【毕业学位论文】论城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为规范化-行政管理

分类号 _ 密级 _ U D C _ 编号 _ 士 学 位 论 文 论文题目 论城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为规范化 学科、专业 行 政 管 理 研 究 生 姓 名 唐 俊 导师姓名及 专业技术职务 李 建 华 教 授 目 录 摘 要 .一章 导 论 .题的提出及研究的意义 .关研究综述 .究思路和方法 .章结构 .二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 .国国有土地使用制度的历史发展 .镇国有土地所有权与使用权的法理分析 .镇国有土地使用权拍卖的内涵 .镇国有土地使用权拍卖中的政府行为 .三章 目前城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为失范及成因 .前城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为失范的表现 .前城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为失范的成因 .四章 规范我国城镇国有土地使用权拍卖中政府行为的途径 .善城镇国有土地产权制度 .确各级国土管理机构的权责 .强国土管理部门公务员道德素质培养 .全国土管理机构政府行为的监控体系 .考文献 . 谢 .读硕士学位期间主要的研究成果 .南大学硕士学位论文 摘要 I 摘 要 土地使用制度改革随着我国经济体制改革的不 断深化其市场化趋向日趋明显，经营性国有土地使用权招标、拍卖、挂牌制度建设在全国已基本得到落实，经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的比例有所提高。 但由于我国长期实行单一性行政配置土地的计划体制，直至改革开放后才实行了土地有偿使用制度，其历史遗留下来的政府操作性行为影响深远。 通过对城镇国有土地所有权和使用权的法理分析，以及对土地拍卖出让前、后政府行为的研究分析，可以清楚的看到：尽管国家严令执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌制度， 但在拍卖中仍然存在着一些违规操作问题，严重影响了土地有偿使用制度改革的深化。 政府在干预经济的过程中用行政、法律的手段，阻碍生产要素在不同产业之间自由流动自由竞争的办法，来维护或获取既得利益的寻 租(行为,更使得关于我国城镇国有土地拍卖中政府行为失范问题的解决迫在眉睫。 为此，从规范政府行为的角度出发，以通过明晰土地产权的内涵、明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位、 明确土地使用者对土地的权利等手段进一步完善城镇国有土地产权制度； 以通过切断国土管理部门与其主管的城市土地储备中心的利益连带关系、 正确处理中央和地方的关系等手段来明确各级国土管理机构的权责；以通过人生观、价值观、法纪和道德教育、信念激励以及各种奖励，营造和建立起权力执掌者的社会荣誉感和职业情操，提高他们的需要层次，使之自觉放弃和抵制寻租和设租行为为主要内容的加强国土管理部门公务员道德素质培养工程；以通过 提高土地拍卖运作过程的透明度，完善机构监督，等手段 加大监督力度，健全对国有土地管理机构政府行为的监控体系等四项措施势在必行。 关 键 词 : 土地使用权，拍卖，政府行为，失范，规范化 中南大学硕士学位论文 I he of a of of of to in of a of a it to so a by to of to it is a of in to of of to of of it is to of in or to of in of it is to of to to to to It is to by of to of It is to by to of in to in to s 南大学硕士学位论文 第一章 导论 1 第一章 导 论 题的提出及研究的意义 我国土地公开出让的真正形成是在上世纪末本世纪初。由于此前市场不规范、制度不健全，致使土地在交易过程中出现了许多腐败现象，使得以后的土地管理、城市规划出现了问题，同时也带来国有资产的流失。199 8年8月29日修订通过的中华人民共和国土地管理法第五十四条规定，建设单位使用土地应当以出让等方式有偿取得，而其出让方式有协议、招标和拍卖三种。从此国有土地资源有偿使用制度基本建立。与此同时，城市房地产法也规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅的用地一般都应当采取拍卖或招标方式进行，只有无法采取拍卖和招标的才准许以协议方式进行。在这种政策环境下，出让土地使用权绝大部分以协议方式成交， 国有土地使用权的协议出让价格远低于国有土地使用权的真实价值，从而，造成国有资源大量浪费，土地收益严重流失。