献部分 )。 早在 1980 年代，著名经济学家张五常（ 1989） 就指出，中国八亿以上的人口是农民，假若中国要在 20 年后有足以炫耀的经济表现，最保守的估计，必须要有 3 4 亿人口从农村迁到城市。否则，经济现代化就难有大成。因为任何一个先进国家，农产品消耗的总价值，都在国民总收入的 20%以下；同时，要在农村内大量增加工商 业产品，就会因费用奇高而难以办到。由于人为的遏制城市化、尤其是长期设置了进入大城市的高门槛，张五常预计的大搬迁并未出现，但全国平均每年也有一千万农村人口转变为城镇人口，其中一部分是就地转变，一部分是迁移到城镇。张五常的分析可以说代表了国内外经济学界对中国城市化战略的看法：城市化能够节约社会交易成本，城市化是中国经济社会发展的大趋势。纵然城市化会带来耕地减少、农民失地、地价上涨等这样那样的问题，但不应该否定城市化，所有问题的解决都必须是为了促进城市化，而非阻碍城市化。 很多学者和政府官员对城市化进程中的土地利 用问题进行了思考。如徐建春（ 2002）认为，城市化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展程度的重要指标，也是集约利用土地和优化配置土地的必由之路；然而，只有高品位、高质量的城市化，才有可能实现土地的集约利用和优化配置。杜新波（ 2003）认为，当前制约中国城市化进程的土地问题主要表现在：现行农地制度安排存在着效率缺失，土地产出效率不高，城市化“门槛”过高；应该建立以土地股份合作制为基础的公司化集体土地使用制度，完善征地和集体建设用地流转制度。谢扬（ 2003）提出，建国后，中国工业化道路在传统的计划经济体制下走了 一条城市化滞后的弯路，现在制定城市化发展战略，必须明确三个基本问题，即粮食问题、城镇发展 4 与土地占用关系问题、城市化能否加速的问题。要把城市居民“房改”与城市土地制度改革作为城市化的一个突破口，理顺土地制度，让市场供求关系决定土地利用价格。郭其友（ 2003）提出，中国的城市化进程已进入快速发展阶段，土地资源短缺的矛盾日益突出，必须优化城市土地的配置效率，做好城市发展规划和土地规划，促进土地合理配置及集约利用；要提高城市土地利用效率，促进城市土地开发与城市环境的协调发展。仇保兴（ 2001）提出，实行城市国有土地 资本运营是由土地资本的重要性决定的，要使有限的城市空间发挥最大效用，必须高度重视对城市土地的供应和运营的管理，努力提高土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益。张正河等（ 2001）认为，作为主基调的经济发展与节约土地的国策之间存在一定矛盾，耕地非农化速度加快，盲目占用、违法使用土地的现象大量存在，且集中在优质耕地。朱明芬（ 2003）提出，土地征用过程是一种利益的重新分割，失地农民的利益往往得不到应有的补偿，必须增加征地补偿内容，提高补偿标准，改变补偿方式，健全社会保障和征地补偿制度。 对于城市化 进程中的土地利用，国内各地都在进行一些实践探索，凡是城市发展快的，无一不是通过经营土地资产来积聚城建资金的。如香港把土地经营作为一项重要内容， 21 世纪初期，“土地基金”是香港政府最庞大的资产之一，房地产相关的收入占到政府总收入的四成，集聚了大量财力用于城市建设。深圳由于合理运用了土地资产，很快就把一个边陲渔村发展成为现代化都市；目前，深圳全市农业人口将全部转为城市居民，其集体土地收归国有，深圳将成为中国首个无农村无农民的现代化城市。义乌的城市规模在不断扩大，受到经济发展推动，义乌的土地需求强劲，似乎全部土地 被征掉也不够用；为此，义乌已正式启动“城乡一体化行动”，相信不久将会像深圳一样，发展成为一个无农民的现代化城市。为了获得尽可能多的土地供给，很多城市都在想方设法提高征地补偿标准。如深圳在充分尊重农民土地财产权的基础上，提高补偿费用，将失地农民纳入社会保障体系，并人均留有各种用地 400 平方米。上海、天津等地都提高了农地平均产值，以增加补偿金额。广州和东莞则开始将征地价格与市场价格挂钩，有的征地补偿费已高达 25 万 /亩，接近土地交易的市场价。有的地方则用集体土地的使用权入股，每年支付一定资金，将“死钱”变成“活钱 ”。 温州在城市化进程中的土地利用方面已经走在全国的前列。