接着，2001 年国务院颁发了关于土地经营管理的 15 号文，首先明确了经营性土地要纳入公开出让。按照国务院 关于加强国有土地资产管理的通知国 发200115号的有关规定，大力推行国有土地使用权招标、拍卖。为体现市场经济原则，确保土地使用权的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的， 都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，并且国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行，要严格限制协议用地范围。确实不能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。我们可以把这一文件作为土地供应制度改革的转折点。据此，国土资源部在 2002 年 5 月 9 日颁布了关于招标、挂牌、拍卖出让经营性土地使用权的管理规定，就是 11 号令，规定从当年的7月1 日开始实施。 我们就把这两个文件作为土地供应制度改革的重要政策法规。200 4年3月31日， 国土资源部、监察部联合下发了关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知(即 71 号令)，要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在 200 4年8月31 日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。8 月 31 日因此被业界称作“大限”。 中南大学硕士学位论文 第一章 导论 2 目前，经营性国有土地使用权招标、拍卖、挂牌制度建设在全国已基本得到落实，经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的比例有所提高。但是，在制度的实施过程中，也暴露出一些问题，例如一些地方的领导干部在经营性用地招标拍卖挂牌中，往往以各种各样的借口，指定供地对象、位置、面积、价格等，使市场调控手段有名无实；在拍卖出让国有土地使用权时，一些竞价人及政府发生串谋行为，使得土地以低于其真实价格出让，严重有损国家的经济利益；国有土地使用权拍卖过程中缺乏从业人员，操作不规范；出让金收缴情况不好；拍卖底价过低，成交价过高；土地拍卖的组织工作不规范等一系列的问题。这些问题依然在土地市场上出现，为了使这一系列的进步政策真正地发挥到极至，研究我国城镇国有土地使用权拍卖中政府行为失范的问题显得尤为迫切。 在我国由于长期实行单一性行政配置土地的计划体制，不存在土地市场。自改革开放以来，实行了土地有偿使用制度，但由于历史遗留下来的问题及长期土地市场发展不平衡等原因，出让土地使用权一直以协议出让为主，且出让价远远低于土地的真实价值。基于这种环境，政府下达了国土资源部 11 号令，严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌制度， 但一些违规操作及拍卖的一些问题严重影响了土地有偿使用制度的深化。因此，通过对我国城镇国有土地拍卖中政府行为失范的问题及对策的研究， 有助于深化经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。另外，在大部分西方资本主义国家，实行土地私有制，而我国城市土地所有权全部归属国家，只有使用权可以通过市场出让、出租和转让。因而，通过对我国城镇国有土地使用权拍卖中政府行为失范的问题及对策研究， 有望找出不同于西方的城市土地拍卖机制。历年的反腐要案都与土地批租有关，一些政府官员为了一己私欲严重损害国家的经济利益。虽然，国家颁布了 11 号令，但其中还有一些可钻的空子，所以，从这个角度来说，通过研究我国国有土地使用权拍卖中政府行为失范问题，可以为政府制定政策提供有力的依据，从而得以使这种透明竞争性的土地使用权拍卖交易为我们充分的利用， 达到彻底遏制这些腐败的源头的目的。 关研究综述 在 11 号文件颁布以前，我国国有土地使用权进行拍卖的案例并不多。在一些相对发达地区，国有土地使用权进行交易时采用招标的方式较多。而在这个阶段，大多数研究者都对招标的评标模型较为关注，他们通过数学建模来提炼一些较精确的评标体系，而对拍卖国有土地使用权中存在的问题，主要是一些国土资源的相关政府机关的一些现象阐述，较少与相关理论结合起来研究。随着政府部门对土地市场进行整顿，11 号文件发布之后，拍卖的案例越来越多，国内一些中南大学硕士学位论文 第一章 导论 3 学者开始聚焦土地拍卖制度及其中的政府行为失范问题。 他们的研究主要是从以下几个角度进行分析： （一）从地方政府的角度进行分析。钟京涛1指出当前我国土地市场中的问题主要有以下几方面，地方政府片面追求短期利益和地方利益、政府对土地市场的管理权弱化、在招商引资中片面地搞“以地引资” 、对土地市场的理解还存在着相当大的片面性等。钟先生认为在完善土地市场方面，政府必须转变观念，并加大宏观调控力度。孙永正2就目前地方政府热衷于住宅用地的拍卖经营，所引起的国民收入再分配问题， 土地行政管理部门与土地储备中心两部门的政企不分问题等，提出了年租制是解决这些问题的根本出路。中国房地产及住宅研究会常务副会长包宗华3认为，我国的土地拍卖中出现了三个问题、一个危险信号即大幅度地提高地价并殃及房价，开始产生一种“不全面”的扶强抑弱作用，进一步揭开了亏损、微利、暴利行业之谜，并指出许多城市不同程度地存在着执行土地政策的偏差等。 （二）从土地市场机制角度进行分 析。国家发改委综合改革司徐善长4指出土地市场的二元结构主要表现为城市与农村的二元土地市场， 以及城市国有土地出让的双轨运行即协议出让与招标拍卖，使得土地市场出现混乱。市场行为与非市场行为并存，而非市场行为远胜过市场行为，市场配置土地要素的功能十分薄弱。土地要素市场的混乱和无序，与各地政府的越位、缺位密不可分，必须严格限定在市场经济条件下的政府职能。而要达此目的，必须形成透明、公开的土地市场，这才是根本之道。他认为政府应该从两方面着手解决，一是变“经营城市”为“经营土地” ；二是建立透明、公开的土地市场。这包括大力推行土地招标拍卖挂牌出让制度、深化土地使用制度改革、完善地价体系、改革地价收益分配体制等。 郑远远5从新公共福利经济理论的角度出发分析，提出政府应该通过宏观调控，减少市场的不稳定性；进一步加强城市的统一规划和交通、学校、卫生等基础设施的建设；增强房地产市场政策的透明度等措施。 曾永昌6指出目前发生在招标拍卖挂牌制度中的大量土地腐败案件，完全可以证明政府领导人收取信息租金这个判断能够成立。 转型社会的招标拍卖挂牌制度并不是由社会根据市场需求，由社会参与博弈自发演生的，而是由政府一厢情愿炮制并强加给市场的。 在中国扮演着行政和经济双重主体角色的政府垄断了市场体制，尽管吸收了招标拍卖挂牌等市场配置资源机制，但是由于缺乏市场配置1钟京涛：孙永正：包宗华：土地拍卖“拍”004. 4徐善长：郑远远：曾永昌：招标拍卖挂牌的信托危机和制度异化南大学硕士学位论文 第一章 导论 4 资源的机制基础配套， 只能为有权者或靠近权力的人攫取巨额地价差额或操纵土地价格所利用，从而为寻租者炒买土地提供便利的条件。曾永昌提出了三条建议包括推进与经济体制配套的政治体制改革、 改革土地市场政府垄断市场体制理论以及坚持现代社会政府公共行政职能原则等。 （三）从博弈论的角度进行分析。刘云、刘晓君7分析了国有土地拍卖中竞价人的串谋成因，并在假定的串谋机制下对串谋的整个过程进行博弈分析，从而为政府防范串谋提供了参考建议，这包括确定适当的土地保留价、提高串谋成本以及增加竞价人数等。苗青天的堵住黑洞 ，主要是通过重复博弈论提出抑制土地竞价人进行串谋的建议。另外，针对我国地价过高的现象，中国房地产报2003 年 5 月 8 日刊登的土地拍卖应采用最高限价模式一文中，作者认为应采用最高限价模式来抑制我国土地拍卖中地价过高的现象。当然，本身拍卖的这种交易方式起源也较早，它具有透明度和竞争性，往往不会与市场价有太大的背离。而这种交易方式在国外已经研究的比较深入了，只是与我国土地市场结合起来研究的较少，所以，文章主要是站在国内外对于拍卖理论研究的基础上，与我国特殊的土地使用权商品相结合进行探讨。 究思路和方法 文章主要研究了我国城镇国有土地拍卖中政府行为失范的问题， 并针对其问题运用文献综述等定性分析方法， 为政府拍卖国有土地使用权提供了建议性的对策。主要分析思路如下，从我国城镇国有土地使用权拍卖出让中的政府行为失范问题资料搜集出发，在根植于有关政府行为理论基础上，对有关现象的抽象、解析和归纳、综合之后，将研究的成果运用于国有土地使用权拍卖出让中政府行为失范问题的对策研究中去。这是一个“实践(提出问题)理论(分析问题)实践(解决问题)”的研究过程。 本文通过对我国城镇国有土地使用权拍卖中政府行为失范问题的研究， 旨在为政府行为决策提供理论依据，并为其优化土地拍卖机制提供参考。在我国开展城镇国有土地使用权拍卖中政府行为失范问题的探讨及对策研究， 既是深化我国经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的需要， 也将极大地丰富和发展了政府行为理论在我国城镇国有土地使用权拍卖出让的应用。 章结构 根据研究目的需要和论述过程中的内在逻辑，本文共分为四章。 7刘云、刘哓君：国有土地拍卖中串谋对策研究 . 武汉科技大学学报 , 南大学硕士学位论文 第一章 导论 5 第一章，导论。提出所要研究的问题，阐述了研究我国城镇国有土地使用权拍卖中政府行为失范问题的意义，介绍了本文的写作思路和方法，并对这方面的研究现状作了相关综述。 第二章，城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为。本章回顾了我国国有土地使用制度改革的发展历程，并界定出城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为。 第三章，目前城镇国有土地使用权拍卖中的政府行为失范及成因。本章指出了目前城镇国有土地使用权拍卖中存在着一些政府行为失范问题，具体表现为：政府干预土地市场过多；政企业不分家、执法管理多头分散；政府权力滥用，官商结合，滋生腐败；政府政策执行失控等四方面。