作为经济发展迅 5 猛而土地资源异常稀缺的温州，正在优化土地供应结构，停止别墅类用地，严格控制高档住宅和写字楼用地；经营性土地使用权主要采用招标、拍卖或挂牌等方式出让。温州创新了一些提高土地利用效率的新办法，如明确规定凡是集体建设用地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可相应转让。这些措施都极大增加了土地供给总量，提高了土地利用的经济效益。不过在实践中还有很多值得进一步改善的地方。当前，温州城市化进程正在加快，面临的土地资源短缺的约束也越来越大，这 种约束是一种无法回避的硬性约束，要正视这种约束下产生的各种问题，力求在促进城市化进程和区域经济社会发展的目标下，避让、消减和最终克服这些问题。 第二部分 温州城市化进程中的土地利用问题 一、 农地减少问题 （一） 温州市农地减少的现状 农地，指农业用地，是可以用来进行农业经营的土地，包括耕地、林地、草地和畜牧养殖用地、养殖水面等，尚未进行利用的荒山、荒地、荒坡、荒沙、荒滩（水）等“五荒”地也可以粗略的包括在农地里面。 温州的自然资源，主要是土地存量严重不足，可耕地就更少了。截止 2003 年底，温州全市总人口 742.28 万，土地面积 11784 平方公里，人口密度为每平方公里 630 人；耕地总面积 240 万亩，其中水田 182 万亩，旱地 58 万亩。温州是“七山二水一分田”，人多地少，土地分割过细，农业经营规模狭小。全国人均耕地面积 1.5 亩，而温州人均耕地只有 0.32 亩，从一定程度上说，可利用的土地是温州最重要的稀缺资源。 非农经济的“爆炸式”发展，会对三农带来一个负面效应，即抽走农村资金、土地和劳动力，侵占农业资源和发展空间，使农业生产日渐萎缩，农业生产，越来越成为大多数农民的“副业”。这既是我们所衷心盼望的一个结果，但也是我们要十分关注和谨慎处理 的一个问题。与农业相比，非农产业较高的比较效益，会 6 产生一种“虹吸”现象，从农业尽可能多的吸引资金，非农产业大发展的同时，不可避免的会抽走几乎所有的农业剩余、甚至是简单再生产所必需的资金。当前令人生畏的温州“炒房团”或“购房团”，就大量集中了温州各地的农业剩余资金。在这个过程中，耕地的减少，是个最为关键的问题。大量农地转为非农用地，耕地存量剧减，如从 1984 年的 291 万亩减少至 2003 的 240 万亩， 20 年来温州耕地年均减少 2.56 万亩。具体情况见下表和下图 。 温州市历年耕地面积 年份 耕地面积（万亩） 复种 指数 总面积 水田 播种面积 1979 296.73 223.25 647.10 2.18 1980 295.40 222.66 641.63 2.17 1981 294.38 222.09 681.35 2.31 1982 293.72 222.17 680.88 2.32 1983 293.18 222.54 662.88 2.26 1984 290.96 221.75 636.68 2.19 1985 283.67 217.20 626.73 2.21 1986 280.28 215.07 627.23 2.24 1987 277.91 214.01 624.29 2.25 1988 276.74 213.35 588.80 2.13 1989 276.03 212.82 617.78 2.24 1990 273.83 211.32 647.46 2.36 1991 273.29 210.98 642.32 2.35 1992 270.21 207.66 624.83 2.31 1993 266.04 205.25 564.30 2.12 1994 260.07 201.14 537.33 2.07 1995 257.06 198.44 549.36 2.14 1996 255.20 196.98 558.53 2.19 1997 255.20 196.58 562.26 2.20 1998 254.75 195.66 559.10 2.19 1999 250.85 192.45 549.32 2.19 2000 247.88 190.62 505.76 2.04 2001 243.05 186.65 460.91 1.90 见 温州统计年鉴 2004。 