并针对政府失范的表现，深刻地剖析了其成因。 第四章，规范我国城镇国有土地使用权拍卖中政府行为的途径。这一部分是针对前面提出的政府行为失范问题，从完善国有土地产权制度着手，思考和探讨了一系列的措施和建议。中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 6 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 国国有土地使用制度的历史发展 土地问题一直是社会热点，尤其对国有土地使用制度及其改革，学界更是贬多于褒，批评多于鼓励。然而，若从一个发展的历程看，我国的国有土地使用制度的改革进程是符合我国政治经济发展方向的。 我国的国有土地使用制度改革，始于上个世纪八十年代初。大致分为两个阶段，十四大以前的十年，土地使用制度改革主要是变无偿、无限期、无流动的使用制度，为有偿、有限期、有流动的使用制度。十四大以后，则进入了以市场形成土地使用权价格为核心的全面建设土地市场阶段。 从划拨使用到有偿使用再到市场配置，土地使用制度的改革逐步向纵深推进。 与我国计划经济体制相一致，在上个世纪八十年代以前的三十多年里，我国的国有土地使用制度是建立在全面公有制计划体制上的，实质是高度集中、计划配置，特点是无偿、无期限、无流动。八十年代初期，随着改革开放进程的加快，不但理论上要求用市场经济观点诠释土地问题， 而且一些地方也开始了土地有偿使用的实践。1982 年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，打破了国有土地无偿供应的坚冰。更深的意义还在于，这些局部的实践逐步成为国有土地使用制度改革的推动力，使改革的暗流逐渐涌动起来。尤其值得一提的是，1987 年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律禁区。如果说安徽小岗村的土地承包责任制开了农村土地制度改革的先河，那么，深圳市的协议出让国有土地使用权的实践和第一次拍卖出让国有土地使用权的行为， 对国有土地使用制度改革则具有划时代意义。可以说，在国有土地使用制度改革进程上，局部推动了整体，实践突破了理论，行为促进了法律的修改。 1988年4月12日， 七届人大一次会议通过的宪法 （修正案）规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”相对于整个经济体制改革进程而言，这个规定似乎来晚了些，人们早就等不及了，但迟来的东西也许准备更充分，更有冲击力。所以，这次修宪，是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性， 具有价值， 可以入市流转。同时，它也成为了新型土地使用制度逐步确立的开端。 1990年5月19日， 国务院出台 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 ，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。国有中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 7 土地使用权可以划拨、出让，土地使用权可以转让、出租和抵押。199 5年1月1日起施行的城市房地产管理法规定，国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度，土地使用权可以出让、转让、出租、抵押。1998 年修订的土地管理法进一步明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，土地使用权有偿使用包括出让、租赁、作价出资（入股）等方式。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了坚实基础。总的来看，这一时期土地使用制度变革的主要内容是变无偿、无限期、无流转的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流转的出让供地。但基于我国的现实，大量的建设用地仍然实行划拨供地。 因此， 这一阶段的国有土地使用制度的突出特点在于，制度格局上的划拨制度与有偿使用制度并存， 且划拨制度作用的覆盖面大于有偿制度。 随着我国经济体制改革的不断深化，土地使用制度改革的市场趋向越发明显，土地问题也不断显现出来，其突出问题就是国有土地使用制度对市场经济的制约市场经济要求土地使用体现市场经济原则。 实践上的紧迫性和重要性呼唤着土地使用制度的进一步变革。200 1年5月30日， 国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知（即国务院 15 号文），明确提出为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。土地使用权要在土地有形市场上依法公开交易。国务院 15 号文第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置向市场配置转变的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。 为落实国务院决定，推进土地资源市场配置，国土资源部连续出台了几个政策性文件，以限制划拨土地使用范围，建立和完善招标拍卖挂牌制度，规范协议出让土地行为。一是 2001 年 10 月 22 日发布划拨用地目录，细化了划拨与有偿的范围，对不符合划拨目录的建设用地，必须有偿使用。二是 200 2年5月9 日发布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，即 11 号令，明确规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。三是2003年6月11日发布 协议出让国有土地使用权规定，规定不符合招标拍卖挂牌出让条件的国有土地，方可采取协议出让。不难看出，三年时间里，国有土地划拨使用的范围进一步明确，招标拍卖挂牌制度初步确立，国有土中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 8 地协议出让行为进一步规范， 市场取向的土地使用制度改革在制度层面取得了明显进展。（详见表 1） 表 1 我国国有土地使用制度演变一览表8年 份 影响城镇土地产权的制度变化 1979 年前 城市中国有土地禁止买卖、出租或者以其他形式非法转让。 1980 国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定规定中外合营企业用地计收场地使用费，场地使用费也可作为中国合营者投资的股本。 1982 五届全国人大五次会议通过中华人民共和国宪法 ，规定城市的土地属于国家所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让国有土地，使城市土地的国有制在法律上得到确认。 1984 中共中央关于经济体制改革的决定认为土地不是商品，并以此区别社会主义商品经济与资本主义商品经济。 1986 通过中华人民共和国土地管理法 ，规定土地不得出租或以其他形式转让。 1987 深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，此后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。 中共十三大报告指出社会主义市场体系包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场。 1988 宪法修正案删除了不得出租土地的规定，改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让” ； 土地管理法也作了相应修改。 国务院发布 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例 ， 开征土地使用税；土地使用费相应改为土地使用税。 1990 国务院发布中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定 ，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。 国务院发布了外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 。 1993 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定将规范和发展房地产市场作为培育市场体系的重点。 为规范土地和房地产市场，国务院发布中华人民共和国土地增值税暂行条例 ，并将土地增值税纳入国家税费体系。 1994 通过中华人民共和国城市房地产管理法 ，明确了我国国有土地有偿、有限期使用的制度。 国务院通过基本农田保护条例 ，对城市建设征用农田作了规定。 8资料引自：曹建海： 中国城市土地高效利用 , 经济管理出版社 , 2002 年版第 49 页。 中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 9 续表 年 份 影响城镇土地产权的制度变化 1996 股份有限公司土地使用权暂行规定和国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定允许将一定期限的国有土地使用权作价入股，有新设企业持有并用于转让、出租、抵押。 1998 通过了修订后的中华人民共和国土地管理法 ，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。 1999 允许国有企业将行政划拨的土地使用权在补交土地出让金后有偿转让，其收入用于企业扭亏、脱困。 2001 国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知 ，明确提出各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。 