7 2002 242.87 185.10 441.87 1.82 2003 239.78 181.76 406.58 1.70 1979 296.73 223.25 647.10 2.18 1980 295.40 222.66 641.63 2.17 1981 294.38 222.09 681.35 2.31 1982 293.72 222.17 680.88 2.32 1983 293.18 222.54 662.88 2.26 1984 290.96 221.75 636.68 2.19 1985 283.67 217.20 626.73 2.21 1986 280.28 215.07 627.23 2.24 1987 277.91 214.01 624.29 2.25 1988 276.74 213.35 588.80 2.13 1989 276.03 212.82 617.78 2.24 1990 273.83 211.32 647.46 2.36 1991 273.29 210.98 642.32 2.35 1992 270.21 207.66 624.83 2.31 1993 266.04 205.25 564.30 2.12 1994 260.07 201.14 537.33 2.07 1995 257.06 198.44 549.36 2.14 1996 255.20 196.98 558.53 2.19 1997 255.20 196.58 562.26 2.20 1998 254.75 195.66 559.10 2.19 1999 250.85 192.45 549.32 2.19 2000 247.88 190.62 505.76 2.04 2001 243.05 186.65 460.91 1.90 2002 242.87 185.10 441.87 1.82 2003 239.78 181.76 406.58 1.70 8 温州市历年耕地面积0501001502002503003501979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003年份面积（万亩）（二） 温州市农地减少而出现的问题 城市化进程的加快和非农产业的发展，正在侵占越来越多的耕地，使得温州本来就紧张的人地矛盾异常突出，对农业生产好比是釜底抽薪。本来，温州人多地少，农业比较效益低，土地承载压力很大。尤其在那些远离城镇中心、传统的种粮区，土地已不再是“聚宝盆”，而成了“保命田”和“养老田”。随着温州耕地的减少，绝大多数农民抛弃了精耕细作的传统经营方式，采取兼业经营的做法，农业经营规模一直难以提高。小规模的经营，加上农民的文化素质低下，使得技术进步的效果得不到彰显，难以产生大的刺激作用，所以技术进步比较缓 慢。从上表中，可以看到，温州耕地的复种指数呈现下降趋势。人均耕地很少，但却存在抛荒现象，由于在农业方面的增收希望不大，无法保证生活水平的持续提高，有点能力的农村劳动力都外出打工而不再经营农业，致使一些地方频繁出现耕地抛荒现象。季节性抛荒普遍存在，全市每年季节性抛荒面积最高达到 180 万亩次，40%的耕地在冬季闲置， 25%的耕地在春季抛荒，就连夏秋季也有多达 20 多万亩的抛荒面积。全年性抛荒面积 20 万亩，占全年耕地面积的 8.3% ，其中一些属于各类工业园区、开发区征而不用的耕地。 2003 年 ，温州 全市 工农业总产值 为 2777.63 亿元 ， 其中农业总产值 100.68 亿 温州农网 2004-02-25 的资料。 9 元。市域地区生产总值达到 1226.44 亿元 ， 其中农业 GDP 占 4.7%， 为 57.94 亿元 。 1990、 1995、 2000、 2002、 2003 等年 农业 GDP 占市域的比重分别为 27.4%、 10.3%、6.6%、 5.3%和 4.7%，虽然农业 GDP 仍然处于一个增长势头，但 增长速度 已经显著滞后于国民经济增长速度。 本来农业份额的下降是一个大好事，是区域经济发展的好势头。但是，任何事情都不是绝对的，农业份额的下降应该是在保证农业基础地位的前提下。如果 农业增加值大大滞后于国民 经济的增长幅度 ， 无法保证当地居民对农产品需求的增长 ，便会 形成以农产品价格居高不下为特征的“农业瓶颈” 。