2002 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。 2003 协议出让国有土地使用权规定规定不符合招标拍卖挂牌出让条件的国有土地，方可采取协议出让。 镇国有土地所有权与使用权的法理分析 就我国土地一级市场而言， 土地使用权作为商品交易的产权主体错位是个突出问题。国有土地的所有权属于国家，委托给政府管理，而现实生活中，政府(主要是地方政府)却成了实质上的土地所有者，拥有全权出让土地使用权。这个制度性缺陷， 就给地方政府领导人出于自身利益和狭隘的地区利益任意支配土地提供了温床，乱设开发区、乱搞形象工程、胡乱批地等现象的根源就在于此。按市场经济的一般规律，土地市场交易作为经济行为应构建经济性的产权主体(地产公司)来实施，政府可以制定供地计划，实行宏观调控，但政府不能用行政行为代替经济行为，直接参与交易。而目前土地市场主体由政府承担，行政领导人审批，行政权力转化为经济权力，难免产生胡乱批地、甚至权钱交易等腐败现象。 作为不动产，城市土地相比其他财产，是一种具有多用途的物质资产，土地权利的体系也十分复杂，按照传统民法理论与我国的立法和实践，可以看出，土地使用权从土地所有权中分离出来， 但其内涵又不等同于土地所有权中的使用权权能。所谓城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。国有土地所有权是国家依法对自己占有的土地享有占有、使用、收益和处中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 10 分的权利。9所有权具有自物权、独占权、原始物权、完全物权等特征。所有权人享有占有、使用、收益、处分和排除他人干涉、妨害等丰富完整的各项权能。国有土地所有权是依附于民事主体的一种特殊民事权利。与其他财产权主体不同，国家在公法和私法关系中具有特殊的法律地位，在公法关系中，作为政治实体，它对外拥有主权，并依主权代表全体人民进行国内政治、经济事务的管理，享有公权力；在私法关系中，作为普通的民事主体，它拥有维持其正常管理活动所必需的法人性财产。在两种身份下国家都必须拥有一定的财产，但这两种财产的性质是不同的。 作为国有土地所有权系指公法意义的国家代表人民对土地这种社会财富所享有的所有权。 但这并不意味着国家的公法主体须与私法上的主体身份彻底分离，民事主体制度对国家无以适用，恰恰相反，由于国家要对土地进行行使所有权等民事法律行为，所以，其主体资格必须借助民法上的具体主体能力和行为要件，由此决定，国家在享有和行使土地所有权时必须保持平等民事主体的身份，其公法身份只能作为区别于普通民事主体的特性，体现为立法要确认国家在民事上的特殊性， 这就决定了包括土地所有权在内的国家所有权带有行政性或公法性的特点。 城镇国有土地使用权是指城镇土地的使用人对其依法取得的城镇土地所享有的占有、使用、收益和部分处分权能的权利。其又可分为行政划拨土地使用权和有偿出让土地使用权两种。城镇国有土地使用权具有他物权、派生物权、限制物权和用益物权等特征其包含的权能仅次于所有权。10出让土地使用权是一种内容较充分、相对独立的权利。它从土地所有权中分离出来，但其内涵又不等同于土地所有权中的使用权权能。它包含了以下内容：占有权，是指土地使用者对受让土地有控制或支配的权利。使用权，是指土地使用者对受让土地有加以利用的权利。使用受让土地，必须依照法律和合同的规定进行，一是要按出让合同约定的土地用途使用，不得擅自改变土地用途；二是要按出让合同约定的动工开发期限开发土地， 不能违约闲置土地， 造成土地浪费； 三是要遵守土地使用规则。收益权，是指土地使用者有权通过使用土地而取得相应的利益。一定意义上的处分权，是指土地使用者当然不能行使土地所有权人的处分权，无权决定土地的最终命运，但依照法律规定，土地使用者既有权将依法取得的土地使用权作价入股，合资、合作开发经营房地产，又有权在符合规定条件时转让土地使用权，及设定抵押权。物上请求权，出让土地使用权是一种相对独立的物权，土地使用者对归其使用的土地享有占有、使用、收益和处分权，并享有排除他人非法干涉的权利。当其权利受到侵害时，土地使用者有权要求停止侵害，排除妨碍，恢复原状，以及请求赔偿损失。 9郭洁： 土地资源保护与民事立法研究 , 法律出版社 , 2002 年版第 197 页。 10聂华林、任海军：城市土地产权论纲 . 甘肃理论学刊 , 中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 11 通过上述分析，我们可以看出土地所有权及使用权的分类。如图 1 所示。 图 1 土地所有权及使用权分类图11土地使用权出让， 是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让行为属于民事法律行为。土地使用权出让具有以下四项法律特征：土地使用权出让的主体， 一方为出让方， 另一方为受让方。 出让方和受让方在法律地位上是平等的。