在温州， 农业基础地位 的 不稳定 ，正在成为 牵制整个温州经济发展的 一个因素 。温州 当 地 的 农产品不能满足 本地多样化消费和出口外销的 需要 ， 导致农产品价格居高不下 ， 一些主要农产品的价格可能是国内最高的 ，这既在一定程度上 提高了 在温州的 生活成本 ，给 劳动力工资 造成了很大的压力；也在很大程度上制约了二三产业的发展。同样的工资水平，打工者愿意到别处工作，致使温州的外来打工者一度供给不足。况且， 大量农产品需要从外地运进 ， 这无疑给温州 较为紧张的交通运输造成了 很大的 压力。 从客观上 看， 农业生产的比较效益低下 ， 与其他二三产业相比 ， 农业生产缺乏规模经济 ， 技术进步缓慢 ， 劳动生产率 低 下， 在大多数情况下 ， 经营农业无法获得社会正常利润。 从主观上 看， 政府 各级部门 对农业的重视程度不够 ， 长期忽视农业的基础性地位 ， 使农业问题日积月累。 从事农业的人 ， 往往是缺乏其他非农就业机会 ， 才不得不依靠土地来获得基本的衣食 来源 。稍微有点经济理性的人 ，无论是农民还是基层干部 ， 在 他们的 思想上 或 行动中都不会重视农业。温州不少乡镇的农业发展缺乏长远规划 ， 甚至出现无人 愿意 分管 的 现象。 对农业的忽视和非农产业高收入的驱使 ， 地方财政在农业方面的投资增幅趋缓 ， 一些地方甚至是绝对减少 ， 致使农业发展缺乏平台 ，个别 农民只好勉强支撑。 农业是一种弱质产业 ， 存在自然风险和市场风险等双重风险 ， 如果政府不给予足够重视 ， 就会出现一些农业问题 ， 突出表现在其可能形成对温州整体经济发展的掣肘后果 ， 如农产品价格 很 高 而卫生 质量不高、产量有限 ， 使得那些以农产品为原材料的轻工业发展受到制约 ，反过来会阻碍温州的城市化进程和经济发展 。集体经济发达的苏南模式中 ， 农村的组织制度比较 健全， 以工补农现象普遍 ； 而个体私营经济发达的 温州统计年鉴 2004的数据。 10 温州模式 中 ， 很少存在对农业的反哺。 在温州城市化大潮中，那些具有经营能力的农民、有资金实力的农民都纷纷离开土地，到城市生活和工作，更会加剧“农业瓶颈”，恶化潜在的农业问题。 （三） 土地生态日趋恶化 随着城市化进程的加速，温州的土地生态逐步恶化，主要表现为各种污染。首先来自 农村工业“三废” ，像一些制革业、塑编业等都是重要的污染源，造成严重污染的情况时有发生。其次来自 农业生产用农资污染 和 养殖 废弃 物污染 ，越来越严重。还有就是农村不良的卫生习惯， 农民生活垃圾 污染也越来越 成问题 。 工业方面 ，环境保护有硬指标，还可以进行强制执行。但对于 日积月累的农村垃圾，却往往无能为力，往往被倾倒在河流洼地，对环境造成持续的破坏。同时，城市也在污染农村，各种垃圾运往农村堆放、各种废水废气通过河流和空气流动排放到农村。此外，还有资源开发对绿色山体和水源的破坏，各种建设对周边环境造成的破坏，在青山上建设椅子坟等，使得温州农村的生态环境更加脆弱。 大量垃圾、三废等 含有难以降解的有毒 化学 物质 ， 被倾泻到河流中 ， 导致河流和周边环境的污染严重 ， 无法为工农业、人民生活提供正常用水。 如 三垟湿地是一个六分陆地、四分水 面 的水网之乡 ， 被称为 温州 城市“绿肾” ，过去对于 温州市的防洪 抗旱、气候 和 生物多样性等 起到了 重要 作用 。 10 多年前 ， 这里的河水水质 还 很好 ， 吃、用的水都可直接取自河中。 但自从 20 世纪 90 年代以来 ， 三垟湿地的污染日益严重 ，正在 面临“功能衰竭”。三垟乡内大小工厂 300 多家 ，其中很多是重度污染企业，如一些企业竟然把废气的盐酸直接排放到河流中， 河水 在 慢慢 发 黄变臭 ， 鱼虾开始绝迹。与三垟湿地一样 ， 楠溪江、温瑞塘河、鳌江等河流对温州的生态环境和经济社会发展起着十分重要的作用 ， 但水系污染 趋于 严重 ，自然生态系统遭到破坏 ， 很多河流不但不能 饮用，甚至不能养鱼和灌溉， 反而成为重要的污染源和污染集 散地 ， 楠溪江香鱼、野生河蟹 等 一些物种资源逐渐退化 、甚至绝迹 。通过 以河水和地下水为媒介的 不断富集 ， 农产品 中的 有害物质残留增加 ， 卫生 安全方面 无法得到有力保障 ， 降低了农产品质量 ， 加剧了食品卫生安全问题。