在土地使用权出让法律关系中，市、县人民政府土地管理部门与受让土地使用权的境内外的公司、企业、其他组织和个人，都是平等的主体，互不隶属。土地管理部门出让方是代表国家行使出让行为，并不是以国家政权的代表者，而是以国家土地所有权人的代表即是以一个民事主体身份出现的。 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第 11 条明确规定： “土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。 ” 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第 3 条规定:“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”由此可见，受让方一般不受限制，除非法律另有规定。在土地使用权出让法律关系中，双方当事人的义务是对等的。基本权利义务包括：国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并向土地使用者收取土地使用权出让金；土地使用者向国家支付土地使用权出让金，并获得国有土地使用权。土地使用权出让双方的具体权利和义务，由双方签订国有土地使用权出让合同予以明确。 城市房地产管理法第 16 条规定： “土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提出出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。 ”土地使用权出让的客体是一定年限的国有土地使用权。根据宪法第 10 条的规定，我国实行土地公有制， 只有两种土地所有权形式： 国有土地所有权、 农村集体土地所有权，11资料引自：孙建宏： 土地权属实务 , 中国大地出版社 , 1998 年版第 4 页 土地所有权分为 城镇国有土地所有权 农村集体土地所有权 土地使用权分为 城镇国有土地使用权 农村集体土地使用权 中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵及政府行为 12 任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但土地使用权可以依照法律的规定转让。土地使用权出让是要式法律行为。土地使用权出让，应当签订书面出让合同，同时向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。如果不签订书面出让合同并办理土地使用权登记，则该土地使用权出让行为无效。 我国相关法律对土地所有权及使用权做出了一些限制。作为社会主义公有制国家，中国对土地所有权主体做出了明确的限制。 民法通则明确规定土地所有权由国家和集体享有，任何个人或单位不能享有土地所有权。该项限制是中国以公平为侧重点对土地产权最大的限制，使得土地所有权退出了产权流通领域，从而形成了中国独特的以土地使用权为核心的土地产权体系。 中国对土地权利行使也做出了明确的限制。 民法通则第八十条规定:“国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。 ”因此，行使土地权利必须依法进行，并负有管理、保护和合理利用的义务。行政法对土地使用权的取得、内容以及取得后的行使等做出了明确的限制。在城市市区及其他土地属于国有的地区，土地完全属于国家所有，而中国由于禁止土地买卖，因此个人(包括自然人、法人或其他组织)只能取得国有土地的使用权。要取得这种权利必须经过土地规划部门以及城市规划等相关部门的审批。在实体上，申请还必须符合政府部门的土地规划， 否则就不能获得批准， 从而不能取得国有土地使用权。另外，以出让方式取得的土地使用权应是有偿的，因此，只有在缴纳了土地使用权出让金后才能取得土地使用权， 中华人民共和国土地管理法第五十五条规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后， 方可使用土地” 。土地使用权人取得土地使用权，其地下矿藏、埋藏物以及市镇公用设施不属于土地使用权人的权利范畴， 如 城镇国有上地使用权出让与转让暂行条例第二条规定:“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外” 。个人取得了国有土地或集体土地的使用权后，必须按照政府规划部门批准的土地位置、面积、用途、建筑密度、容积率、建筑高度、朝向以及其他规定使用。 中国建筑法也实行建筑规划许可制度，对土地权利人的建筑权实行行政监管。另外， 中华人民共和国土地管理法第四条第四款规定， “使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地” 。因土地使用权人享有权利不积极行使也产生对土地使用权的限制。 中华人民共和国城市房地产管理法第二十五条规定了不按规划年限开发土地也要征收土地闲置费甚至由政府无偿收回土地。中华人民共和国土地管理法第五十八条、六十五条等条文还规定权利人因某中南大学硕士学位论文 第二章 城镇国有土地使用权拍卖的内涵