更有甚者 ，像龙湾、水头等 地区部分地下水遭到严重污染 ， 无法饮用 ， 造成面临江河无水喝的尴尬境地 ， 严重影响了当地 居民 的生活。近海渔业水域环境 11 污染也越来越严重 ， 水质恶化 ， 直接影响水产品的卫生质量 ， 影响到渔业经济效益和出口创汇。 山区农民为了加快发展，也不得不加入到破坏生态环境的行列中来，如果不加以有效的制止，将给温州的水源造 成难以估量的危害。 一方面， 河流和土壤环境恶化 ， 非农占地频繁 ，农业可用地减少，城市化进程面临着困境。 另一方面 ， 人口在不断膨胀 ， 致使人地矛盾日趋突出 ， 影响到纯农户的收入增长。 耕地、风景资源等的减少 ， 使农产品供给增长缺乏后劲、生态环境恶化 ， 在当前或许没有什么大的问题 ， 但将来会导致严重的生存危机。 二、 征地矛盾问题 （一） 城市化进程加快 农民失地的必然性 庞大农民群体的存在是 中国 现代化道路上一个无法回避的 现实 障碍。只要还有大量农民离不开土地和农业，中国就永远不能实现现代化，更谈不上自强于世界民族之林。现在学术界已经逐渐达 成共识，作为一个整体来看，农民要增收，单纯的依靠农业经营已经不可能。从经济发展的长期趋势来看，要持续获得更高的收入，天文数字般的农村劳动力，必须转移到非农产业或城市中就业。 现在，每年有多达一亿的农村劳动力迁移到异地打工，形成年复一年的“民工潮”；还有一亿左右的农村劳动力在当地早出晚归形成“钟摆”式非农就业。受到户籍、就业、教育和住房等制度约束和工资不高、收入低下等经济约束，上述2 亿农村劳动力的转移往往不彻底，不能扎根在城市和小城镇。一般的，他们的配偶或子女还维系在土地上，就是说其家庭还留在农村。这样来看， 虽然产业的非农化水平已经很高，在 2003 年达到 85.4%，但人口的 城市化 水平只有 40.5% ，非农化水平高于 城市化 水平的一倍以上。这种现象是 中国 社会经济发展进程中诸多问题，比如交通运输紧张、生产经营效率不高、环境污染普遍、社会治安令人堪忧等问题的重要成因之一。改变这种状况，必须找准契机，加速 城市化 进程，促进人口和要素的聚集。 只有加速 城市化 进程，让农民彻底地脱离土地和农业，转向非农就业，并完 中国统计年鉴 2004的数据， 城市化 水平指城镇人口占总人口的比 重 。 12 全融入城镇生活，才可以实现由农民向市民的转型，才有助于彻底解决“三农”问题，也是 中国 实现现代化的必经之路。众所周知， 普 遍来看，中国 制造业的总体状况是资源消耗型、粗放式，能耗高而经济效益低，国际竞争力不够强。其中一个重要原因是工业的聚集程度不高，未能普遍形成产业集群而导致市场信息闭塞、技术进步缓慢和管理方式落后。 城市化 可以促进产业集中，加速物流交换和人才流动，提升市场档次和知名度，极大提高经济效益。 城市化 可以节约基础设施建设的单位成本，使得生产经营和日常生活更加便利。 城市化 能够集中利用各种资源，集中处理废弃物，集中进行社会管理，并加强居民之间的信息交换，形成新观念新思想，促进科技进步和文明演进。所以，恩格斯 就 曾谈到， 250 万 人在伦敦的集中，每人的力量会增加上百倍。 从此进行推理，如果 740 万温州人中的一半 300 万人能集中在温州主城区，那么温州的整体经济效益将会产生巨大的飞跃。 加快 城市化 进程已经成为学术界和各级政府的重要战略举措，各种促进 城市化 的措施纷纷出台，这是一个喜人的事情。从过去 10 多年的城镇发展历史来看，城镇人口确实在大幅度增加。 1990 1995 年间，中国城镇人口每年增加 1000 万人；而到了 1995 2003 年间，城镇人口的年递增数已经稳定的超过了 2000 万人。这些新增城镇人口一般要在城郊新占土地，也有一些地方是在 旧城不远处建设新的城区 ，如温州城区、瑞安等都是选择原来的城郊建设新城。从全国的情况看，2003 年城市建成区面积 28308 平方公里，年末实有住宅建筑面积 89.1 亿平方米；该年城市人均住宅建筑面积为 23.7 平方米 ，据此我们可以推算出人均城市用地面积为 75 平方米。这个数据是当前 中国 城市的情况，其他城关镇和小城镇，容积率 会低的多，人均占地要大大高于 75 平方米。即使按照人均占地 75 平方米来估算，则每年新增 2000 万城镇人口需要征用 225 万亩土地。这是一个很保守的数字，实际上，加上现有城镇居民对居住环境改善的要求， 2003 年比 2002 年新增城市建成区面积 350 万亩 ，也就是说， 全国城市化 进程在一年间需要把 350 万亩的农地征用为城市用地。此外，还有各种交通设施、管道设施、孤岛式的工业园区、生态和景观保护区等，估计今后每年 全国 农民大约会失去 400 万亩土地。按照目 中国统计年鉴 2004的数据。 积率指建筑面积与土地总面积的比值。 中国统计年鉴 2004的数据。 13 前的农民进城速度，多达 2 亿的农村非农就业劳动力及其家庭，静态来看，合计差不多 3亿农民会在未来的 15年内迁移到城镇生活 ，将新占大约 6000万亩耕地，这是一股势不可挡的历史洪流。其实，站在 温州 城市的边缘，我们都可以亲身感受到城市扩展的迅猛劲头。 国家历来重视三农问题 ，总把三农工作摆上重中之重，但却总不能采取最有力的措施。由于总体发展战略的需要，还不得不仍然在剥夺三农，以集聚财力。所以从总体来看，实际上还是“三口农业”，即“中央的口头农业、地方的口号农业、农民的口粮农业”。在过去的工业化进程中，没有使农民受益，反而损害了农民利益。在当前新一轮的工业化和城市化进程面前，农民的合法权益又在大量失去，如土地征用给了农民太多的期盼，但却让农民失去了更多，甚至是子孙后代的生存基础。 （二） 农民失地形成的问题分析 在 中国 ，农民失地问题指农民失去了其所承包或使用的、由集体所有的土地资源。农 民失去的土地，除了极少的一部分用于建设农业高新技术园区外，主要被用于非农经营，其中绝大部分是在城市化进程中被地方政府代表国家所征用。改革开放以来，农民失地存在两个阶段。第一阶段 发轫 于 20 世纪 80 年代中期，乡镇企业迅猛发展，掀起了第一轮土地非农化高潮。农民在这个时期没有感觉到失地所造成的问题；相反，由于土地非农化转移是在农村集体内部进行的，其收益被农民所占有，故而开设的乡镇企业越多，农业方面转移出去的土地越多，农民反而越富裕，农民的满意程度越高。乡镇企业的异军突起，确实为农民的迅速增收和农村经济的超速发展做出 了不可磨灭的贡献。第二阶段是从 20 世纪 90 年代初期至今，随着大规模的城市和交通道路建设，土地资源开始从农村向外部流失，除了国家按照征地制度给予一定补偿外，农民不能直接享受失地的好处，就开始感觉到因征地而给生产和生活带来的困境。尤其是当加速 城市化 进程出现矫枉过正、并肆意侵害农民利益的时候，越来越多的农民失地问题开始浮出水面。 很多地方政府有着太急切的心情，想尽快把区域经济做大做强，不惜以加速 根据中国统计年鉴 2004，按 2003 年每个农村劳动力平均负担连本人在内的人口是 1.47 人计算。 14 城市化 进程为名，超前规划，进行“跑马圈地”，肆意侵占城郊农田，并开展以土地买卖为主要内容的城市开发和城市经营。“圈地热” 的背后有很多利益支撑，农地在被征用为国有性质的非农建设用地后，会迅速升值，凭空增加数十倍、甚至上百倍的利益，如果用于正当途径，就是地方财政收入的大幅增加，可以用来发展城市经济和彰显政绩；如果其中存在暗箱操作的话，还可以产生大量灰色收入。土地通过征用而增值后，对于地方政府只有收益而没有负担。所以， 刺激产生了越来越多的违法用地事件，各种非法的土地买卖和转让屡禁不止，全国的 土地违法案件每年都有 10 多万件， 主要表现在未批先用或不批就用，以既成事实逼迫土地主管部门就范。各种土地违法案件几乎莫不是以冒触犯国家法律之险， 而行侵害农民利益之实。 很多人，包括大多数农民、地方干部，都有一种错误的认识，即土地属于国家所有。政府就代表了国家，所以政府向农民征地就成了理所当然、理直气壮的事情。实际上， 农地 被宪法赋予 集体 所有 的 公有产权形式，而不是国家所有。 只有在经过了征用后，摇身一变成了建设用地，才会变成国有。 在缺乏科学决策和民主监督的情况下，集体所有这种产权的所有者和权利的执行者容易分离，村民代表大会往往形同虚设。村干部不能代表集体内部所有成员的共同利益，但却总能代表集体来处置集体资产。为了维护自己的官本位，村干部倾向于秉承上级政府 的意旨行事，并且还能在征地过程中获得大量补偿资金的支配权。所以，村干部往往与上级政府和用地企业站在一边，纵容、助长甚至千方百计的要求征地。农民是弱势群体 ， 无法有效遏制地方政府征地权力的膨胀；在征地补偿数额方面，失地农民更是 缺乏谈判地位